IL MODELLO CAIVANO PER IL DISAGIO SOCIALE GIOVANILE, articolo di Luigi Colombini, gennaio 2025

IL MODELLO CAIVANO PER IL DISAGIO SOCIALE GIOVANILE

articolo di Luigi Colombini

Già Docente di Legislazione ed Organizzazione dei Servizi Sociali presso Università Statale Roma TRE, corsi DISSAIFE e MASSIFE

Collaboratore del Sindacato Nazionale Unitario Assistenti Sociali – SUNAS – e del Centro Studi IRIS Socialia e redattore di OSSERVATORIO LEGISLATIVO SUNAS

I PRODROMI

Le collettività locali, per come si sono espresse nel corso dei secoli, hanno rappresentato il primo originario nucleo degli uomini e delle donne, e delle famiglie, concretizzatesi, nel medio evo, nella civiltà dei comuni, che hanno rappresentato un modello di fondamentale importanza nella costruzione progressiva degli Stati democratici moderni, retti da Statuti e da regolamenti.

In età fascista gli organi comunali (consiglio, sindaco e giunta) furono sostituiti dal podestà, di nomina regia, in esecuzione della legge 4 febbraio 1926, n. 237 e del successivo R.D.L. 2 settembre 1926, n. 1910. La legislazione in materia di amministrazione locale venne più tardi codificata nel R.D. 3 marzo 1934, n. 383 Testo unico della legge comunale e provinciale. Al podestà, coadiuvato da un vicepodestà e da una consulta, vennero assegnate, in un processo di progressivo accentramento del potere, le attribuzioni prima spettanti al consiglio e alla giunta.  

Il podestà amministrava il comune ed era ufficiale del Governo.

Nell’immediato dopoguerra, dopo la fine della guerra di liberazione italiana (1945), sulla scorta del decreto legislativo luogotenenziale 4 aprile 1944, n. 111 (“Norme transitorie per l’amministrazione dei comuni e delle provincie”), fu ripristinata la carica di sindaco, affidandone provvisoriamente la nomina al Comitato di Liberazione Nazionale (CLN).

In seguito, grazie al decreto legislativo luogotenenziale 7 gennaio 1946, n. 1 (“Ricostituzione delle Amministrazioni comunali su base elettiva”), vennero nuovamente introdotti la giunta ed il consiglio comunale, con i rispettivi ruoli, e sia il sindaco che la giunta tornarono ad essere scelti dal consiglio comunale, a sua volta eletto dai cittadini. Tale ordinamento è rimasto in vigore fino al 1993, anno in cui è stata introdotta l’elezione diretta sia del sindaco che del consiglio comunale da parte della cittadinanza e la nomina della giunta da parte del sindaco.

IL NUOVO ORDINAMENTO DELLE AUTONOMIE LOCALI

Con la Costituzione della Repubblica italiana è stato prefigurato il sistema delle autonomie locali, in base alla quale il Comune, secondo il principio della sussidiarietà verticale, rappresenta il primo livello di riferimento per il cittadino per l’esercizio dei suoi diritti civili e sociali, a cui lo stesso Comune deve corrispondere con la sua capacità organizzativa in termini di servizi e di prestazioni.

A tale riguardo si ritiene necessario sottolineare che nel complesso processo di riforma delle autonomie locali, che è comune in tutta l’Europa, con la “Carta europea dell’autonomia locale”, firmata a Strasburgo 15 ottobre 1985, e ratificata con la legge 30 dicembre 1989, n. 439 dallo Stato italiano, recante: Ratifica ed esecuzione della Convenzione europea relativa alla carta europea dell’ autonomia locale”, si sono tracciate le linee, comuni a tutti gli Stati aderenti, che sono a monte della configurazione del sistema autonomistico europeo.

