Integrazione e localizzazione delle Politiche sociali: analizzare il ruolo dei territori come punto di convergenza di programmi e di servizi diversi

di Antonio Bellicoso (*)

La legislazione recente fa riferimento al “territorio” come attore delle politiche, come spazio ove circolano problemi e risorse con le quali le politiche si confrontano dando vita ad un terreno d’integrazione delle politiche stesse. Affinché i servizi “siano” (attivamente) nel territorio, lo attivino e lo trasformino, essi stessi devono a loro volta attivarsi, ridefinirsi e trasformarsi.  I confini tra il territorio e i servizi devono essere più vicini al concetto di “frontiera” che a quello di “confine” di Barth. Deve realizzarsi uno spazio, che inizialmente a livello fisico c’è già, terra di accesso per entrambi (territorio e servizio) prima ed incontro dopo. Il confronto che ne seguirà darà luogo alla graduale estensione di questo spazio sotto il profilo “sociale” che all’origine era “frontiera. L’apertura reciproca consentirà la possibilità di attivare l’interazione e di definire da ambo i lati, tra interno ed esterno una sorta di propria identità, anzi, se collettiva, meglio. Senza voler disturbare Bauman, l’identità è un processo di costruzione, definizione e ridefinizione a cui le due entità non possono sottrarsi. Se tra i due soggetti (territorio e servizi) ci servissimo di un paio di muratori, un architetto, un ingegnere ed un urbanista “invisibili” per commissionare loro la realizzazione di un progetto volto a costruire un “ponte” che sia in grado di unire i due spazi, avremmo già avviato forse, un’opera di integrazione capace e pronta di generare connessioni, scambi, reti e quant’altro di necessario per favorire una comunicazione circolare, senza voler scomodare Watzlawick quando questi per l’appunto faceva riferimento alle caratteristiche della comunicazione “circolare” e in particolare ai cinque assiomi della comunicazione umana. Se pensiamo al processo di riforma della Pubblica Amministrazione che investe gli Enti Territoriali della funzione di programmare lo sviluppo locale; se pensiamo allo schema di sviluppo dello spazio europeo e allo stesso Legislatore italiano, ci vien d’obbligo constatare che le istituzioni territoriali hanno oggi il compito di analizzare, pianificare, programmare e gestire il processo di trasformazione del territorio, inteso come “spazio pensato”. Il concetto chiave è che bisogna costruire per il “divenire” di un territorio e per far “divenire” un territorio bisogna saperlo leggere, decodificare, interpretare al fine di promuovere e “governare” quel “divenire” secondo strategie di sviluppo condivise fra i vari attori, siano essi pubblici, siano essi non pubblici. Cos è un sistema locale se non il complesso delle relazioni sociali, economiche, istituzionali, urbane, ecc., sedimentate e strutturate nel tempo e nello spazio, tra gli attori sopramenzionati sul territorio stesso?

