Paolo Ferrario, LE POLITICHE DELLA PREVIDENZA, in Politica dei servizi sociali, Carocci Faber, 2001, p. 55-70

Capitolo 2

Le politiche della previdenza

2.1. Le funzioni della previdenza

Mentre il caso storico dell’Inghilterra è particolarmente illuminante per mettere in evidenza le variabili che condizionano lo sviluppo dell’assistenza, il caso della Germania lo è per chiarire il sistema della previdenza.

La previdenza svolge la funzione di sostituire o di integrare i redditi dei lavoratori al verificarsi di determinati eventi. Essa nasce come forma di assicurazione sociale per i lavoratori dipendenti, attraverso il versamento obbligatorio di contributi a carico dei lavoratori e dei datori di lavoro. I principali programmi previdenziali sono i seguenti:

-         sostituzione del reddito: pensioni; indennità per infortunio lavorativo; indennità economiche per malattia; indennità economiche per maternità

-         integrazione del reddito: assegni familiari

-         garanzia temporanea del reddito: indennità di disoccupazione; integrazioni del salario

Un criterio piuttosto chiarificatore per distinguere i diversi tipi di sistemi di welfare è quello di classificarli secondo il grado di copertura dei rischi. Una definizione di Welfare State che ha il vantaggio di essere descrittiva è la seguente:

insieme di interventi pubblici connessi al processo di modernizzazione, i quali forniscono protezone sociale sotto forma di assistenza, assicurazione, e sicurezza sociale, introducendo fra l’altro specifici diritti sociali nel caso di eventi prestabiliti nonché specifici doveri di contribuzione finanziaria [1]

Tali interventi si differenziano per quanto riguarda la copertura, che può essere solo per particolari categorie di bisognosi, oppure di intere categorie di lavoratori, o ancora universale, cioè riguardante tutti i cittadini di uno stato.  Le prestazioni possono essere differenziate in rapporto ai contributi versati dalle varie categorie, oppure possono essere standardizzate ed omogenee, essendo alimentate dal sistema fiscale dello stato. Secondo questa prospettiva diventa possibile classificare due principali varianti di copertura:

-          universalistica, che assume quali soggetti di diritto tutti i cittadini

-          occupazionale, che offre prestazioni alle varie categorie definite in base al settore occupazionale di appartenenza

In realtà i sistemi di welfare nazionali combinano diversamente i due schemi creando delle forme miste.

La matrice del modello universalistico è storicamente rintracciabile nel Piano del deputato inglese William Beveridge  (1942). In questo documento furono espressi i grandi principi costitutivi dei sistemi che si definiscono di “sicurezza sociale” [2]:

-         sistema generalizzato che copre l’intera popolazione indipendentemente dalla occupazione e dal reddito

-         unificazione del sistema di finanziamento e di erogazione

-         uniformità delle prestazioni

-         centralizzazione: riforma amministrativa che crea un servizio pubblico unico

2.2.  Il sistema delle assicurazioni sociali

Viceversa, la matrice del modello occupazionale è rintracciabile nel caso nazionale della Germania. E’ in questo stato che si aprì la prima fase di costruzione  della moderna previdenza sociale (1883-1913). Le forze in gioco in questo paese erano: un intenso processo di industrializzazione; una rapida formazione del proletariato; l’organizzazione del Partito socialdemocratico; la politica del primo ministro Otto von Bismarck, che oscillava fra la repressione degli oppositori e la ricerca di consenso sociale. Così scriveva nelle sue Memorie:

I signori democratici tenteranno invano d’incantare il popolo quando questo si accorgerà che i governanti si occupano del suo benessere [3]

Agivano, paradossalmente, due interessi contrastanti, ma contemporaneamente  convergenti nei risultati: dal punto di vista dei datori di lavoro quello di comprimere i consumi della classe operaia , al fine di ridurre i salari e, dal punto di vista della classe operaia quello di ottenere forme di mutualità che, estromettendo dal mercato le fasce deboli (vecchi, malati, invalidi), diminuissero la concorrenza. Fu un compromesso di classe per  reciproci vantaggi che portò alla differenziazione della struttura previdenziale da quella assistenziale:

