Paolo Ferrario, LE POLITICHE DELL’ASSISTENZA, in Politica dei servizi sociali, Carocci Faber, 2001, p. 37-53

Parte prima:

Origini e sviluppo storico dei sistemi di Welfare

Capitolo 1

Le politiche dell’assistenza

1.1 Introduzione alle politiche di Welfare state

L’espressione “Welfare state” in senso letterale significa “Stato del benessere” e viene utilizzata per indicare i processi decisionali, le azioni ed i contesti istituzionali, variamente organizzati, attraverso cui si sviluppano politiche sociali orientate a creare situazioni di sicurezza per i cittadini e a ridurre le disuguaglianze sociali nell’accesso alle risorse. Il Webster Dictionary ne fornisce la seguente definizione:

Sistema sociale basato sull’assunzione da parte di uno stato politico di responsabilità primarie per il benessere sociale e individuale di ogni cittadino attraverso la legislazione, l’attivazione di specifiche politiche pubbliche e la loro attuazione tramite uffici e agenzie governative [1]

Nelle società delle nostre aree geografiche e nella nostra storia queste strutture svolgono importanti funzioni nell’organizzazione della vita quotidiana degli individui e dei gruppi. Fanno parte dei nostri sistemi socio-culturali e ci accorgiamo della loro importanza quando riducono la loro efficacia, il loro funzionamento entra in crisi e non rispondono più ai bisogni per i quali sono nati. Si tratta di organizzazioni che sono sorte e si sono sviluppate negli ultimi tre secoli, in connessione alle trasformazioni degli stati moderni.

Quindi le politiche di Welfare state vanno messe in relazione ai processi di modernizzazione, ossia:

un mutamento sociale su larga scala, coinvolgente le principali strutture economiche, amministrative, familiari, religiose di una società, che mostra di procedere in direzione di un progressivo avvicinamento ad un modello di società moderna fondato in complesso dalle società occidentali dopo la Rivoluzione industriale (circa 1780– 1830) e la Rivoluzione francese [2]

Nella modernizzazione convergono ed interagiscono più fattori [3]:

–      il formarsi di articolate comunità urbane

–      lo sviluppo industriale

–      il miglioramento della qualità della vita quotidiana

–      la strutturazione di sistemi politici ed amministrativi che regolano alcuni aspetti del rapporto fra società ed economia

Per avviare la successiva ricostruzione storica si può partire proprio dall’ultimo punto. Le teorie della finanza pubblica individuano tre funzioni essenziali di governo:

–         allocativa, cioè orientata alla distribuzione delle risorse scarse

–         redistributiva del reddito, per accrescere il benessere collettivo

–         di stabilizzazione, per correggere le inadeguatezze del mercato [4]

I moderni sistemi di welfare, attraverso le politiche sociali, hanno svolto un ruolo centrale per ciascuna di tali funzioni. I confini delle politiche sociali sono piuttosto variabili: possono andare dalla garanzia per il reddito minimo della popolazione povera fino a comprendere un più ampio insieme delle attività di governo[5] . Una semplice definizione di politica sociale è la seguente:

Insieme di azioni pubbliche (o connesse al sistema pubblico) orientate ad intervenire sulle situazioni problematiche che si manifestano con lo sviluppo socio-economico.

La figura 1 ne fornisce una rappresentazione visiva.

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Il sistema dei servizi può essere considerato come un sotto-sistema delle politiche sociali, costituito da un insieme di offerte che rispondono a domande sociali[6]. La figura ha l’obiettivo di mettere in evidenza anche a livello grafico i seguenti aspetti:

–         l’estrema variabilità dei bisogni, che dipendono da fattori economici, culturali, sociali, economici e individuali

–         l’estensione e la diversificazione della domanda sociale che sollecita le strutture dei servizi

–         la progressiva differenziazione dell’offerta dei servizi.

Con questa figura si vuole anche mettere in evidenza che “bisogno” e “domanda” sono concetti utili per comprendere il funzionamento dei servizi, purché si usi la cautela di tenerli su piani distinti e vederne le differenze.

Il bisogno potrebbe essere definito come:

la tensione di un individuo o di un gruppo sociale orientata ad individuare una concreta soluzione (oggetti, modelli culturali, comunicazione, aiuti, diagnosi…) che ricostituisca un equilibrio compromesso da una carenza [7]

La percezione del bisogno differisce fra i gruppi di popolazione ed anche fra i gruppi professionali. La domanda è quella parte di bisogno che si traduce in richiesta. Se poi introduciamo anche la variabile dell’offerta diventa possibile creare una matrice delle possibilità[8] (Tabella 1)

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I servizi sociosanitari si collocano nell’intreccio di queste variabili sociali, culturali, legislative, professionali e organizzative.

In Italia una specifica politica dei servizi sociosanitari si è definita in modo più preciso dall’inizio degli anni ’70, e dunque nell’ultimo trentennio. Questo processo si è innestato sui tre sistemi che avevano già radici nel passato storico delle società europee: l’assistenza; la previdenza; la sanità. Per capire ed interpretare le caratteristiche generali e specifiche di questo complesso insieme di strutture e di apparati è utile introdurci ai problemi con un’analisi di tipo storico-sociale.