Ciò per significare che non c’è scollamento tra un sistema ambientale e un sistema sociale. Se il territorio è “pensato” in termini di spazio, vorrà dire che ogni azione umana può modificare il sistema di relazioni preesistente, o no? Certo che sì! Tornando al concetto di “ponte”, l’integrazione di un servizio evoca parole quali “accessibilità”, “soglia”, “spazi”, “pratiche”, ecc. Alla luce di quanto sopra finora riportato, potremmo cominciare a definire in modo più chiaro e marcato che il territorio può essere definito come il contesto sociale che circonda il servizio, luogo fisico e sociale “pensato” che produce socialità, relazioni. D’altro canto, cosa sono i servizi se non relazioni che producono relazioni? Il servizio è costituito di relazioni e la sua azione di fatto è “interazione” e l’interazione è costituita da comunicazioni, interscambi e legami sociali. Per estremizzare si può forse meglio definire i servizi come flussi di interazioni. I servizi, soprattutto quelli dell’assistenza sociale non creerebbero relazioni, flussi e quant’altro se la loro unica preoccupazione fosse quella di somministrare colloqui o prestazioni codificate in un contesto spaziale “modello attuale” nella stragrande maggioranza dei luoghi ove si fornisce la “prestazione” su “richiesta” dell’utente (eh si, perché nell’antiquato modello di interazione operatore – utente, il primo non da’, se il secondo non chiede), in un ambiente artificioso con un setting rigido dove il modello di comunicazione, per ridisturbare Watzlawick (d’altro canto, questi nel campo della comunicazione equivale al Polanyi degli accostamenti con il welfare), è di tipo “up-down”. I servizi devono, lo si diceva prima, ridefinirsi, riadattarsi, trasformarsi. Il servizio integrato con il territorio è il servizio che invece di “dare” e di sentirsi “chiedere”, costruisce insieme a….e con…. Se per territorio si vuole intendere quanto sopra descritto e per servizi quanto illustrato, allora, forse, abbiamo motivo di pensare e di credere che nell’ambito dell’integrazione e localizzazione delle politiche sociali, il territorio può, anzi deve essere considerato ed inteso a tutti gli effetti, un punto di convergenza di programmi e di servizi diversi. Un esempio duplice documentabile di territorio che funge da punto di convergenza in tal senso è costituito da un lato dall’eseperienza delle ludoteche del Comune di Napoli e dall’altro dalla cooperativa Olinda ubicata presso l’area dell’ex manicomio Paolo Pini a Milano. A Napoli, così come a Milano, lo spazio, sia esso fisico sia esso sociale, viene offerto e utilizzato per proporre e attivare non interventi tradizionalmente concepiti dai servizi di vecchio stampo, ma processi e flussi di interazioni i cui protagonisti non sono solo gli utenti considerati finali di una volta, cioè i bisognosi dell’intervento, e non solo gli operatori coinvolti in prima persona, ma il territorio medesimo che in questo caso può fungere da destinatario finale, poiché tutte le parti in gioco (persone, operatori, istituzioni, municipalità, ecc.) si arricchiscono. Il servizio che apre i propri confini di frontiera dell’interno e mediante il “ponte” si estende all’esterno dando vita ad un processo interattivo di mescolanze, e incontri di socialità diverse, funge da motore di integrazione territoriale i cui effetti sono la compartecipazione e compresenza di più realtà, di più entità. A Napoli le ludoteche vengono disseminate nei singoli quartieri della città e adibite a spazi di incontro, gioco e quant’altro, aperte a tutti i bambini e ragazzi e presso le quali, al fianco degli operatori collaborano attivamente i genitori dei ragazzi stessi. Il progetto “adotta una piazza” attivato da una ludoteca delle sopra menzionate, si inserisce anch’esso in questa logica di territorialità partecipata dove il territorio funge da luogo di attrazione, in questo caso la piazza viene frequentata per condividere e partecipare un evento che unisce più tipologie di destinatari, per così dire. All’ex manicomio di Milano, l’esperienza che da svariati anni si sta portando avanti è per certi versi, similare. Sono stati ridefiniti e riattivati taluni spazi, anche dal punto di vista urbanistico, interni all’area ove è situata la struttura e tramite l’implementazione di progetti alla cui stesura hanno fattivamente partecipato gli attori dei quartieri circostanti, misurandosi in un lavoro di partnership, sono stati simbolicamente divelti i confini che, in questo caso specifico, sotto forma di spettro tenevano la struttura impenetrabile allo sguardo della cittadinanza, e costruiti gli accessi per il passaggio al suo interno. Una proliferazione di processi e progetti realizzati mediante la compartecipazione degli attori di cui sopra ha consentito la realizzazione di “vivere” e “partecipare” il territorio da parte di tutti in svariate aree vitali (ludiche, gastronomiche, culturali, teatrali, ecc.) Napoli e Milano non sono le uniche realtà dove si situano esperienze similari, ne se sono altre sparse qua e là in Italia, ma la chiave di volta del successo è data dal rapporto con il territorio di reciproca costruzione dove l’utente diventa co agente e dove lo spazio diventa luogo e motore di processi di interazioni. Sulla scia degli assunti e principi in precedenza riportati e sulla base degli esempi pratici sopra menzionati, credo quindi che non si possa non connotare il territorio come il luogo “eletto” a punto di convergenza di programmi e di servizi diversi, nell’ambito dell’integrazione e localizzazione delle politiche sociali. Si tenga presente che quando parliamo di “integrazione” e “localizzazione” delle politiche sociali, mi riferisco ai due pilastri da intendersi quali orientamenti di base che sottendono proprio al processo di integrazione, dove l’uno (integrazione) impone di ricercare connessioni e sinergie tra politiche che intervengano in diverse materie sociali (lotta all’esclusione sociale, politiche di sviluppo locale, politiche di recupero di aree degradate) e l’altro (localizzazione) che impone che l’area urbana, locale, municipale conducano a sintesi la pluralità degli interventi affinché facciano sistema e generino quel tessuto sociale integrato che passa per “coesione sociale” da distinguersi dal vecchio corrispettivo termine “integrazione” dell’antico sistema di welfare. L’esclusione sociale, l’invecchiamento della popolazione, i quartieri degradati, l’immigrazione, non possono non essere trattati se non in sede locale e in modo integrato. I principi di sussidiarietà, coesione sociale, pari opportunità, empowerement che sottendono alle logiche dell’integrazione sono presenti e se non lo sono, si coltivano nel territorio e i problemi a cui facevo riferimento prima non si superano con i tradizionali sussidi, ma con politiche attive del lavoro, recuperi di aree degradate. La povertà e l’esclusione sociale non si curano con i farmaci, i colloqui o i sussidi, ma rendendo i bisogni materia di costruzione, riattivazione, facendo sì che i destinatari finali non siano necessariamente i classici “utenti”, ma il territorio nella sua globalità. Il ruolo centrale “giocato” dal “quarto livello” di governo di Donolo, definendolo prima europeo e poi “costituente” e la centralità dei programmi europei (equal, urban, ecc.) portano a sviluppare nelle aree locali politiche di valorizzazione delle risorse di ogni ordine e grado.