In estrema sintesi i punti fondamentali sono:

• capacità di autogoverno da parte delle collettività locali;

• rappresentazione democratica e trasparenza;

• organizzazione amministrativa adeguata alle esigenze di funzionalità e rispondenza alle richieste della collettività;

• capacità di finanziamenti adeguati, anche in base alla possibilità di una imposizione locale delle imposte;

• autonomia nella scelta delle priorità di spesa e degli interventi;

• necessità di interventi statali di perequazione e di riequilibrio per le situazioni di crisi;

• rispetto della partecipazione popolare attraverso appositi istituti;

• affermazione del principio della cooperazione e dell’associazionismo fra le collettività locali per il perseguimento degli obiettivi comuni;

• garanzia della tutela delle autonomie locali, che debbono essere consultate ogni volta che si adottano provvedimenti legislativi che li riguardino.

E’ sulla base di tali principi ed orientamenti di fondo che si è quindi mosso tutto il complesso processo di riforma delle autonomie locali, iniziato con la legge n. 142/90,completato dalla legge 265/99 e sancito dal d.lgs. 267/00 “Testo unico delle autonomie locali”, e in linea con il susseguente federalismo fiscale ( D.Lgs. n. 56/00 “Disposizioni in materia di federalismo fiscale, a norma dell’art.10 legge n. 133/99).

Secondo la suddetta richiamata normativa i Comuni da “corpi morali”, quali erano definiti nella precedente legge comunale e provinciale (TULCP n. 383 del 3.3.34, art. 38) assumono la configurazione di “enti esponenziali della popolazione insediata nel corrispondente territorio”, e quindi rappresentanti delle rispettive comunità delle quali ne curano gli interessi generali.

Pertanto, secondo normativa vigente, non vi è una “promanazione” dello Stato dal centro alla periferia, bensì un solenne e dovuto riconoscimento della comunità locale come forma sociale autonoma, e quindi il riconoscimento di potestà pubbliche nel perseguimento di finalità e di interessi propri delle corrispondenti collettività, secondo un proprio indirizzo politico-amministrativo distinto.

Con tale normativa si è passati dal tradizionale centralismo burocratico – istituzionale al “policentrismo dei pubblici poteri”, come fu sottolineato da vari studiosi, e alla reale e concreta attuazione dello “Stato delle autonomie”

Le tappe più importanti che hanno confermato il ruolo del Comuni quale primo livello delle sussidiarietà verticale si collegano alla legge n. 382/75, ai Decreti presidenziali n. 616 e 617 del 24 luglio 1977, alla legge 59/1997 ed al decreto legislativo n.al 112/1998, nonché, per il sistema degli interventi e dei servizi sociali, alla legge 328/2000.

Lo Statuto 

A fronte del riconoscimento dell’ente locale nella sua autonomia operata dall’ordinamento giuridico, ne discende il potere statutario.

Lo “Statuto” (di cui peraltro vi sono moltissimi esempi che risalgono fino al medio evo), rappresenta la “regola scritta”, cioè un quadro di disposizioni nate dalla stessa comunità rappresentata, da intendere quale fonte primaria normativa dell’ente locale, quale “carta costituzionale locale”.

A monte di principi fissati da leggi generali della Repubblica, lo Statuto stabilisce le norme fondamentali per l’organizzazione dell’ente, e quindi, oltre al riconoscimento del potere statutario, viene individuata la capacità di autorganizzazione, con le attribuzioni degli organi, l’ordinamento degli uffici, l’ordinamento dei servizi pubblici, le forme di collaborazione fra i comuni e province, la partecipazione popolare, il decentramento, l’accesso dei cittadini alle informazioni e ai procedimenti amministrativi.

Una ulteriore indicazione che proviene dalla nuova normativa sugli enti locali, porta a delineare il seguente prospetto:

– il potere di indirizzo e controllo spetta agli organi elettivi, e quindi le scelte e le politiche “strategiche” dell’ente locale afferiscono all’organo politico, che promana dalla volontà popolare; 

– il potere esecutivo e la gestione amministrativa è attribuita ai dirigenti, ai quali compete il perseguimento con atti amministrativi concreti degli obiettivi determinati dagli organi elettivi; pertanto sotto tale aspetto l’apparato amministrativo traduce in “tattica”, ossia nella determinazione di scelte amministrative e di “governance” quanto viene definito nei piani strategici definiti dall’organo politico.  

