Norme per la partecipazione al costo delle prestazioni sociali e socio-sanitarie e sperimentazione dell’Indicatore Fattore Famiglia. Modifiche ed integrazioni  alla legge regionale 12 marzo 2008, n. 3 (Governo della rete degli interventi e dei servizi alla persona in ambito sociale e socio-sanitario).

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PRESENTATO IL 31/01/2011

     ASSEGNATO IN DATA     02/02/2011

     ALLA COMMISSIONE        REFERENTE      III

                                                   CONSULTIVA   I

Relazione

Il sistema di welfare lombardo, pur mantenendo un carattere di universalità che riconosce ad ogni cittadino l’esercizio del diritto soggettivo di beneficiare delle prestazioni sociali e socio sanitarie richiede una  compartecipazione alle spese da parte degli utenti.

La Regione Lombardia con l’art. 8 della l.r. 3/2008 ha stabilito  che le persone che accedono alla rete dei servizi partecipano, in rapporto alle proprie  condizioni economiche, così come definite dalle normative in materia di ISEE, alla copertura  del costo delle prestazioni mediante il pagamento di rette stabilite dalla Giunta regionale.  Inoltre, la Regione Lombardia, con l’art. 11 comma k della l.r. 3/2008 si è assunta l’onere di determinare i criteri per la definizione delle rette e delle tariffe dei servizi sociali e sociosanitari, nonché le agevolazioni a beneficio dei soggetti aventi diritto.

Per la quantificazione della compartecipazione della spesa è necessaria una verifica della condizione economica del richiedente attraverso l’adozione di una metodologia di equità sociale, di cui l’ISEE (Indicatore della Situazione Economica Equivalente), ai sensi del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 109 come modificato dal d.lgs. 3 maggio 2000, n. 130, è l’espressione, anche per garantire prioritariamente l’accesso alle prestazioni sociali agevolate ai cittadini meno abbienti sulla base della misurazione dei loro mezzi economici.

Nonostante l’ISEE sia in vigore da oltre dieci anni la Regione Lombardia non ha mai disciplinato efficacemente la materia della compartecipazione alla spesa dei servizi da parte degli utenti, se non con formali richiami in alcune leggi regionali e in alcuni provvedimenti amministrativi, lasciando agli enti locali e ai soggetti gestori delle unità d’offerta (sociali, sanitarie, educative) la responsabilità di definire criteri e procedure per l’accesso, la selezione e il concorso alla spesa da parte del cittadino con la conseguenza che i Comuni hanno provveduto in maniera altamente differenziata da ambito ad ambito territoriale. In alcuni casi, invece, i comuni non hanno per nulla adottato Regolamenti per disciplinare l’accesso a beni e servizi e per determinare la compartecipazione alla spesa da parte dei soggetti richiedenti prestazioni sociali agevolate.

Inoltre, la complessa materia dell’ISEE ha introdotto nel tempo un nuovo  principio con il quale il calcolo del concorso alla spesa per le prestazioni assicurate nell’ambito di percorsi assistenziali integrati di natura socio-sanitaria, erogate a domicilio o in ambiente residenziale a ciclo diurno o continuativo, rivolte a persone con handicap permanente grave e a soggetti ultra sessantacinquenni non autosufficienti deve essere effettuato valutando la sola situazione economica del richiedente e non dell’intera sua famiglia anagrafica.

Tale principio è stato in realtà scarsamente rispettato dagli enti gestori, in termini formali per effetto della mancata emanazione di un decreto applicativo citato proprio dal d.lgs. 130 del 2000, in termini concreti perché tale applicazione sostanzia un mancato introito e, di fatto, una decurtazione delle risorse finanziarie degli enti locali a fronte dell’erogazione di prestazioni gratuite a favore di soggetti con reddito insufficiente o in assenza di reddito.