Con abilità ed intelligenza, Bismarck inaugurò una politica paternalistica di tipo nuovo, moderno, che avrebbe certamente diminuito il potenziale di lotta della classe operaia germanica. La coincidenza cronologica é significativa: nel 1883 accadono ,sulla scena tedesca, tre fatti di grande importanza. Sul piano economico, viene fondata la più grande impresa elettrica d’Europa, la Allgemeine Elektrische Gesellshaft; sul piano parlamentare si costituisce il “gruppo coloniale” del Reichstag; sul piano sociale ,viene dato inizio al primo istituto di Assicurazioni sociali, l’assicurazione obbligatoria contro i rischi di malattia e di maternità per gli operai tedeschi [4]

I concetti fondamentali che guidavano queste riforme  delle assicurazioni sociali tedesche furono i seguenti [5]: principio assicurativo, invece di quello assistenziale; natura obbligatoria delle assicurazioni; sistema di gestione basato sulla costituzione di appositi enti amministrativi; partecipazione degli assicurati alla costituzione dei fondi.

Furono creati tre sistemi previdenziali [6]:

-         assicurazione contro le malattie (1883): raggruppamento di diverse organizzazioni volontarie; l’assicurato pagava due terzi dei contributi e l’impresa il restante terzo

-         assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (1884): l’impresa era ritenuta responsabile di tutti gli incidenti che si verificavano nei suoi locali e finanziava interamente il fondo assicurativo

-         assicurazione sull’ ’invalidità e vecchiaia (1889): questo fondo era sovvenzionato anche da fondi pubblici che si aggiungevano ai contributi di uguale ammontare versati dall’assicurato e dall’impresa

Lo schema previdenziale si fonda su un compromesso fra lavoratori ed imprese attraverso la mediazione dello stato. Questo modello è dunque leggibile nelle relazioni che intercorrono fra il mercato e lo stato  (Figura 2).

<FIGURA 2

Lo schema della previdenza>

Ma perché alla fine dell’ottocento il movimento operaio era oggettivamente interessato ad un sistema previdenziale? Fondamentalmente perché queste prestazioni ( pensioni di vecchiaia, indennità economiche per malattia , assicurazione per infortuni lavorativi, ecc.)  costituivano  uno  strumento  di difesa delle condizioni di vendita della forza-lavoro. Infatti la presenza sul mercato del lavoro di venditori malati,  deboli,  vecchi avrebbe determinato il ribasso dei  salari  e la riduzione del   potere  contrattuale dei sani e dei giovani. Quindi offrire pensioni e indennizzi a questi lavoratori al fine di provocarne l’uscita dal mercato  del lavoro  era , per  la classe operaia,  una  necessità  strategica molto  più  importante  del vantaggio  immediato di  un aumento del monte salari. L’obiettivo principale di tale rivendicazione, in realtà,  era quello di aumentare la forza contrattuale:

L’ammontare di lavoro che può essere estratto dall’operaio in  proporzione a quanto egli riceve, può essere largamente influenzato da un fattore quale la forza contrattuale; ed anche se un aumento della forza contrattuale degli operai non può essere in grado di aumentare i guadagni globali degli operai, esiste un margine entro il quale essi possono modificare sensibilmente  a proprio vantaggio i termini dello scambio fra il proprio sforzo ed il guadagno.[...] Il basso livello di vita può essere allora la ragione principale per cui le condizioni di offerta del lavoro sono tali da mantenere basso il livello dei salari: “la miseria genera miseria” secondo il detto popolare [7]

Con il 1883 si aprì in tutta l’Europa occidentale un trentennio caratterizzato dalla nascita delle assicurazioni sociali , articolate, fondamentalmente,  in quattro settori fondamentali:

-         malattia e maternità

-         contro gli infortuni sul lavoro

-         di invalidità e vecchiaia

-         di disoccupazione

La tab 2  fornisce un quadro delle date di introduzione delle leggi previdenziali nei principali paesi [8]

<TABELLA 2

Introduzione delle assicurazioni sociali

La previdenza sociale costituisce una evoluzione in senso statalista del mutualismo operaio ed in termini economici si  configura come una  forma  di risparmio sul salario,  al  fine  di  conseguire  prestazioni certe (in genere economiche,  ma,  successivamente,  anche    servizi  diretti) in occasione del verificarsi degli eventi assicurati.