In particolare si prenderà in considerazione lo sviluppo storico delle :

–         politiche assistenziali

–         politiche previdenziali

–         politiche sanitari

Nelle pagine successive verranno enucleati i momenti chiave che meglio descrivono i processi di cambiamento, anche per ricercare le matrici socio-culturali di modelli organizzativi che ancora oggi presiedono al funzionamento dei servizi. L’uso frequente di citazioni ricavate da libri che hanno analizzato ancora più diffusamente questo tema è finalizzato sia a supportare l’analisi, sia a stimolare una lettura diretta di queste fonti, che spesso forniscono uno scenario sui tempi lunghi tale da illuminare anche il tempo presente. Si precisa che i vari riferimenti storici non hanno un valore sistematico, ma esclusivamente un significato funzionale al tipo di esplorazione che si intende condurre: non si vuole elaborare una storia dell’assistenza[9], della previdenza [10] e della sanità[11], bensì scegliere alcuni dati occorrenti per interpretarne alcune funzioni.

L’assistenza, che si andrà definendo come funzione pubblica tra il XIX e il XX secolo, nasce nel contesto dell’aumento e della concentrazione della popolazione nelle aree urbane ed in connessione allo sviluppo degli stati moderni. L’assistenza mira a prevenire o ad eliminare situazioni di bisogno connesse all’età, a stati di svantaggio fisico e psichico, a condizioni problematiche (come la povertà, gli aiuti in caso di calamità ambientali, le urgenze assistenziali) che non trovano protezione nei normali ambiti di vita.

I contenuti ed i significati del termine “assistenza” si sono evoluti storicamente con molta lentezza. Termini più antichi sono: carità, elemosina, beneficenza, opere di misericordia. In epoca più recente emergono altre denominazioni: opera pia, pia casa, ospizio, confraternita, congregazione di carità. E’ del secolo scorso il concetto di filantropia: lo statista piemontese Cavour definiva l’intervento pubblico come “carità legale”. All’inizio del XX secolo si parla di mutuo soccorso e di previdenza sociale. Il termine “assistenza” entra nel linguaggio legislativo italiano con la trasformazione delle Congregazioni di carità in Enti Comunali di Assistenza (ECA) e solo nel dopoguerra si fa strada quello di “assistenza sociale” ed ancora successivamente quello di “servizi sociali”. A monte di queste trasformazioni terminologiche stanno evidentemente realtà diverse, legate alle società in rapido cambiamento.

Nelle società precapitalistiche (o nelle unioni a basso livello tecnologico che tuttora persistono) non esiste una sfera autonoma che può specificamente essere definita “assistenza” o “beneficenza”: la cura di bambini ed anziani non è un compito autonomo di qualcuno, ma è un aspetto normale del vivere quotidiano di tutti che si compenetra con le altre attività. E’ il gruppo sociale di appartenenza a svolgere, in modi culturalmente determinati, le funzioni educative e quelle di aiuto interpersonale: i rapporti di ricerca degli antropologi culturali sono a questo proposito ricchi di informazioni.

In queste società fortemente integrate la sicurezza della sopravvivenza non é garantita da istituzioni specifiche, ma è ottenuta nel contesto della vita quotidiana del gruppo, attraverso una gestione diretta dei compiti connessi a questa funzione. Bambini e vecchi partecipano al ciclo produttivo e collaborano in base ad assunzioni ed aspettative di ruolo stabilite dall’età e dal sesso, in una forma elementare di divisione del lavoro.

Una chiave esplicativa piuttosto utile per analizzare la storicità delle funzioni assistenziali è quella di ricercare le basi materiali (sociali ed economiche) delle varie trasformazioni che si sono succedute nel corso del tempo.

1.2. Le istituzioni del medioevo

Con riferimento alle società europee, é nel basso Medioevo che si osservano i primi processi di differenziazione delle attività assistenziali. Tale periodo storico appare connotato dalle opere delle Chiese locali e dall’ospitalità data dai monasteri ai pellegrini, ai poveri, ai malati: i grandi sommovimenti sociali, le invasioni ed i cambiamenti dei rapporti produttivi creavano masse bisognose che trovavano nel sistema degli ordini religiosi forme di assistenza organizzata. Con il secolo X, dopo la disgregazione dell’impero carolingio, il feudalesimo ed il sistema signorile modellarono gran parte dell’Europa occidentale:

Il feudalesimo si può in certo modo definire come un assetto sociale basato su un contratto esplicito o implicito. La condizione del singolo dipendeva rigorosamente dalla sua posizione rispetto alla terra, e, reciprocamente il rapporto con la terra determinava i diritti e doveri politici del singolo [12]