Di fatto, questa è sostanzialmente la ragione di tipo economico che ha frenato gli enti locali a  non applicare del tutto il d.lgs. 130/00, rimarcando che i Comuni sono già obbligati ad intervenire economicamente nei casi di soggetti che necessitano di prestazioni urgenti e non differibili nel tempo, anche provenienti da altre regioni o da paesi non comunitari, o nel caso di minori sottoposti a provvedimenti di natura giudiziaria.

I Comuni  che invece hanno predisposto i Regolamenti, attraverso un lungo lavoro di  concertazione con le parti sociali, con le aziende sanitarie locali e con  tutti i comuni  dell’area distrettuale,  hanno cercato di rendere omogenei i criteri per l’accesso agevolato ad una vasta gamma di prestazioni sociali o dei servizi di pubblica utilità (telefono, luci, gas, acqua), nonché per determinare le soglie di reddito e le fasce di esenzione, al fine di stabilire equi principi di compartecipazione alla spesa sulla base di reali indicatori della situazione economica del singolo soggetto e/o del nucleo familiare.

Detto ciò però nella maggior parte dei Regolamenti comunali alcune interpretazioni della normativa nazionale da parte degli enti erogatori in merito all’applicazione dell’ISEE, in particolare  le norme che disciplinano la composizione del nucleo familiare del richiedente la prestazione sociale agevolata e la rivalsa sui soggetti obbligati per legge nel caso di utenti non abbienti, sono state oggetto di azioni e di contenziosi da parte di cittadini e di associazioni.

Infatti, il contenzioso nasce dall’interpretazione anche della legge quadro di riforma del welfare (328/2000) dove all’art. 25 (Accertamento della condizione economica del richiedente si dispone che “ai fini dell’accesso ai servizi …la verifica della condizione economica del richiedente è effettuata secondo le disposizioni previste dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109, come modificato dal decreto legislativo 3 maggio 2000, n. 130″.

Secondo il d.lgs. 130/2000 (art. 3 comma 2) gli enti erogatori, rispetto alla definizione e composizione del nucleo familiare, possono per particolari prestazioni assumere come unità di riferimento al fine della certificazione ISEE, un diversa composizione del nucleo familiare e (art. 3 comma 2- ter) in presenza di anziani ultra 65enni non autosufficienti e disabili  con handicap permanente grave (accertato ai sensi dell’art. 4 della legge 104/1992) l’ente erogatore delle prestazioni fa riferimento non al reddito complessivo dell’intero nucleo familiare ma solo a quello della persona che richiede una prestazione sociale agevolata.

Il d.lgs. 130/2000 rimanda, per meglio regolamentare la materia, all’emanazione di un successivo DPCM, su proposta dei ministri del Welfare e della Salute. DPCM, però mai emanato e la cui assenza ha creato molta confusione e molte strumentalizzazioni giuridiche circa la gerarchia delle fonti normative, essendo un DPCM un mero atto amministrativo e non una legge. 

Ciò ha determinato da parte degli enti locali una forte discrezionalità, in quanto alcuni comuni hanno inserito nei propri regolamenti ISEE la possibilità di attuare già la normativa, evidenziando la situazione reddituale del solo assistito.

L’applicazione estesa della norma se da una parte favorisce l’assistito (anziano, disabile), dall’altra aumenta i costi sostenuti  dal soggetto erogatore in quanto nella maggior parte dei casi gli assistiti non sono in grado di compartecipare alle spese o il loro reddito è così insufficiente che li colloca automaticamente nelle fasce di esenzione.  

Nel caso di prestazioni sociali agevolate richieste da soggetti non abbienti il codice civile individua nell’ambito del nucleo familiare e parentale i soggetti obbligati a fornire un aiuto materiale nei confronti dei propri congiunti in situazioni di grave disagio psicofisico e sociale che possono pregiudicare la dignità e la sopravvivenza della persona.