Occorre chiarire il significato delle due fasi. In quella del mutualismo si tratta di quote salariali che vengono accantonate per reintegrare la forza-lavoro menomata dal processo produttivo (infortuni, malattie professionali, ecc.), per conservare  e recuperare le potenzialità lavorative (malattie) e per compensare gli associati per la forza-lavoro già erogata (invalidi, vecchi). Qui la tutela previdenziale è contemporaneamente conseguenza e presupposto della erogazione della forza-lavoro, poiché assicura le condizioni per conservare e riprodurre la forza-lavoro e mantiene in vita coloro che sono usciti dal mercato . Nella fase delle assicurazioni obbligatorie mutano le forme di prelievo ed interviene direttamente lo Stato a legittimare questi diritti: ma il significato economico e sociale  non muta, poiché si tratta sempre di attività che mirano ad intervenire sul valore della forza-lavoro.

E’ comunque possibile rilevare i dati caratteristici del nuovo sistema:

Rispetto ai loro precedenti storici, é possibile distinguere i sistemi moderni di assicurazione sociale secondo i seguenti criteri:

-         si tratta di sistemi regolati da ordinamenti nazionali;

-         le prestazioni che essi erogano a garanzia del reddito coprono rischi standard quali infortuni sul lavoro, malattie, invalidità, vecchiaia, morte o disoccupazione dell’assicurato;

-         il loro campo di applicazione non é limitato a singole categorie professionali, ma dipende da criteri più generali di reddito o status occupazionale che consentono di norma la copertura di più vaste fasce di persone;

-         la loro natura é obbligatoria, ciò che implica l’imposizione dell’assicurazione a determinati gruppi, oppure l’obbligo dei pubblici poteri di finanziare programmi volontari;

-         al loro finanziamento vengono chiamati, oltre agli assicurati, lo Stato e/o i datori di lavoro;

-         essi riconoscono un diritto soggettivo individuale alle prestazioni, e la fruizione di queste non comporta alcuna discriminazione politica [9]

Prima di passare all’analisi più ravvicinata della situazione italiana, é opportuno concludere con una breve rassegna dei diversi concetti che si sono consolidati nel corso delle varie fasi storiche appena descritte (Tabella3).

<TABELLA 3

evoluzione dei concetti>

2.3.   Amministrazioni sociali nell’Italia post-unitaria

L’Italia ha vissuto con ritardo i mutamenti sociali derivanti dalla rivoluzione industriale. Di conseguenza anche gli assetti istituzionali dell’assistenza, della previdenza e più in generale dei servizi pubblici,  hanno una loro peculiarità. Questo dipende dalla storia, dalle culture politiche e dai “valori identitari” [10] del popolo italiano. Ecco alcuni tratti caratteristici del nostro paese che contribuiscono a spiegare il funzionamento delle  istituzioni:

-         sviluppo socio-economico relativamente recente, soprattutto se confrontato a quello di altri paesi [11]

-         il ritardo del processo di unificazione politica in uno Stato nazionale [12]

-         la debolezza delle classi dirigenti nel procedere a profonde riforme strutturali

-         la forte presenza della Chiesa, che ha condotto per suo conto una specifica unificazione culturale del paese e che ha una sua rilevante presenza strutturale in alcuni di questi settori.

Al sorgere dello Stato italiano le classi dirigenti  si trovarono di fronte a quell’insieme molto eterogeneo di istituzioni di beneficenza, opere pie, ricoveri,  orfanotrofi che aveva costituito  la base strutturale del cemento ideologico della Chiesa, ma non elaborarono mai un disegno di riorganizzazione complessiva. Questo spiega l’esistenza, ancora oggi, di quel panorama complicatissimo di strutture assistenziali, di tipo privato o semipubblico, che convivono l’una accanto all’altra , spesso accavallandosi e sovrapponendosi.