L’aumento degli scambi commerciali ed il passaggio dall’autoconsumo ad una maggiore specializzazione produttiva, oltre ad essere alla base del moltiplicarsi delle città, intaccarono l’efficienza dei precedenti rapporti feudali e signorili. In una prima fase le nuove condizioni economiche accrebbero il “potere contrattuale” del signore nella stipulazione di nuovi patti con il servo: tutte le terre migliori erano state occupate ed i nuovi insediamenti dovevano rivolgersi a terre più povere, o sottoporre a sfruttamento più intensivo quelle già coltivate. L’aumento relativo della quantità di lavoro provocò il deterioramento del tenore di vita del lavoratore: il pane divenne più caro ed i salari reali caddero. Il secolo XIII vide contemporaneamente l’inesorabile deterioramento del livello di vita nelle campagne ed una fase di grande espansione del commercio e degli scambi. Ma, essendo l’incremento demografico superiore all’aumento della produttività, si verificò una grande carestia (1315-1317), accompagnata da una serie di epidemie di peste bubbonica e polmonare, a causa delle quali si ebbe una forte contrazione della popolazione:

Il risultato fu che il valore relativo dei prodotti e dei fattori si capovolse. La terra era diventata di nuovo relativamente abbondante e il lavoro più scarso e più caro […]. La caduta della rendita colpì i signori nel momento stesso in cui la scarsità della manodopera rafforzava il potere contrattuale dei lavoratori. Sotto questa spinta il rapporto servo-signore, che era uno degli elementi costitutivi del sistema signorile, venne gradualmente travolto. La durata dei contratti crebbe e il servo cominciò ad acquisire diritti esclusivi sulla propria terra[13]

Dunque, l’uso della terra passò a vasti gruppi di contadini e questo influenzò direttamente ed indirettamente anche le forme assistenziali dell’epoca:

La chiesa si adoperò per rendere sempre più largo e continuativo il movimento di affrancazione dei servi. Proclamò che la libertà civile del cristiano era sacra ed inalienabile quanto la sua vita stessa e che dovevasi abolire il commercio dei servi come contrario alla dignità ed ai naturali diritti dell’uomo.[…] Non bisogna credere, però, che tale atto di liberalità fosse sempre espressione di uno spirito religioso o umanitario. […] Anzitutto mediante l’affrancazione i signori erano esonerati dalle cure e dai fastidi della diretta amministrazione dei loro fondi e dal mantenimento da una più o meno numerosa popolazione servile. In secondo luogo, trasformando la maggior parte dei servi in coloni o mezzaiuoli, essi ritraevano dai loro poderi un reddito più sicuro e spesso anche più elevato[14]

Questi mutamenti economici provocarono la nascita di problemi sociali che ebbero ripercussioni sulle forme assistenziali dell’epoca: infatti tutti coloro che non avevano terra quale mezzo di produzione con cui vivere, formarono una vasta popolazione povera e fluttuante (vagabondi, mendicanti, ecc.) che si accalcava alle porte dei conventi e delle chiese:

Il fenomeno del vagabondaggio rispecchiava del resto l’estrema mobilità di una parte della società medievale, la ‘population flottante’: mercanti, sensali, venditori ambulanti e girovaghi (colporteurs),monaci questuanti, o vaganti in fuga dal convento, frati perdonatori e venditori di reliquie, chierici senza patria, poeti cortigiani e cantastorie, studenti itineranti chiedenti la carità muniti della lettera col sigillo universitario, corrieri e cursori, indovini e chiromanti, negromanti ed eretici, settari e predicatori d’ogni ordine e disordine, medicastri e guaritori […] poi veniva la grande caterva dei pellegrini autentici e no, dei visionari, degli ‘uomini di Dio’, dei giudei erranti e maledetti (e naturalmente dei loro falsificatori) dei mendicanti veri e dei mendicanti falsi (la gueuserie), delle congregazioni di ciechi, degli storpi, degli attratti, dei lebbrosi, dei mercenari[15]

In molti paesi le prime misure contro la povertà furono assunte intorno al 1350:

Ma questa legislazione, che d’altronde rimane spesso inapplicata, non cancella affatto le antiche idee sui diritti sacri del povero quale rappresentante del Cristo sulla terra. Comincia semplicemente a delinearsi una distinzione che avrà molta fortuna nei secoli seguenti, tra poveri ‘buoni ‘ e poveri ‘cattivi’; e i poteri pubblici, almeno, ritengono di usare la massima severità con i secondi. Ma si esita, si va a tentoni. Evidentemente, alla fine del Medioevo non si è ancora deciso quale dei due opposti atteggiamenti adottare[16]

Attraverso questa succinta ricognizione è possibile concludere che la funzione svolta dall’assistenza in epoca medievale è quella di rispondere ai bisogni di coloro che, per motivi diversi, non hanno terra da cui ricavare mezzi di sostentamento:

Privo di terra, il povero non godeva più della protezione della comunità di villaggio, che fino a quel momento anche quando lo disprezzava non l’aveva mai abbandonato. Nella città il povero proveniente dalla campagna era solo un forestiero anonimo, che come mendicante vagabondo poteva diffondere malattie e, ancor peggio, come povero disoccupato poteva causare guai. Di conseguenza, molte città istituirono centri di accoglienza in cui i malati, gli invalidi, i poveri ed i viandanti di passaggio ricevevano assistenza materiale e morale[17]