In particolare, si tratta di situazioni in cui il congiunto in assenza o con reddito insufficiente, anche se proprietario di beni immobili, non è in grado di far fronte alle spese per il ricovero in strutture residenziali o per particolari prestazioni di tipo continuativo (assistenza domiciliare, pasti, fisioterapia, telesoccorso,ecc.). 

Spesso, gli enti locali interpretando in maniera rigida il codice civile, richiedono ai parenti  il pagamento delle rette. Negli ultimi anni le associazioni di tutela e di categoria degli utenti, anche sulla base di alcuni pareri ministeriali e di alcune sentenze (TAR, Consiglio di Stato) hanno dato una diversa interpretazione della normativa, richiamando l’art. 438 del C.C. che specifica che gli alimenti possono essere chiesti solo da chi versa in stato di bisogno e non da terzi. Lo stesso D.lgs. 130/2000 all’art. 2 comma 6 recita che la disciplina relativa ai soggetti tenuti agli alimenti non può essere interpretata nel senso dell’attribuzione agli enti erogatori della facoltà di cui all’art. 438 del codice civile. Ciò significa che gli enti che erogano prestazioni non possono sostituirsi all’interessato nei confronti dei propri congiunti e che, dunque, ogni azione di rivalsa economica rispetto ai costi sostenuti può essere considerata illegittima.

Una recente sentenza del Consiglio di Stato con ordinanza  14.9.2009 n.4582 ha confermato l’ordinanza del TAR di Milano che aveva riconosciuto l’immediata precettività dell’art. 3.co. 2 ter del D.lgs. 130/2000, rinnovando nei confronti di un Comune lombardo che ai fini della determinazione delle modalità di contribuzione al costo delle prestazioni sociali agevolate  deve tenere conto della situazione economica del solo assistito nel caso di anziano 65 enne non autosufficiente  o di persona con handicap grave.

Tale sentenza è ulteriormente importante perché afferma che in questa materia la legislazione nazionale è di rango superiore rispetta a quella del legislatore regionale, in quanto le prestazioni sociali erogate dall’ente locale si prefigurano come “mantenimento dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (art. 117 co. 2 lettera m della Costituzione) che devono assicurati sull’intero territorio nazionale.  

Infatti, non può essere applicata la norma della Regione Lombardia (art. 8 co. 3 della l.r. 3/2008) quando recita che “partecipano altresì i soggetti civilmente obbligati secondo le modalità stabilite dalle normative vigenti” alla copertura del costo delle prestazioni erogate a favore di un assistito. Pertanto è impugnabile la generica formulazione del comma regionale se inserito, come ha fatto pure un altro comune lombardo, in un Regolamento comunale.

Con il  progetto di legge “Norme per la partecipazione al costo delle prestazioni sociali e socio-sanitarie e sperimentazione dell’Indicatore Fattore Familiare. Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 12 marzo 2008, n. 3 (Governo della rete degli interventi e dei servizi alla persona in ambito sociale e sociosanitario)”   si propone di trovare una soluzione di tipo legislativo alla complessa materia individuando criteri e modalità di applicazione dell’ISEE uniformi per l’intero territorio regionale che dovranno essere recepiti e adottati dai comuni e dai soggetti gestori delle unità offerta. Per innovare i principi e i criteri di applicazione dell’ISEE nazionale, che in alcuni casi sono molto rigidi, si propone di utilizzare un secondo indicatore che tenga conto di un più vasto numero di variabili qualitative e quantitative del nucleo familiare, al fine di garantire i nuclei più fragili e meno abbienti.

L’Indicatore del Fattore Familiare, IFF, deve necessariamente essere sperimentato e validato per evitare o l’inefficacia o forme paradossali di maggiore spesa per il cittadino ed è per questo motivo che all’interno del progetto di legge possono essere individuati alcuni principi ma non la sua completa declinazione che deve essere lasciata alla competenza della Giunta, assunti i pareri delle associazioni di categoria e degli enti locali. 