Una prima fase dello sviluppo delle amministrazioni sociali italiane va dal 1859 al 1919[13]. Negli anni successivi all’unificazione si affermò l’ideologia dell’”assistenza legale”, che avrebbe dovuto competere contro la prevalenza ecclesiastica. Ma tutta la politica della borghesia italiana contrastava di fatto con questa aspirazione, fino a creare le condizioni adatte allo sviluppo delle organizzazione cattoliche:

In complesso, e in linea assoluta, la prevalenza ecclesiastica non subì sensibili diminuzioni […]. Del resto non si poteva pensare di sconfiggere la prevalenza ecclesiastica finchè ci si batteva sul suo stesso terreno: e il concetto di assistenza rimase difatti per molti decenni eguale a quello di  ‘beneficenza’ salvo l’asserzione tutta formale che l’assistenza, diversamente dalla beneficenza è un diritto. […] Sin qui dunque vastissime zone di cosiddetta ‘assistenza’ non si sono distaccate, in linea di     fatto, dall’antico concetto di ‘beneficenza’. Infatti la beneficenza è ispirata al principio ‘cristiano’ quod superest date pauperibus, e non fornisce alcun criterio di misura alle prestazioni, e può ridurle a un simbolico soldino [14]

Con il 1877 salì al potere Francesco Crispi. Nel paese era molto cresciuto il movimento operaio ed era nato il movimento contadino; inoltre era mutata la composizione delle classi dominanti (rafforzamento della piccola e media borghesia, aumento dei gruppi industriali). E questi gruppi aspiravano ad un governo forte , capace di svolgere una politica dinamica sia all’interno che e all’estero:

Ma la richiesta di un governo forte per vasti settori della borghesia si identificava anche con quella di un governo efficiente, che garantisse, insieme alla conservazione dell’ordine, una legislazione più giusta e più moderna e un’amministrazione più svelta e più onesta [15]

Nei suoi primi due ministeri vennero attuate varie riforme legislative ed amministrative:

-          riordinamento dell’amministrazione centrale (1888)

-          riforma delle legge comunale e provinciale (1888)

-          istituzione della giustizia amministrativa (1890)

-          riforma del codice penale e legge di pubblica sicurezza      (1890)

-          legge sulla sanità pubblica (1888)

Inoltre, con la Legge [16] sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza fece la sua prima comparsa istituzionale l’”assistenza pubblica”. Questa legge, che in alcune sue parti é operativa ancora oggi [17], prevedeva quanto segue:

Sono istituzioni di beneficenza [...] le opere pie ed ogni altro ente morale che abbia in tutto o in parte per fine:

a) di prestare assistenza ai poveri, tanto in istato di sanità quanto di malattia;

b) di procurarne l’educazione, l’istruzione, l’avviamento a qualunque professione, arte o mestiere, od in qualsiasi altro modo il miglioramento morale ed economico (art. 1)

Altri contenuti normativi erano: la parziale laicizzazione delle opere di beneficenza ( nomina pubblica dei consigli di amministrazione, riconoscimento statale degli enti); l’istituzione in ogni Comune di un ente detto Congregazione di Carità (trasformato poi nel 1937 in Ente Comunale di Assistenza); l’introduzione di controlli statali dei bilanci preventivi e consuntivi; obbligo di investire i patrimoni in titoli di stato o in immobili. In sintesi si perveniva, alla distanza di quasi due secoli, ad un modello simile alla riorganizzazione amministrativa del ’600.  La “legge Crispi” colpì una parte degli interessi privati che sfruttavano ai propri fini l’amministrazione dei patrimoni, talvolta molto ingenti, delle opere pie locali, ma sollevò anche molte discussioni e critiche, sia da parte dei gruppi di tendenza liberale, sia da parte della Chiesa che non accettò questo intervento statale in un settore  che controllava da secoli. Le due critiche fondamentali di quest’ultima consistevano nel giudizio che si trattava di una espropriazione di beni senza corrispettivo economico  e che lo Stato aveva mutato il fine originario delle opere pie.