Fu questa la base materiale per la costruzione di una rete di istituzioni, inizialmente di matrice ecclesiastica,    ma successivamente anche laica:

La carità divenne più marcatamente urbana e attraverso l’iniziativa ecclesiastica o con l’appoggio dei vescovi e dei re, portò ad un inizio di riorganizzazione in nuovi, più grandi ospedali, della rete medievale di piccoli ospizi, le cui rendite erano spesso state distolte dalla loro destinazione originaria. Non sorprende che le città italiane del Centro-nord, dato il loro precoce sviluppo e la loro prosperità, abbiano realizzato le più sofisticate infrastrutture di supporto sia pubbliche che private: i primi monti di pietà d’Europa, ospizi per trovatelli, confraternite specializzate nell’assistenza di gruppi particolari, come i poveri vergognosi, o nell’intervento in momenti speciali del ciclo di vita (doti nuziali, funerali) [18]

Ma ritorneremo ancora su questo tema nel capitolo sugli ospedali.

Con le prime fasi di sviluppo delle moderne società industriali si entra in una nuova fase:

Fu nella prima metà del sedicesimo secolo che i poveri apparvero per la prima volta in Inghilterra: essi si misero in evidenza come individui staccati dal feudo ‘o da qualunque superiore feudale’ e la loro graduale trasformazione in una classe di liberi lavoratori fu il risultato combinato della feroce persecuzione contro il vagabondaggio e della promozione dell’industria domestica che fu sostenuta da una continua espansione del commercio estero. […] Inoltre mentre i poveri alla metà del sedicesimo secolo rappresentavano un pericolo per la società sulla quale calavano come eserciti ostili, alla fine del diciassettesimo secolo i poveri rappresentavano semplicemente un aggravio fiscale [19]

L’affermarsi del modo di produzione capitalistico e l’interconnessa rivoluzione industriale sono gli eventi che spiegano   l’origine dei fenomeni sociali, politici, e culturali della nostra epoca: anche le odierne istituzioni assistenziali e previdenziali dunque si inquadrano nel contesto di quei profondi mutamenti strutturali.

In termini descrittivi il capitalismo è un sistema economico-sociale fondato sui seguenti fattori: a) è una economia di scambio, nella quale le transazioni non avvengono in natura, ma attraverso la mediazione del denaro; b) sul mercato si scambiano sia le merci, sia le prestazioni lavorative fra una classe di proprietari che hanno bisogno di lavoro per far funzionare le loro imprese e una classe di lavoratori che hanno da vendere solo la loro forza lavoro; c) accumulazione e reinvestimento di capitale nell’ambito dell’impresa; separazione tra lavoro e proprietà privata dei mezzi di produzione e di quelli di distribuzione dei beni e servizi; d) profondo processo di separazione delle attività di scambio dal resto delle attività sociali[20]. Questi caratteri della nuova formazione economico-sociale hanno prodotto cambiamenti a tutti i livelli (agricoltura, artigianato, imprenditoria) ed in particolare sullo stato moderno e nelle politiche sociali.

Il punto chiave agli effetti di questa sintetica rappresentazione del primo enuclearsi delle funzioni assistenziali è il processo di separazione dei produttori (artigiani e servi della gleba) dai loro mezzi di produzione (terra e strumenti di lavoro). Questo fenomeno avvenne nel modo più tipico in Inghilterra, in seguito a radicali mutamenti dell’organizzazione agricola prodotti dal movimento delle enclosures, ossia delle “recinzioni su vasta scala di campi ed altre aree di proprietà demaniale, attuate di solito da ricchi fittavoli o proprietari senza il consenso degli abitanti meno abbienti, che spesso avevano come conseguenza lo spopolamento della contrada” [21]. In tal modo molti piccoli agricoltori vennero trasformati di fatto in mendicanti, che andavano a costituire i primi gruppi di forza lavoro del nascente capitalismo:

Questa massa di proletari vedeva due grandi rischi sulle proprie possibilità di esistenza: il rischio di non trovare compratori cui vendere la propria forza- lavoro, e il rischio di restare, per malattia o vecchiaia o invalidità, priva di forza-lavoro da vendere [22]

Questo tipo di sviluppo socio-economico andò di pari passo con le disuguaglianze sociali. In tale contesto l’emigrazione era un fatto assolutamente normale: sia i poveri delle città che quelli delle campagne lasciavano i propri luoghi d’origine, sperando di trovare altrove un lavoro o qualche forma di assistenza. Le città dell’Europa occidentale dovettero fare i conti con il diffondersi della povertà e si ridussero sempre più a luoghi di sosta provvisori nell’ambito dei vari spostamenti alla ricerca incerta dei mezzi più elementari di sussistenza. Questa moltitudine sempre più numerosa di poveri vaganti (simile al pauperismo medievale e soggetto anch’esso ad una certa mobilità) provocava nei contemporanei orrore e paura. Tali trasformazioni strutturali ebbero anche delle conseguenze sui modelli ideologici e valutativi dei problemi sociali. Il povero nel XVI secolo non venne più visto come il rappresentante di Cristo, ma piuttosto come un pericolo sociale, una fonte di contagio delle malattie ed un fautore di disordini popolari.