Poiché l’area, intesa da un punto di vista morfologico o fisico non è sufficiente da sola a far sì che si realizzino esperienze come quelle di Napoli e Milano sopracitate; la trasformazione da area così intesa a “territorio” come lo dobbiamo intendere, può avvenire tramite l’applicazione di due principali ed importanti strumenti, entrambi, introdotti dall’orientamento e dalle norme della riforma, la “partnership” e i “dispositivi”. Per partnership si intende l’azione di mettersi insieme tra attori diversi, con diverse competenze, con diverse specificità e appartenenze al fine di costruire politiche integrate, passando per il confronto, la discussione, e perche no, anche il conflitto, anzi il conflitto, secondo l’una delle due versioni contrastanti insite nel concetto di coesione sociale è considerato motore di crescita, di costruzione. Per dispositivi invece intendiamo quegli strumenti specifici mediante i quali si costruisce formalmente l’integrazione sociale. Ci riferiamo al Piano di Zona, ai Contratti di quartiere, ai livelli minimi di assistenza, ai programmi individualizzati, agli accordi di programma, ecc. Gli attori sociali coinvolti, siano essi pubblici, siano essi non pubblici, il cosiddetto “terzo settore”, sono chiamati a lavorare attorno ad un tavolo per costruire insieme le politiche. Ci sono realtà dove gli attori non pubblici vengono coinvolti sin dall’inizio della stesura del piano di zona, ci sono realtà dove invece questi vengono chiamati a redazione del piano di zona completata…..”dipende!”