Sotto il profilo ideologico-culturale in questa legislazione si sentono gli echi dei pensieri e dei concetti già elaborati nel passato, come si può capire da queste parole di Crispi:                                                                                                                     sentono gli echi dei pensieri e dei concetti già elaborati nel passato, come si può capire da queste parole di Crispi:

Io non riconosco la teoria del diritto al lavoro, causa di molti errori e di molte perturbazioni morali nell’Europa attuale. Io non riconosco che il dovere al lavoro [...] La questione sociale batte alle porte del mondo nuovo; bisogna scioglierla con opere di previdenza, col rendere appunto facile il lavoro (…) Ciò investe questioni complesse, dalla cui soluzione dipenderà la fine del socialismo. La legge che discutiamo é anch’essa una di quelle che appunto ci avvieranno alla soluzione del problema sociale [18]

Per quanto riguarda la previdenza ed in generale la legislazione sociale e del lavoro, alla fine del ’900 la situazione dell’Italia era  molto arretrata . Le leggi emanate trattavano le seguenti materie[19]: impiego dei fanciulli nelle professioni ambulanti (1873) ; Cassa nazionale assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (1883);lavoro dei fanciulli nelle fabbriche (1886) ; istituzione dei   probiviri nell’industria (1893); legge sull’obbligo di risarcimento in caso di infortuni lavorativi (1898). In  confonto agli altri Stati , la situazione era questa:

Nessuna disposizione in Italia proibiva, (…) il lavoro festivo; l’età minima per l’ammissione dei fanciulli nelle fabbriche era  di nove anni, mentre per le altre nazioni andava dai 1O anni della Spagna e dell’Inghilterra ai 14 della Svizzera e della Germania; in Italia nessuna disposizione regolava e proteggeva il lavoro delle donne; il lavoro notturno era da noi proibito ai fanciulli dai 9 ai 12 anni mentre nelle altre nazioni lo era dai 1O anni in su fino ai 13-16 della Francia; nessuna disposizione poi proibiva o regolava il lavoro notturno dei fanciulli al di sopra dei 12 anni, delle donne e dei maschi adulti; il lavoro nelle industrie nocive era proibito solo per i fanciulli fino al 15° anno di età ma non per giovani, donne e uomini adulti [20]

Il blocco agrario-industriale che fu alla base dei governi giolittiani , permise una certa mobilitazione della classe operaia industriale, soprattutto nel “triangolo” Milano-Torino-Genova, cui conseguirono politiche riformiste di alti salari (ovviamente relativi alle condizioni del tempo) e uno sviluppo della legislazione sociale. Sempre nell’ambito di questo processo di modernizzazione del paese va collocata la legge sui manicomi del 1904 [21].  E’ del 1917 una nuova legge sugli infortuni lavorativi che allargò il campo della tutela  al settore agricolo (mezzadri, coloni, proprietari). Le prestazioni  economiche erano minori rispetto all’industria, ma di maggior rilievo erano i principi giuridici contenuti: automaticità dell’assicurazione (prima, se il datore di lavoro ometteva la denuncia, il lavoratore non era tutelato); commisurazione dei contributi alla produttività della terra (cioè il sistema di finanziamento si avvicina a quello fiscale, pur continuando ad essere contributivo).

La legislazione sociale prima dell’inizio del ventennio fascista, si sviluppò sulle  seguenti direttive:

-           aumento progressivo dei rischi protetti (da quello per l’infortunio sul lavoro ad altri rischi atti a provocare mancanza di lavoro o di guadagno o aggravio della condizione economica)

-           estensione dell’assicurazione ad un numero sempre maggiore di categorie di lavoratori subordinati (specialmente operai, ma si può notare una graduale tendenza ad assicurare anche talune categorie di impiegati e di lavoratori autonomi);

-           evoluzione dei principi che si pongono a fondamento delle assicurazioni sociali ( si passa dalla responsabilità per colpa al rischio professionale);

-           una certa estensione e un discreto adeguamento delle organizzazioni e delle prestazioni, sanitarie ed economiche, alle finalità previdenziali. A ciò si aggiunga l’inevitabile trapasso dalla mutualità privata all’assicurazione obbligatoria[22]

La seconda fase dello sviluppo delle amministrazioni sociali inizia nel 1919 (anno dell’introduzione delle assicurazioni obbligatorie di vecchiaia e disoccupazione) e si protrarrà fino ai primi anni Settanta. Durante questa fase si registra una progressiva creazione di enti amministrativi della sicurezza sociale italiana.