E’ da qui che nasce l’interconnessione fra il controllo della povertà e l’organizzazione amministrativa dell’assistenza. La nuova politica assistenziale, comune sia ai paesi protestanti che a quelli cattolici, trova una completa teorizzazione in un libro (uscito a Bruges nel 1526) del gesuita J.-L. Vivès : De Subventione pauperum. Nel libro si attaccano violentemente i ricchi (che preferiscono farsi costruire tombe troppo sontuose anziché fare l’elemosina) ed i poveri (che mendicano simulando le malattie, disturbano le funzioni nelle chiese, si perdono nei vizi). Nell’interesse di entrambi si impone una riforma:

Due assessori municipali con un segretario dovranno visitare tutti i poveri, sia nell’ospizio che a domicilio. Dovranno annotare i loro modi di vivere, i loro bisogni, il numero dei loro figli, i modi di vivere prima di cadere nella miseria, e le circostanze che li hanno condotto alla povertà. I mendicanti dovranno spiegare quali ragioni li portarono ad elemosinare. L’interrogatorio degli ammalati sarà fatto da un medico.

Quando sarà completata l’anagrafe dei poveri, gli assessori comunali incaricati dell’assistenza prenderanno ciascuno una decisione, presa a ragion veduta, senza tener conto di alcuna raccomandazione. I mendicanti sani riceveranno una specie di foglio di via con i mezzi per recarsi ai loro paesi di origine. Gli altri poveri dovranno lavorare o in laboratori o presso privati o al proprio domicilio o mettersi al servizio della città o degli ospedali. Se non conoscono nessun mestiere, dopo un esame attitudinale, se ne insegnerà loro uno.

Per quelli sprovvisti di intelligenza, si troverà un lavoro non qualificato. Quando il bisogno del povero supera il guadagno ottenuto attraverso il lavoro, il di più sarà devoluto all’assistenza.

Né i ciechi, né i vecchi devono rimanere oziosi. I mentecatti dovranno essere trattati con dolcezza e i contagiosi dovranno essere isolati. Bisognerà avere un capitale per pagare i debiti dei prigionieri. Ci sarà un’assistenza per le donne decadute. Ci saranno piani di soccorso per le vittime degli incendi, delle inondazioni, dei naufragi. In tutti i casi l’assistenza deve essere sufficiente e deve sempre condurre al lavoro. ” [23]

Il libro di Vivès espone quello che oggi chiameremmo un programma di politica sociale: centralizzazione dei fondi per l’assistenza, riforma morale, necessità del lavoro (anche coatto), proibizione dell’accattonaggio, ecc.

Queste idee, unite al manifestarsi di carestie ed epidemie rovinose, diedero vita, dal decennio 1520-1530 in poi, ad ordinanze delle autorità centrali con svariate norme che configuravano radicali riforme della politica sociale. In quasi tutte le città predominava il principio della rigida proibizione dell’accattonaggio, per scoraggiare le migrazioni dei poveri ed obbligare quelli in buona salute (indipendentemente dall’età e dal sesso) ad accettare lavori sottopagati. I fondi esistenti vennero centralizzati in vari tipi di casse: common box, gemene beurs, Aumone générale, gemeinen Kasten, ecc. In Francia vennero introdotte delle tasse obbligatorie per i poveri, che inizialmente incontrarono resistenze, ma che poi vennero accettate:

La prima riforma importante del sistema di assistenza nei decenni dal 1520 al 1550 fu caratterizzata da una natura fortemente comunale e da una notevole identità di fini e di metodi. Le autorità civiche subentrarono alla Chiesa nella responsabilità dell’assistenza e tentarono di centralizzare e razionalizzare le risorse dirigendole verso gruppi specifici (specie i minori), ordinando nel contempo l’espulsione dei forestieri, la proibizione dell’accattonaggio, la restrizione della tradizionale accoglienza ai pellegrini e la segregazione in case di correzione degli individui validi [24]

1.3. Il caso storico dell’Inghilterra: la “Poor Law”

E’ in Inghilterra che si trovano riunite tutte le condizioni che favorirono una completa riorganizzazione dell’assistenza: aumento della popolazione e dei prezzi, sviluppo del movimento delle recinzioni, espansione di un’industria tessile rurale che aumentava il numero dei poveri, ecc. Da un importante dibattito parlamentare (1597-98) emerse uno statuto che costituì la sintesi di tutte le precedenti disposizioni in materia di assistenza: questo testo, leggermente modificato nel 1601, e meglio conosciuto come la Poor Law (Legge dei Poveri elisabettiana), divenne permanente nel 1640 e rimase in vigore fino al 1834:

Il sistema, applicabile all’Inghilterra e al Galles, si basava sulla figura degli Overseers of the Poor, controllati a loro volta dai giudici di pace. Una tassa settimanale obbligatoria viene imposta in ogni parrocchia, o, se questa è troppo povera, nel quadro del distretto. Il rifiuto di pagare la tassa comporta il pignoramento e la vendita dei beni, e perfino l’imprigionamento dei recalcitranti. E’ proibito qualsiasi genere di mendicità. La tassa deve servire a tre scopi. I poveri invalidi e i vecchi vengono soccorsi. I bambini poveri vengono inviati ad apprendere un mestiere, fino all’età di 24 anni per i maschi, sino a 21 per le femmine. I poveri validi vengono mandati a lavorare e, a questo scopo, uno dei compiti degli Overseers of the Poor è quello di costituire stocks di materie prime: canapa, lana, filo, ferro […]. Organizzazione amministrativa della carità, assistenza per mezzo del lavoro, due concetti guida del XVI° secolo, culminano così nella Legge dei Poveri di Elisabetta che poneva in essere un sistema destinato a diventare famoso [25]

Questi tipi di legislazione si inscrivono nella dottrina filosofico-giuridica del giusnaturalismo, che sostiene l’esistenza di norme di diritto naturali, e quindi razionali, che sostituiscono quelle “divine”: inizia l’idea di laicizzazione dello Stato, si dà fondamento umano al potere di chi governa, l’attività del legislatore è vincolata ad alcuni principi universali al di fuori dei quali non esiste legge, ma solo l’arbitrio. E’ bene chiarire che questo iniziale intervento dello Stato “non corrisponde a criteri filantropici e tanto meno sociali, bensì a ragioni di prestigio e di polizia”[26]: esso è funzionale alla necessità di difendere l’ordine pubblico e di garantire la sicurezza delle classi sociali emergenti dal pericolo rappresentato dal pauperismo ed in particolare da quello urbano.

Nell’analisi fin qui condotta, si è cercato di far emergere le strette relazioni fra sviluppo economico, mercato del lavoro ed assistenza:

La formazione del proletariato precedeva la formazione di quel capitale che avrebbe potuto impiegare la forza-lavoro resa disponibile. Ma gli uomini, che di quelle cose erano protagonisti e promotori, erano totalmente incapaci di comprendere quel che avevano scatenato. Reagirono perciò le classi dirigenti, con provvedimenti che da un lato tendevano a reprimere le conseguenze dei fenomeni economici (comminando pene severissime per il ‘reato’ di povertà) e dall’altro lato tendevano ad utilizzare le forze rese disponibili [27]

Questa funzione di controllo sociale, che originariamente assume l’assistenza, è stata oggetto di vari studi storici e sociologici molto unilaterali e riduttivi[28] che hanno amplificato fortemente tale dimensione, talvolta con il risultato di perdere di vista l’articolazione complessiva dell’insieme dei fattori in gioco (economici, giuridico-istituzionali, culturali, ideologici, ecc.).

La legge sui poveri si presta a mostrare come il rapporto fra la dimensione economica e quella istituzionale va sempre visto nella sua globalità. E’ infatti stato osservato che la Poor Law nel corso del tempo risponde ad interessi diversi[29]. Agli inizi serve i proprietari fondiari, poiché ha il significato di tenere in vita la forza-lavoro, trasferendo sulle tasse dei poveri il relativo costo di mantenimento. In seguito, con l’accentuarsi della polarizzazione proletariato-capitale e la formazione di una economia mista di tipo agricolo-manifatturiero,    la stessa legge è funzionale agli interessi della classe lavoratrice, poiché ne aumenta la forza contrattuale sul piano economico, in quanto i suoi mezzi di sussistenza non dipendono solo dalla vendita della forza-lavoro, ma da altre fonti di reddito (il lavoro agricolo, i sussidi, ecc.). In queste condizioni   non sono sufficienti i mezzi economici per trasformare totalmente la forza-lavoro in una merce e a comprimerne il prezzo di mercato, ma occorre ricorrere ad altri mezzi, come il prolungamento per legge della giornata lavorativa:

L’assenza di una legislazione protettiva del lavoro (mancanza di tutela del lavoro infantile, mancanza di limiti massimi fissati alla giornata lavorativa) e la presenza, al contrario di una legislazione oppressiva sul lavoro (legge sul massimo salariale e sulla durata minima della giornata lavorativa) cioè nel complesso la mancata tutela dell’esistenza fisica della classe lavoratrice, è, entro certi limiti, espressione del permanere di vasti strati artigianali, e quindi di una larga zona di classe lavoratrice indipendente; cioè l’intensità della pressione politica, legislativa, amministrativa, nei confronti della classe lavoratrice è in un certo senso la misura dell’incapacità, da parte del capitale ad esercitare una sufficiente pressione economica [30]

1.4. Riorganizzazioni amministrative dell’assistenza

Negli anni successivi al 1790, a causa di una serie di cattivi raccolti e del rialzo dei prezzi connesso alla guerra contro la Francia, si manifestò una crisi economica ed il precedente sistema di distribuzione dei sussidi, destinati ad integrare i salari insufficienti, si rivelò inefficace, in rapporto al suo localismo, ed inadeguato. Ecco allora la legislazione assistenziale ritornare a vantaggio dei padroni, attraverso la Speenhamland Law:

I magistrati del Berkshire riuniti al Pelikan Inn a Speenhamland presso Newbury, il 6 maggio 1795, in un periodo di grave difficoltà, decisero che i sussidi da aggiungere ai salari, avrebbero dovuto essere attribuiti secondo una scala dipendente dal prezzo del pane, in modo da assicurare un reddito minimo ai poveri indipendente dai loro guadagni. […] Con la legge elisabettiana i poveri erano costretti a lavorare per qualunque salario essi potessero ottenere e soltanto coloro che non potevano ottenere lavoro avevano diritto al sussidio; un sussidio comeintegrazione del salario non fu né pensato né dato. Con la Speenhamland law un individuo veniva aiutato anche se aveva un lavoro fintanto che il suo salario ammontava a meno del reddito familiare che gli era assegnato dalla scala. […] Nel giro di pochi anni la produttività del lavoro cominciò a sprofondare al livello del lavoro per gli indigenti fornendo ai datori di lavoro un’altra ragione per non aumentare i salari al di sopra della scala [31]

In questo modo la legislazione assistenziale va a vantaggio dei proprietari dei mezzi di produzione, i quali possono pagare salari inferiori al minimo necessario per mantenere in vita i lavoratori, in quanto una parte del salario viene integrata con i sussidi, che sono a carico delle tasse sui poveri:

Ecco come lo stesso strumento, quella forma embrionale di vera e propria “assistenza sociale”, ha servito successivamente tre classi diverse: in primo luogo la classe dei proprietari fondiari, poi la classe lavoratrice, in ultimo la classe capitalista. L”assistenza sociale’ non serve sempre la medesima classe: e non sempre nella medesima misura: serve alla classe che sa usarla, o meglio, aumenta la forza della classe che ha la forza di usarla [32]

In questo quadro storico-sociale, resta ora da conoscere ed interpretare il ruolo giocato dalle cosiddette Workhouses (case di lavoro), di cui si parlerà ancora quando verrà trattato il tema delle origini degli ospedali. La politica assistenziale del XVII secolo é stata vista anche nei termini di un “grande internamento” [33], poiché strutture che svolgevano questa funzione sorsero in tutta Europa con denominazioni diverse: tuchthuizen (in Olanda), hopitaux généraux (in Francia), zuchthausern (in Germania):

Queste istituzioni, in gran parte case di correzione, in parte sedi di attività artigiane centralizzate, erano sorte con lo scopo di isolare tutti  quei gruppi sociali che si supponeva fossero più inclini all’ozio ed al disordine, e specialmente accattoni e vagabondi, per disciplinarli per mezzo di un severo regime a base di lavoro ed istruzione morale, in modo da trasformarli in manodopera disciplinata ed utile. Certo non tutti i disoccupati potevano essere messi al sicuro in queste istituzioni. Come ‘case del terrore’, comunque, esse offrivano la possibilità di un risparmio indiretto nell’assistenza e nuovi stimoli al mercato del lavoro [34]

L’internamento non é in linea di principio, obbligatorio.”Ma il povero che rifiuta di entrare in una workhouse viene privato dei soccorsi parrocchiali distribuiti dagli Overseers of the Poor; e la mendicità è, naturalmente, proibita!” [35]

Da quanto detto, appare abbastanza chiaro che nel passato la legislazione assistenziale si è trovata al centro di interessi contrastanti. Da una parte doveva contribuire a mantenere in vita, a spese di tutte le classi da cui venivano prelevate le tasse, la forza-lavoro che si rendeva necessaria per l’industria in formazione. D’altra parte il livello minimo vitale concesso nelle workhouses non doveva essere più allettante di un basso salario unito ad una lunga giornata lavorativa: i poveri dovevano essere così atterriti dalla prospettiva di finire in questi luoghi, da accettare di essere avviati al lavoro con un salario più basso possibile. Va ricordato che queste politiche sociali incontrarono opposizioni fra i contemporanei. Dal punto di vista degli interessi dei proprietari fondiari e del movimento religioso puritano   si può ricordare lo scrittore inglese Daniel Defoe, che riteneva le workhouses dannose per l’occupazione:

Supponiamo ora che una workhouse per l’impiego dei bambini poveri li metta a filare lana pettinata. Per ogni matassa di lana che questi poveri bambini filano, ci dovrà essere necessariamente una matassa di lana in meno filata da qualche altra parte e cioè da qualche povera famiglia o persona che la filava prima [36]

Le sue critiche non ebbero alcun effetto pratico, in quanto il doppio sistema dei sussidi e delle workhouses era ancora funzionale alla formazione del mercato del lavoro. Quando la sola concorrenza tra i venditori della forza-lavoro fu sufficiente a garantirne un progressivo abbassamento del prezzo la legislazione assistenziale, che aveva retto sino ad allora, divenne un ostacolo ed infatti negli anni 1832-1834 venne riformata:

Sotto Speenhamland la società si trovava nel contrasto di due opposte tendenze, l’una che emanava dal paternalismo e proteggeva il lavoro dai pericoli del sistema di mercato, l’altra che organizzava gli elementi della produzione, inclusa la terra, in un sistema di mercato, privando la gente comune del suo status precedente e obbligandola a guadagnarsi la vita offrendo in vendita il proprio lavoro, privando nello stesso tempo quest’ultimo del suo valore di mercato.Si andava creando una nuova classe di datori di lavoro, ma non poteva formarsi una nuova classe di lavoratori. […] Con il 1834 si formò la convinzione generale, e tra molte persone ragionevoli, una convinzione appassionatamente sostenuta, che tutto era preferibile alla continuazione dei metodi di Speenhamland. O si sarebbero dovute demolire le macchine come avevano tentato di fare i luddisti, o si doveva creare un regolare mercato del lavoro [37]

In conclusione, la politica assistenziale si è intrecciata continuamente al problema del mercato del lavoro: inizialmente per crearlo, successivamente per agire sull’andamento dei salari.