Giacchè abbiamo menzionato or ora gli attori che si siedono attorno ad un tavolo per discutere e costruire, mi sono imbattuto in un articolo di Paolo Ferrario che, come tanti altri, riconosce presenti nel campo delle politiche sociali post riforma i tre ambiti (stato, mercato, famiglia) in gioco, le cui proprietà costituiscono oggetto di ispirazione da parte di Esping-Andersen quando per costruire i suoi tre modelli di welfare regimes estrapola dai lavori di Polanyi, le tre forme di integrazione (reciprocità = famiglia e parentela; redistribuzione = stato; scambio di beni = mercato). Paolo Ferrario vede tra gli ambiti di discussione queste tre entità e ci ricorda questo accostamento, facendo per l’appunto, riferimento a Polanyi. Un altro punto importante che interviene a completamento di una buona riuscita di progetti mirati all’integrazione delle politiche locali dove il territorio  può costituire punto di convergenza di programmi e servizi diversi è quello relativo al seguente aspetto innovativo. Se i servizi vengono intesi non più come strutture fisiche che erogano prestazioni, ma come unità territoriali che sul territorio e con i soggetti territoriali creano processi, è lecito comprendere il perché l’orientamento attuale del governo è quello di inviare fondi a chi dimostra di intendere gli interventi di politiche sociali in tal senso. Guarda caso, i finanziamenti pubblici sono indirizzati per la maggiore proprio in quei contesti territoriali dove si programmano progetti e processi e non più sulle azioni miranti ad erogare interventi singoli settoriali (sussidi, ecc.). In altre parole, un progetto che metta in rete più soggetti territoriali facendoli convergere verso finalità e obiettivi coerenti con le nuove prospettive e bisogni emergenti (politiche di riduzione dell’esclusione sociale, degrado urbanistico, ecc.) in una logica di programmi territoriali di servizi, catalizza una maggiore attenzione e priorità. Un altro aspetto molto importante che la centralità del territorio nell’ambito dell’integrazione e localizzazione mette in evidenza e genera è il passaggio o cambiamento del destinatario, come accennavo anche in precedenza. Il destinatario finale dell’intervento è sì il territorio stesso, ma è anche il “co-agente”, il vecchio cliente che da soggetto passivo diventa soggetto attivo, ma di questo abbiamo già parlato. L’importanza del territorio si evince anche dall’orientamento in atto dell’apparato politico amministrativo che privilegia i trasferimenti monetari e al quale può essere associato ad una esternalizzazione delle prestazioni, affidate alle organizzazioni del terzo settore e da qui la nascita del mercato sociale. I concetti di partenship, di mercato sociale, di territorio stesso, non possono, nell’ambito dell’argomento che sto trattando e in relazione specifica al titolo della presente tesina, non farmi fare un collegamento (tanto per uscire un po’ fuori dal “quadrato”) con il concetto innovativo di “marketing territoriale”, ma accennerò qualcosa, a tal riguardo, alla fine se mi rimarrà ulteriore spazio. Un altro aspetto importantissimo introdotto dalla dimensione territorio in relazione al suo punto di convergenza di programmi e servizi diversi, sempre nell’ottica della integrazione e localizzazione delle politiche sociali è il processo di “decategorizzazione” degli interventi, perché l’agire nei modi sopra detti orienta gli attori a non pensare più alle categorie di utenti, ma a implementare programmi che trasversalmente attraversino i vari “cicli di vita” delle persone considerandole come totalità, come insieme. Si agisce sulla povertà od esclusione sociale mediante politiche rivolte al settore urbanistico, politiche attive del lavoro e via discorrendo. Non si risolve il problema della povertà con un sussidio. Lo stesso dicasi per i problemi dell’immigrazione. Non si può pensare di risolvere la problematica degli immigrati con i sussidi, ma di deve fare politica intorno ai problemi dell’abitare, del lavoro (sempre in termini però di politiche attive), ecc. Ciò inoltre mi consente di introdurre l’aspetto di non secondaria importanza che è quello della “qualità sociale”. La trasversalità delle azioni, gli interventi che cambiano in progetti e processi incidono positivamente sul concetto di “qualità sociale” e le politiche sociali impostate come sopra riportato diventano agli occhi di tutti, meritevoli di investimenti collettivi poiché tendono a generare contesti di qualità sociale, per l’appunto. La qualità sociale è un insieme di condizioni che si devono perseguire, quali il grado di sicurezza socio-economica, il grado di eguaglianza delle opportunità, il grado di coesione sociale, il grado di empowerment, ossia il principio della capacitazione, nonché valorizzazione delle risorse. Cosa ci resta ancora ora da prendere in considerazione per concludere questo lavoro? Direi che proporre servizi diversi applicando i principi e i concetti propri dell’integrazione e localizzazione finora trattati e alla luce delle due sintetiche esperienze territoriali sopra riportate, non è forse poi così impossibile, provare a pensare al motto “integrare è bello” purchè si abbia l’accortezza di prendere alcuni accorgimenti, quali: fare in modo che il parco non sia solo attraversato, ma vissuto; che la piazza non sia solo attraversata, ma frequentata; che il bar non sia solo un distributore automatico, ma un luogo dove barista e contesto accogliente possano non mancare; che  l’escluso sociale non lo si indirizzi ad un altro posto perché il nostro quadrato mentale (frutto del patrimonio cognitivo) non ci consente di individuare e “picchettare” dei punti di appoggio per quanto meno far vedere al malcapitato quanto “profondo possa non essere il suo mare”.