L’esperienza della Prima guerra mondiale aveva portato ad una mobilitazione politica delle masse che erano rimaste escluse dal processo di modernizzazione dell’età giolittiana. Il fascismo fu una riposta politica a questo nuovo problema: si trattava di attuare un grande processo di controllo sociale attraverso meccanismi ideologici (corporativismo e nazionalismo) e repressivi delle classi subordinate. Fondamentale divenne l’uso dell’”esercito industriale di riserva” e la divisione sociale tra classe operaia e classe contadina. In un contesto socio-economico di crescita della disoccupazione e di diminuzione dei salari il regime fascista impostò una politica sociale caratterizzata dall’accentramento e potenziamento delle forme previdenziali, entro una logica corporativa, e dallo sviluppo della settorializzazione dell’assistenza.

Le principali realizzazioni furono:

-         assicurazione contro la tubercolosi (1927)

-         aggiunta delle malattie professionali agli infortuni sul lavoro, quali rischi lavorativi (1927)

-         Patti Lateranensi (11 febbraio 1929), costituiti da un Trattato fra i due Stati, una Convenzione finanziaria, e un Concordato , contenente anche norme in materia di assistenza : riconoscimento della personalità giuridica ad associazioni ed enti cattolici; controllo dello Stato sugli istituti ecclesiastici con funzioni educative ; esenzione da certi tipi di tassazione

-         creazione dell’Istituto Nazionale Fascista Assicurazione Infortuni sul Lavoro (1933), che fu all’origine dell’attuale INAIL

-         istituzione dell’Opera Nazionale Maternità e Infanzia(1925-1934)

-         istituzione degli assegni familiari (1934), che si configurano come una prestazione in parte assistenziale (poiché é commisurata ad uno stato di bisogno legato ai carichi di famiglia) ed in parte previdenziale (poiché é corrisposta solo agli occupati)

-         estensione ai lavoratori agricoli dell’assicurazione contro l’invalidità, vecchiaia e morte (1935); tale provvedimento ,però, si accompagna alla loro esclusione dall’assicurazione contro la disoccupazione: é un esempio della politica di differenziazione fra classe operaia e contadina in funzione di reciproco isolamento degli interessi

-         riordino della legislazione infortunistica (1935)

-         creazione dell’Istituto Nazionale Fascista di Previdenza Sociale (1935),che é il precursore dell’attuale INPS

-         soppressione delle Congregazioni di carità, sostituite con gli Enti Comunali di Assistenza (1937)

-         istituzione dell’Ente per la Mutualità Fascista (1943), che è all’origine dell’INAM.

Un ultimo elemento che inquadra le funzioni della politica sociale fascista é l’uso strumentale che il regime fece delle risorse finanziarie rastrellate con la previdenza:

L’organizzazione dei grandi Istituti Previdenziali parastatali forniva allo Stato fascista la possibilità di disporre, ai propri fini politici, di grandi capitali. Gli istituti erano fondati su bilanci a capitalizzazione, e quindi immobilizzavano grandi risorse economiche, controllate e dirette dallo Stato.(Solo il 10% poteva venire investito in beni immobiliari.) A mo’ di esempio ricorderemo soltanto che l’Inail dovette partecipare al finanziamento della guerra d’Etiopia e l’INPS alla valorizzazione agraria della Tripolitania [23]

Dunque lo Stato si avvaleva delle riserve previdenziali per il proprio disavanzo di bilancio e per finanziare le imprese coloniali.

In conclusione, i tratti caratteristici delle politiche del regime fascista furono : uso distorto del risparmio previdenziale per finanziare le guerre d’Africa; estensione delle prestazioni come strumento di ricerca del consenso sociale; politica di assistenza alla famiglia direttamente collegata al piano di incremento demografico della nazione; accentramento degli enti e formazione di grandi apparati burocratici.

Questa era la struttura del sistema di sicurezza sociale che l’Italia repubblicana del secondo dopoguerra ereditava.

2.4. Previdenza e assistenza nell’ordinamento italiano

Le attività pubbliche di assistenza e quelle di previdenza sono da tenere   concettualmente distinte fra loro, in quanto designano due diversi sistemi di solidarietà sociale previsti nel nostro ordinamento. Infatti, all’articolo 38 della Costituzione   si legge che

-          “Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all’assistenza sociale“

-          ” i lavoratori hanno diritto che siano provveduti e assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria”.