Nel momento storico in cui la sola azione del mercato è sufficiente a stabilire le relazioni fra le classi, ed in particolare quella fra i proprietari dei mezzi di produzione e il proletariato, si entra in una nuova fase dell’evoluzione dei sistemi di sicurezza sociale, consistente nella creazione della “previdenza sociale”, che si affianca alla “assistenza”.

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[1] Webster’s Third New International Dictionary(1993), Konemann, Cologne

[2] Cfr,. GALLINO L. (1978),  Dizionario di sociologia, Utet, Torino, p. 438

[3] Cfr. HILL M. (1999), Le politiche sociali: un’analisi comparata, Il Mulino, Bologna, p. 38

[4] Cfr. Buti ., Franco ., Pench L.R. (1999), p. 80

[5] Wilensky H.L., Luebbert G.M., Reed Hahn S., Jamieson A. M. (1989). Per una rassegna delle definizioni di Politica sociale si vedano i seguenti testi: Donati P.P (1993), Girotti F. (1998), Tognetti Bordogna (1998)

[6] Si veda anche MOZZANICA C.M. (1998),

[7] La sintetica definizione fa riferimento alla scuola di sociologia urbana francese ed in particolare a Paul Henry Chombart De Lauwe. Una trattazione  è contenuta in GASPARINI A., La casa ideale, Marsilio, Padova 1975 p. 31-52

[8] Elaborato sulla base di: HOLLAND W. W., GILDERDALE S. (1973), New concepts of management in the NHS 1973

[9] In proposito si veda: Ritter (1996);  Mollat M. (1983); Cherubini A. (1958);

[10] Cherubini A., Storia della previdenza sociale (1977)

[11] Cfr Cap. 3

[12] In North D.C. e Thomas R.P. (1976), p.15.

[13] Cfr. Ivi, p.20.

[14] In Lo Monaco – Aprile A.,  La solidarieta’ umana nella sua evoluzione storica, a cura dell’Associazione Nazionale Enti di Assistenza, Edizione “Il Supplemento di Solidarietà Umana”, Milano 1950, pagg. 69 – 70

[15] L’articolata e colorita descrizione di queste figure sociali (ma l’elenco citato é solo una parte): é in : Camporesi P. (a cura di.) (1973), pp.  XXII-XXVII.

[16] Cfr. Gutton J.P.(1977) p.78-79.

[17] Cfr. S.J. Woolf (1988), p. 23

[18] Cfr. S.J. Woolf (1988), p, 23

[19] Cfr. K. Polanyi (1974), pp. 132-3

[20] Per una analisi approfondita si veda: Bagnasco A., Barbagli M., Cavalli A. (1997), pp. 43-72

[21] Cfr. Lis, Soly, op.cit, p. 91. Per altre informazioni sul tema: : Gutton, op. cit., pp. 31 e 91.

[22] Cfr. L. Conti (1958), p. 6

[23] Cfr G. Cattaui De Menasce (1963), p. 82-3

[24] Cfr. Woolf, op. cit., p. 26

[25] Cfr. Gutton. op. cit., p. 93

[26] Cfr. A. Cherubini, op. cit., p. 63

[27] Cfr. L. Conti, op. cit. p.7

[28] Un saggio che radicalizza in modo estremistico questo punto di vista   é: F.F. Piven, R.A. Cloward , Assistenza e ordine sociale, in M. Ciacci, V. Gualandi (a cura di ) (1977),  in La costruzione sociale della devianza,,  Il Mulino, Bologna 1977, p.308-330

[29] Cfr. L. Conti, op. cit., p. 7

[30] Cfr. L. Conti, op.cit., p. 13

[31] Cfr. K. Polanyi (1974), pp. 100-2

[32] Cfr. L. Conti, op. cit., p. 14

[33] Sul tema un  fondamentale libro di riferimento è: M. Foucault (1976), Storia della follia nell’età classica, Rizzoli, Milano

[34] Cfr. Lis, Soly, op.cit, p. 163

[35] In J. P.Gutton, op.cit., p.103. Si veda anche: CHERUBINI A.,op.cit.,p.14 e Cattaui De Menasce, La solidarieta’ umana, op.cit., p.93

[36] Cfr. D. De Foe (1982) , Fare l’elemosina non è carità, dare lavoro ai poveri è un danno alla nazione, Feltrinelli,  Milano, p, 77

[37] Cfr. K. Polanyi, op.cit. pp. 103-4

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