LA GRAVE SITUAZIONE DEL COMUNE DI CAIVANO E LA RISPOSTA GOVERNATIVA

Come è noto, in relazione ai gravissimi episodi di criminalità e di degrado sociale verificativi nello scorso anno, con il DECRETO-LEGGE 15 settembre 2023, n.123, Misure urgenti di contrasto al disagio giovanile, alla povertà educativa e alla criminalità minorile, nonché per la sicurezza dei minori in ambito digitale, sono stati previsti interventi per fronteggiare situazioni di degrado, vulnerabilità sociale e disagio giovanile nel territorio del comune di Caivano, e dettate disposizioni per il contrasto alla criminalità minorile, all’elusione scolastica, e per la tutela delle minori vittime di reato, nonché di rafforzamento delle misure a tutela del rispetto dell’obbligo scolastico, prevedendo misure disincentivanti l’elusione nei confronti degli esercenti la responsabilità genitoriale, è stata prevista la nomina di un Commissario straordinario, con il compito di adottare, entro 15 giorni, d’intesa con il Comune di Caivano e il Dipartimento per le politiche di coesione della Presidenza del Consiglio, uno specifico piano straordinario approvato con delibera del Consiglio dei ministri del 28 dicembre 2023.

LA SECONDA RISPOSTA

Sulla base di una acclarata constatazione di situazioni tali da richiedere il ricorso ad una decretazione di urgenza, con il DECRETO-LEGGE 31 dicembre 2024, n. 208, Misure organizzative urgenti per fronteggiare situazioni di particolare emergenza, nonché per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza, sono state adottate ulteriori disposizioni: Interventi infrastrutturali e di riqualificazione urgenti al fine di fronteggiare situazioni di degrado, vulnerabilità sociale e disagio giovanile.

Secondo il decreto-legge:

1. Fermo restando quanto previsto dal piano straordinario di interventi infrastrutturali o di riqualificazione funzionali al territorio del Comune di Caivano, approvato con delibera del Consiglio dei ministri del 28 dicembre 2023, al fine di fronteggiare le situazioni di degrado e disagio giovanile nelle zone d’Italia ad alta vulnerabilità sociale, al Commissario straordinario nominato ai sensi dell’articolo 1, comma 1, del decreto-legge 15 settembre 2023, n. 123, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 novembre 2023, n. 159 è demandato il compito di predisporre ed attuare un piano straordinario di interventi infrastrutturali e di progetti di riqualificazione sociale, funzionali ai comuni o alle aree metropolitane ad alta vulnerabilità sociale di Rozzano (MI), Roma Quartiere Alessandrino-Quarticciolo, Napoli Quartiere Scampia-Secondigliano, Orta Nova (FG), Rosarno-San Ferdinando (RC), Catania Quartiere San Cristoforo, Palermo – Borgo Nuovo, prevedendo, laddove occorra, anche una semplificazione per le procedure di concessione di immobili pubblici per fini sociali, con particolare riferimento al sostegno a enti del terzo settore operanti in ambito artistico e culturale, sociosanitario, sportivo, di contrasto alla povertà educativa e per l’integrazione. Il piano straordinario è predisposto dal Commissario straordinario entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, d’intesa con i comuni interessati e con il Dipartimento per le politiche di coesione e per il sud della Presidenza del Consiglio dei ministri, ed è approvato con delibera del Consiglio dei ministri. Per la realizzazione del piano è autorizzata la spesa complessiva nel triennio 2025-2027 di 180 milioni di euro, di cui 100 milioni di euro per l’anno 2025, 50 milioni di euro per l’anno 2026 e 30 milioni di euro per l’anno 2027, a valere sul Fondo per lo sviluppo e la coesione, periodo di programmazione 2021-2027, di cui all’articolo 1, comma 177, della legge 30 dicembre 2020, n. 178 e imputati sulla quota afferente alle amministrazioni centrali di cui all’articolo 1, comma 178, lettera b) , numero 1, della medesima legge n. 178 del 2020 come determinata dal Comitato interministeriale per la programmazione economica e lo sviluppo sostenibile (CIPESS) con la delibera adottata ai sensi del citato articolo 1, comma 178, lettera b) , numero 1, nella seduta del 29 novembre 2024, per la parte relativa al Ministro per lo sport e per i giovani. Con la delibera di approvazione del piano sono assegnate le risorse di cui al terzo periodo e stabilite le modalità attuative per il trasferimento e l’utilizzo delle stesse. L’accordo per la coesione da definire tra il Ministro per lo sport e per i giovani e il Ministro per gli affari europei, il PNRR e le politiche di coesione di cui all’articolo 1, comma 178, lettera c) , della legge n. 178 del 2020 dà evidenza delle risorse di cui al citato terzo periodo e destinate alla realizzazione degli interventi inseriti nel piano. Per la realizzazione degli interventi inseriti nel piano possono essere, altresì, utilizzate ulteriori risorse messe a disposizione dalle regioni, dai comuni, da altri enti o istituzioni locali e nazionali, nell’ambito delle proprie competenze e nei limiti delle risorse disponibili nei propri bilanci.