Rispetto al caso delle persone  anziane non autosufficienti e dei disabili con certificazione di handicap grave che richiedono il ricovero in RSA o RSD, al fine di evitare una lunga serie di contenziosi legali e di conflittualità sociale tra i cittadini e gli enti gestori sfociata in questi ultimi anni con ricorsi al TAR e al Consiglio di Stato, la Regione, che ne ha competenza legislativa esclusiva dopo la riforma del titolo V della parte II della Costituzione, può definire l’integrazione economica delle rette per il ricovero in strutture residenziali una specifica unità d’offerta sociale il cui accesso è disciplinato dal comune di residenza della persona assistita in base a criteri regionali.

Un’altra modalità di intervento contenuta nel presente pdl per intervenire nei  casi di persone  non abbienti  riferite ad anziani non autosufficienti e a disabili con certificazione di handicap grave, è quello che i costi delle prestazioni nell’ambito di percorsi assistenziali integrati di natura socio-sanitaria, erogate a domicilio o in ambiente residenziale, a ciclo diurno o continuativo, sono a carico del Fondo regionale per la non autosufficienza ai sensi dell’art. 17 della legge regionale 12 marzo 2008, n. 3 “Governo della rete degli interventi e dei servizi alla persona in ambito sociale e sociosanitario”.

Articolo1

(Principi)

1. La Regione Lombardia, al fine di promuovere condizioni di benessere e inclusione sociale delle persone e della famiglie, nonché per prevenire, rimuovere o ridurre situazioni di fragilità sociale dovute a condizioni economiche disagiate, disciplina la partecipazione al costo delle prestazioni sociali e socio-sanitarie della rete delle unità di offerta sociali e socio-sanitarie di cui alla legge regionale 12 marzo 2008, n. 3 “Governo della rete degli interventi e dei servizi alla persona in ambito sociale e sociosanitario”.

2. La presente legge norma in via generale, nelle forme e secondo le modalità previste dalla legislazione nazionale e regionale vigente, i criteri per l’accertamento della situazione economica dei richiedenti ai fini della fruizione delle prestazioni sociali e socio-sanitarie agevolate inerenti i livelli essenziali di assistenza, di cui ai DPCM 14 febbraio 2001 e 29 novembre 2001, individuando nell’Indicatore della situazione economica equivalente, ISEE, e nell’Indicatore Quoziente Familiare, IQF, gli strumenti di maggiore equità del sistema di accesso e di tariffazione delle prestazioni.  

3. Nel rispetto dei principi e dei valori della Costituzione, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dello Statuto regionale è garantito il principio dell’universalità del diritto di accesso alla rete delle unità d’offerta e di uguaglianza di trattamento nel rispetto delle peculiarità ed esigenze del cittadino e nel rispetto dell’appropriatezza delle prestazioni sociali e sociosanitarie, in particolare nei confronti delle persone e delle famiglie che si trovano in uno stato di bisogno come determinato dall’art. 6 comma 3 della legge regionale 12 marzo 2008, n. 3 “Governo della rete degli interventi e dei servizi alla persona in ambito sociale e sociosanitario”.

Articolo 2

(Modifiche agli articoli 4, 8 della l.r. 3/2008)

1. Alla legge regionale 12 marzo 2008, n. 3 (Governo della rete degli interventi e dei servizi alla persona in ambito sociale e sociosanitario) sono apportate le seguenti modifiche:

l’art. 4 comma 1 a) è sostituito dal presente:

Le unità di offerta sociali hanno il compito di:

a)     aiutare le persone e le famiglie, anche mediante l’attivazione di legami di solidarietà tra famiglie e gruppi sociali e con interventi di sostegno economico; in particolare l’integrazione economica delle rette per il ricovero in strutture territoriali, domiciliari, diurne, semiresidenziali e residenziali costituisce una specifica unità d’offerta sociale a favore delle persone anziane non autosufficienti di età superiore ai 65 anni e delle persone disabili con certificazione di handicap permanente grave ai sensi della legge 104/92. A tal fine, nei confronti dei soggetti non abbienti, si provvede con le risorse del Fondo per la non autosufficienza, ai sensi dell’art. 17 della legge regionale 12 marzo 2008, n. 3“Governo della rete degli interventi e dei servizi alla persona in ambito sociale e sociosanitario”.