E’ tuttavia in atto una profonda revisione critica di tale bipartizione, in quanto nei moderni sistemi di welfare è sempre più accentuata la tendenza a riportare sia l’assistenza sia la previdenza nell’ambito del più ampio concetto di sicurezza sociale riferito ad ogni cittadino in quanto tale. Si definisce “sicurezza sociale” il complesso delle prestazioni previdenziali ed assistenziali offerte dallo stato al fine di accrescere il benessere della collettività. I sistemi di sicurezza sociale sono nati per superare le insufficienze dei programmi di assistenza su base volontaria. Dopo la seconda guerra mondiale, in relazione all’adozione del piano Beveridge in Gran Bretagna (1942), si è diffusa l’esigenza di garantire una protezione sociale egualitaria non solo agli assicurati, ma a tutti i cittadini (principio dell’universalismo delle prestazioni).

Una classica tipologia di Richard M. Titmuss distingue tre modelli di welfare state[24]:

-          residuale. : ossia una politica che interviene solo quando i canali tradizionali di soddisfacimento dei bisogni (famiglia, parentela, gruppi primari, mercato) non sono in grado di aiutare. Questo modello è caratterizzato da politiche sociali selettive, cioè indirizzate verso specifici gruppi sociali

-          meritocratico-personalistico: la politica sociale è un importante correttivo del mercato e i bisogni devono essere soddisfatti sulla base del merito, del lavoro svolto e della capacità produttiva

-          istituzionale-redistributivo: in cui è lo Stato a fornire servizi sulla base dei bisogni e al di fuori da logiche di mercato. Il sistema di welfare funziona come un importante strumento d’integrazione sociale

In Italia la riforma sanitaria del 1978, con la generalizzazione del diritto alla salute ed alle cure, ha spostato dal sistema assicurativo previdenziale allo Stato e alle Regioni tutto questo settore. Sotto il profilo giuridico, gli schemi istituzionali che corrispondono ai termini “previdenza” e “assistenza” hanno canali di finanziamento differenziati e corrispondono a realtà operative ed organizzative diverse:

Previdenziale è la prestazione commisurata a determinati requisiti, come ad esempio il rapporto di dipendenza del lavoro, l’entità dei contributi versati, e così via; assistenziale è la prestazione commisurata al bisogno. Il settore previdenziale comprende quindi gli operai e gli impiegati; il settore assistenziale copre invece tutta la cittadinanza, anche coloro che non hanno mai lavorato (bambini per esempio, o invalidi dalla nascita, o coloro che, come accade in zone arretrate o in economie agricole, non hanno mai prestato un lavoro dipendente) [25]

La tabella 4 inquadra la suddetta distinzione, sulla base di alcuni fattori significativi.

<TABELLA 4

I concetti di previdenza e assistenza

Gli enti di previdenza, dunque, hanno il compito di erogare prestazioni sostitutive del salario in presenza di certi eventi e sulla base di precisi requisiti stabiliti per legge. Essi sono soggetti alla supervisione del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale.

Il più importante tra gli enti previdenziali è l’Istituto nazionale della previdenza sociale, di cui già sono state trattate le origini storiche.

Un’altra importante forma di tutela assicurativa è quella contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, che fanno capo all’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL).

Dopo la caduta del fascismo, il settore della previdenza non è mutato nelle sue caratteristiche essenziali. In un contesto economico-sociale contraddistinto dall’incremento del lavoro dipendente salariato e dalla pressione delle masse contadine e dei ceti medi per ottenere trattamenti previdenziali, tale settore si è progressivamente esteso sotto le spinte dei vari gruppi o categorie, ma sempre in modo frammentario, come mostra la Tab. 5, che riporta le date di introduzione di alcune assicurazioni sociali pubbliche, che si affiancavano a quelle già esistenti e che generavano nuovi enti amministrativi.