Per i motivi sopradetti, per i principi sopraenunciati e per gli esempi citati, si può pertanto affermare, come più volte ribadito che il territorio nell’ambito della integrazione e localizzazione delle politiche sociali, può fungere da punto di convergenza di programmi e servizi diversi, in quanto luogo particolarmente favorevole a che ciò si verifichi.

Trovare la soluzione A o B prima di rispondere “mi scusi non è di mia competenza”, ci permetterebbe di “costruire” e non di sentirci in dovere di giustificarci con i colleghi dicendo loro “non era motivato, quindi gli ho detto di tornare più avanti…..quando si parla dell’alcoldipendente si è infatti convinti che se non è motivato non lo si può curare, certo…..col vecchio modello, tutto è possibile!!! Non c’è spazio, come supponevo per trattare in coda l’argomento del marketing territoriale, mi limito però a riportare uno slogan che recita così : “il territorio fa marketing in quanto genera scambi sia al proprio interno sia nei confronti di aree geografiche esterne, con l’obiettivo di creare valore per la comunità di riferimento”….non mi si dica che in questo assunto non calzi bene tutto il discorso dell’integrazione delle politiche sociali. L’ho estrapolato da un lavoro di Cecilia Gilodi.

Bibliografia

-          L.Bifulco (a cura di), Il genius loci del welfare. Strutture e processi della qualità sociale. Roma, Officina edizioni, 2003, capitoli 1-2-3-4-6

-          O.de Leonardis, “Ripensare i servizi sociali”, in un diverso welfare, Milano, Feltrinelli, 1998

-          O. de Leonardis, “Povero abile povero. Il tema della povertà e le culture della giustizia

-          R.Monteleone, “La contrattualizzazione delle politiche socio-sanitarie: il caso dei voucher e dei Budget di cura”, in L.Bifulco, a cura di, Le nuove politiche sociali, Roma, Carocci, in corso di stampa

-          Appunti presi durante le 3 lezioni in aula della materia di insegnamento “L’integrazione delle politiche sociale, Prof.ssa Ota de Leonardis, ivi incluso il lavoro realizzato presso la cooperativa Olinda nel corso dell’ultima lezione

-          Watzlawick P. e altri, La pragmatica della comunicazione umana, Edizione Astrolabio, 1971

-          P.Ferrario, Condizioni per un efficace processo programmatorio dei piani di zona, in Movi Fogli di informazione e di coordinamento n. 2/3 Marzo-Giugno, Milano 2002

-          Eutropia onlus & altri (a cura di), Manuale operativo per l’integrazione delle politiche sociali, Università la Sapienza – Roma 2004

-          G.Cella, Le tre forme di scambio: reciprocità, politica, mercato a partire da Karl Polanyi, Il Mulino, Bologna 1997

-          Appunti delle lezioni della Prof.ssa M.Giacomini relativamente agli argomenti trattati sui concetti di “confine” e “frontiera”

-          Appunti delle lezioni del Prof. Benassi relativamente agli argomenti trattati su Polany e le tre forme di integrazione

-          M.Serati, S.Zucchetti, Valutare e programmare le politiche di sviluppo: teoria e applicazioni, in Liuc Papers, n. 126, luglio 2003

-          Cecilia Gilodi, Territorio e marketing, tra letteratura e nuovi percorsi di ricerca, in Liuc Papers, n. 149, giugno 2004

-          Legge 328/00

-          Bando della Regione Lombardia relativo ai contratti di quartiere

*Assistente Sociale Specialista, Direttore del Portale S.O.S. Servizi Sociali On Line – http://www.servizisocialionline.it