2. l’art. 8 comma  è sostituito dal presente:

“Art. 8

(Agevolazioni per l’accesso alle prestazioni sociali e sociosanitarie)

2.1. Le persone e le famiglie che accedono alla rete delle unità d’offerta sociosanitarie sono tenute a concorrere in rapporto alle proprie condizioni economiche, mediante il pagamento di rette e tariffe, al costo delle prestazioni inerenti a livelli essenziali di assistenza, per la parte non a carico del fondo sanitario regionale, in conformità ai DPCM 14 febbraio 2001 e 29 novembre 2001.

Le persone e le famiglie che accedono alla rete delle unità d’offerta sociali sono tenute a concorrere in rapporto alle proprie condizioni economiche, mediante il pagamento di rette e tariffe, alla copertura del costo delle prestazioni nella misura stabilita dai comuni.

2.2. La quota di compartecipazione al costo delle prestazioni sociali e sociosanitarie è stabilita dai comuni secondo modalità e criteri generali definiti con deliberazione della Giunta regionale, acquisito il parere del Consiglio delle Autonomie locali e previa consultazione degli organismi istituiti ai sensi della legge regionale 12 marzo 2008, n. 3 “Governo della rete degli interventi e dei servizi alla persona in ambito sociale e sociosanitario”. Con lo stesso provvedimento e con le stesse modalità la Giunta regionale definisce l’Indicatore del Quoziente Familiare, IQF che modifica e integra l’ISEE.

2.3. Il provvedimento della Giunta regionale ha la finalità di garantire principi di trasparenza, semplificazione nell’accesso alle prestazioni ed equità di trattamento per l’intera rete delle unità d’offerta sociali e socio-sanitarie gestite dai comuni, singoli o associati, e dai soggetti accreditati e si  basa sui seguenti criteri:

a) valutazione del reddito e del patrimonio del nucleo familiare;

b) previsione, in relazione al patrimonio mobiliare e immobiliare, di franchigie stabilite in   base al numero dei componenti del nucleo familiare;

c) definizione di scale di equivalenza che tengano conto del carico familiare dato dalla presenza di figli, inclusi i nascituri e i figli in affido, di disabili, di anziani non autosufficienti, nonché della presenza di un solo genitore convivente;

d) valutazione del livello di assistenza richiesto, anche con riguardo alla situazione familiare;

e) detrazioni dei costi sostenuti per spese sanitarie, abbattimento barriere architettoniche, ausili per la vita indipendente, assistente familiare;

f) detrazioni per i costi di locazione immobiliare e gli interessi sui mutui.

2.4. Limitatamente alle prestazioni sociali agevolate, nell’ambito di percorsi assistenziali integrati di natura socio-sanitaria, erogate a domicilio o in ambiente residenziale, a ciclo diurno o continuativo, rivolte a persone con handicap permanente grave di cui all’art. 3, comma 3, della legge 104/92, accertato ai sensi dell’art. 4 della stessa legge, nonché ai soggetti ultrasessantacinquenni in condizione di accertata non autosufficienza fisica o psichica, la situazione economica è riferita al solo soggetto tenuto alla partecipazione ai costi della prestazione, qualora più favorevole.

2.5. Nei casi di soggetti non abbienti, riferiti alle persone di cui al comma precedente, i costi delle prestazioni nell’ambito di percorsi assistenziali integrati di natura socio-sanitaria, erogate a domicilio o in ambiente residenziale, a ciclo diurno o continuativo, sono a carico del Fondo regionale per la non autosufficienza ai sensi dell’art. 17 della legge regionale 12 marzo 2008, n. 3 “Governo della rete degli interventi e dei servizi alla persona in ambito sociale e sociosanitario.