<TABELLA 5

Estensione degli enti di previdenza

Questo tipo di espansione va inquadrato nella linea di condotta delle maggioranze politiche di governo tendente alla difesa dei ceti medi tradizionali (artigiani, piccoli commercianti) e alla cooptazione di gran parte dei ceti impiegatizi pubblici (reinsediamento nella burocrazia statale e locale del personale dell’apparato dello stato fascista) e di quelli privati:

Si può dire che le strategie di acquisizione del consenso si muovono fra due possibili scelte polari. Da una parte sta quello che potremmo chiamare il consenso basato sull’attrazione individualistica, dall’altra il consenso attraverso l’istituzionalizzazione delle rivendicazioni collettive. Il primo si manifesta in una strategia che utilizza le stesse disuguaglianze che dovrebbero dare origine al dissenso e al rifiuto del sistema e le fa servire invece proprio come incentivo alla partecipazione ai benefici che il sistema può distribuire. Il secondo, in una strategia che implica la capacità di intere categorie di interessi di presentare regolarmente le loro rivendicazioni collettive, mediate però da strutture di rappresentanza che conservano, al di là di una certa soglia conflittuale, una fondamentale solidarietà le une con le altre in nome della preservazione del sistema [26]

In conclusione il settore previdenziale espande la sua azione in modo rilevante, poiché gran parte della popolazione ottiene una copertura assicurativa, ma questo sviluppo assume caratteri contraddittori e problematici così sintetizzabili[27]: dispersione dei mezzi; prestazioni inadeguate per quantità e qualità; alti costi di gestione, talvolta non proporzionali alle prestazioni; frammentarietà delle istituzioni; eccessiva divisione dei poteri fra i diversi ministeri e difformità costante nell’esercizio di questi poteri; difficoltà ad orientarsi per la complessità e variabilità delle norme.

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[1]Cfr. FERRERA M. (1993), p. 49

[2] ROSANVALLON P. (1981), p.129

[3] Cit. in ROSANVALLON, op.cit. p. 131

[4] Cfr. L. CONTI, op. cit., p. 36

[5] MATHIAS P., POLLARD S. (cur.) (1992) p. 212-220

[6] Per una descrizione analitica: BARBIERI E ALTRI (1995), p.37-41; GIROTTI F.  (1998) op.cit., pp. 161-165

[7] M. DOBB (1965), I salari, Einaudi, Torino, p. 132

[8] La Tab 2 è stata ricostruita sulla base della seguente ricerca giuridica. CASTALDI E. (1953), La previdenza sociale nelle legislazioni straniere, Giuffrè, Milano, p. 236.

[9] In ALBER J. (1987), p.21

[10] TULLIO – ALTAN C. (1999),  p. 12

[11] Cfr. FERRAROTTI F. (1990), p.14

[12] Cfr. CERRONI U. (1996), p. 19

[13] Cfr SEPE S. (1999), p. 9-14

[14] Cfr. Conti L., op cit , p. 153

[15] Cfr. CANDELORO G. (1971), p. 344

[16] Legge 17 luglio 1890 n. 6972

[17] Importanti furono le modifiche apportate con il Regio Decreto 30 dicembre 1923 n. 2481 ( a sua volta parzialmente modificato con la Legge 17 giugno 1926 n. 1187), che sostituì alla espressione “istituzioni pubbliche di beneficenza” quella di “istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza”. Solo nel  1977 il D.P.R. 616 tenterà , in modo incompleto e con un parziale insuccesso, di ridefinire la materia.

[18] Stralci da relazioni di Crispi riportate in: Cattaui De Menasce G. (1963), op. cit. p.90.

[19] Informazioni ricavate da: MERLI S. (1976), Proletariato di fabbrica e capitalismo industriale, La Nuova Italia, Firenze, p.335-356.

[20] Cfr. MERLI, op. cit., p. 350

[21] V. cap. 9

[22] Tratto da: HERNANDEZ S. (1965), Profili storici, in Comitato di studio per la sicurezza sociale, Per un sistema di sicurezza sociale in Italia , Il Mulino, Bologna, p.55.

[23] Cfr. Conti L., op.cit, p. 87

[24] Classificazione ricostruita in MARTINOTTI G. (1992), Informazione e potere, Anabasi, Milano

[25] L. CONTI (1958) p. 114

[26] Cfr. A. PIZZORNO (1980), pp. 75-76

[27] Cfr. A. CHERUBINI (1977), pp. 412-7