OSSERVAZIONI

Sulla base di quanto già disposto per il Comune di Caivano, e peraltro prendendolo a “modello”, secondo una accezione diffusa da mass-media, viene riproposto il ricorso al “commissariamento” per affrontare particolari situazioni di degrado e di disagio sociale, ignorando nei fatti tutto il complesso sistema istituzionale che postula l’osservanza del principio della “sussidiarietà verticale” sopra indicata e del ruolo della Regione e dei Comuni per lo svolgimento delle politiche sociali, peraltro connesse al un iter assolutamente chiaro e vincolante dettato sia dal Piano Nazionale Sociale che dai Piani regionali sociali, dai Documenti di Programmazione Economica e Finanziaria delle Regioni, sia dalle leggi regionali in materia di politiche sociali, sia dai Piani di zona.

In altri termini con il suddetto provvedimento non viene individuato il Comune quale “ente esponenziale degli interessi della collettività locale”, ed in caso di grave necessità dotarlo dei necessari finanziamenti e personale, come disposto anche dalla Carta europea delle Autonomie locali, bensì di prospettare una figura istituzionale parallela al Sindaco, dotato di specifici poteri che in effetti rendono sospesi sia l’efficacia degli Statuti comunali, sia delle leggi regionali, sia della capacità amministrativa propria dei Comuni.

A tale riguardo si ritiene invece assolutamente urgente e necessario rilanciare e potenziare al massimo grado con adeguate risorse umane e finanziarie il ruolo dei Comuni e dei loro modelli organizzativi per lo svolgimento delle politiche sociali previsti dalla legge 328/2000, dai Piani sociali nazionali, dai Piani nazionali di lotta e contrasto alla povertà, concretizzatisi negli Ambiti Territoriali Sociali e nei dipendenti Uffici di Piano, che fanno comunque riferimento, quale “perno fondamentale” al Servizio Sociale Professionale” nelle sue articolazioni “case work”, group work” e “community work”, concretizzandosi nella formulazione del “Programma di lavoro” (già peraltro individuabile nel “Piano di Zona” redatto dall’Ufficio di Piano” in:

• ricerca sociale e raccolta, elaborazione ed interpretazione di dati ed indicatori sociali;

• formulazione del “profilo di comunità”, atto ad individuare le criticità, le condizioni di disagio e di bisogno della comunità stessa;

• individuazione delle priorità di intervento, articolate per aree che tengono conto sia delle fasce di età, sia delle problematiche oggetto dell’intervento;

• definizione delle strategie da adottare, con particolare riferimento alla costituzione di specifici Comitati di cui fanno parte soggetti istituzionali che soggetti espressione della società civile e del Terzo settore, ed individuazione dei soggetti istituzionali e non istituzionali coinvolti per la realizzazione del Programma.

Tale prospettiva di azione a favore delle persone in condizioni di disagio richiede un vero e proprio “investimento sociale” di lungo termine, e non già un tempo che lo stesso decreto – legge prevede il commissariamento fino al dicembre 2027.

In altri termini, con il decreto – legge non solo vengono mortificate le Autonomie locali, sottolineando peraltro che già le Regioni, nelle loro specifiche competenze possono ricorrere al

potere sostitutivo nel caso di comuni inadempienti con il commissariamento, ma viene altresì prospettato un disegno molto più vicino allo stato di polizia che allo stato sociale, e portando avanti in modo surrettizio modelli che ricordano un antico passato.