2.6. I criteri previsti dal comma 2.3, fatti salvi i casi in cui il costo delle prestazioni è a totale carico del fondo sanitario regionale, si applicano anche per determinare il valore di titoli e di altri benefici economici che la Regione, anche per il tramite delle ASL, e i comuni riconoscono per l’accesso alle unità di offerta sociali e sociosanitarie.

2.7. Per la determinazione dei punti a), b) c) d) e) f) del comma 2.3 è utilizzato l’ISEE, di cui alle disposizioni del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 109 come modificato dal d.lgs. 3 maggio 2000 n.130, nonché i parametri aggiuntivi che si riferiscono al nuovo Indicatore Quoziente Familiare, IQF, allo scopo di utilizzare strumenti di maggiore equità per l’accesso e la compartecipazione al costo delle prestazioni.  

2.8 La nuova modalità di misurazione della situazione economica del richiedente, correlata ai nuovi indicatori familiari, ha natura sperimentale di un anno ed entra a regime solo dopo aver verificato la correttezza e l’adeguatezza degli strumenti in conformità ai principi ed obiettivi della legge regionale 12 marzo 2008, n. 3 “Governo della rete degli interventi e dei servizi alla persona in ambito sociale e sociosanitario”.

2.9. Gli oneri relativi alle prestazioni sociali e sociosanitarie sono a carico del comune in cui la persona assistita risiede o, nei casi di cui all’articolo 6, comma 1, lettere b) e c), dimora.

2.10. Gli oneri relativi alle prestazioni sociali e sociosanitarie obbligatorie, tra cui gli oneri per il ricovero in strutture residenziali, sono a carico del comune secondo le disposizioni di legge che disciplinano la residenza anagrafica, il domicilio e la dimora, in particolare nei casi inerenti soggetti minori sottoposti a provvedimento dell’autorità giudiziaria, nei casi di affido familiare, di minori sottoposti a tutela ai sensi dell’articolo 3 della legge 4 maggio 1983, n. 184 o di disabili e altre persone in situazione di fragilità sottoposte a misure di protezione per le persone prive in tutto o in parte di autonomia ai sensi della legge gennaio 2004 n° 6

2.11. I comuni con popolazione non superiore ai 5.000 abitanti facenti parte dell’ambito territoriale e sui quali gravano gli oneri per interventi sociali obbligatori accedono al fondo di sostegno, di cui alla legge regionale 14 dicembre 2004, n. 34 Politiche regionali per i minori.

2.12. Con deliberazione della Giunta regionale, acquisito il parere del Consiglio delle Autonomie locali e previa consultazione degli organismi istituiti ai sensi della legge regionale 12 marzo 2008, n. 3 “Governo della rete degli interventi e dei servizi alla persona in ambito sociale e sociosanitario” sono definiti i contenuti obbligatori dei contratti di ingresso nelle unità di offerta sociosanitarie accreditate, anche mediante l’adozione di schemi tipo.

Articolo 3

(Norma finanziaria)

Alle spese di cui alla presente legge si provvede, per l’esercizio 2011 e seguenti, con le risorse stanziate annualmente nelle relative UPB della funzione obiettivo 5.2. “welfare della sussidiarietà”.

Articolo 4

(Norma transitoria)

1. Fino all’adozione della deliberazione della Giunta regionale di cui all’articolo 2, comma 2.2 e in attesa della sperimentazione di cui al comma 2.8,  la misura della partecipazione al costo delle prestazioni sociali e sociosanitarie è stabilita dai regolamenti comunali in base alle sole disposizioni in materia di indicatore della situazione economica equivalente (ISEE). 

La legge non da origine a flussi finanziari per la sua gestione.