Riforma della contabilità pubblica: il testo approvato dalla Camera, Altalex, 26 novembre 2009. Nota di Rocchina Staiano

Adeguare il contesto normativo del governo della finanza pubblica al mutato assetto costituzionale dei rapporti tra lo Stato e gli enti territoriali e ai vincoli di bilancio derivanti dall’ordinamento comunitario.

E’ questa la finalità del Disegno di legge n. 2555-A di riforma della contabilità pubblica approvato dalla Camera nella seduta dell’11 novembre scorso.

L’articolata proposta di riforma, oltre ad essere puntualmente disciplinata dal provvedimento, è per alcuni temi affidata alla legislazione delegata, mediante la previsione di quattro diverse disposizioni di delega.

E’ inoltre prevista l’adozione di un testo unico (articolo 52).

In conseguenza di tale complessivo riassetto, è prevista l’abrogazione della legge nazionale di contabilità (legge n. 468/1978), nonché una delega al Governo per la redazione di un Testo Unico delle leggi in materia di contabilità di Stato e di tesoreria.

Le deleghe e la proposta di riforma

Come si è già detto nella proposta di riforma della disciplina di contabilità nazionale sono state previste quattro deleghe.

La prima delega è disciplinata dall’art. 2 che riguarda l’adeguamento dei sistemi contabili.

La seconda delega concerne le procedure di spesa in conto capitale (art. 31, comma 8), i cui decreti legislativi sono emanati nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: introduzione della valutazione nella fase di pianificazione delle opere al fine di consentire procedure di confronto e selezione dei progetti e definizione delle priorità; predisposizione da parte del Ministero competente di linee guida obbligatorie e standardizzate per la valutazione degli investimenti; garanzia di indipendenza e professionalità dei valutatori anche attraverso l’utilizzo di competenze interne agli organismi di valutazione esistenti, con il ricorso a competenze esterne solo qualora manchino adeguate professionalità e per valutazioni particolarmente complesse; potenziamento e sistematicità della valutazione ex post sull’efficacia e sull’utilità degli interventi infrastrutturali, rendendo pubblici gli scostamenti rispetto alle valutazioni ex ante; separazione del finanziamento dei progetti da quello delle opere attraverso la costituzione di due appositi fondi. Al «fondo progetti» si accede a seguito dell’esito positivo della procedura di valutazione tecnico-economica degli studi di fattibilità; al «fondo opere» si accede solo dopo il completamento della progettazione definitiva; adozione di regole trasparenti per le informazioni relative al finanziamento e ai costi delle opere; previsione dell’invio di relazioni annuali in formato telematico alle Camere e procedure di monitoraggio sullo stato di attuazione delle opere e dei singoli interventi con particolare riferimento ai costi complessivi sostenuti e ai risultati ottenuti; previsione di un sistema di verifica per l’utilizzo dei finanziamenti nei tempi previsti con automatico definanziamento in caso di mancato avvio delle opere entro i termini stabiliti;

Invece, la terza delega prevista dall’art. 43 si occupa del completamento della riforma del bilancio dello Stato. Tale articolo precisa, al secondo comma, che i decreti legislativi devono essere ispirati:

a) introduzione della program­mazione triennale delle risorse e degli obiettivi delle amministrazioni dello Stato e individuazione di metodologie comuni di definizione degli indicatori di performance semplici, misurabili e riferibili ai programmi del bilancio;

b) introduzione di criteri e modalità per la fissazione di limiti per le spese rimodulabili del bilancio dello Stato. I predetti limiti, individuati in via di massima in sede di Decisione di cui all’articolo 10 e adottati con la successiva legge di bilancio, devono essere coerenti con la programmazione triennale delle risorse;

c) adozione, in coerenza con i limiti di spesa stabiliti, di accordi triennali tra il Ministro dell’economia e delle finanze e gli altri Ministri, in cui vengono concordati gli obiettivi da conseguire nel triennio e i relativi tempi;

d) previsione della possibilità di prorogare di un ulteriore anno i termini di conservazione dei residui passivi relativi a spese in conto capitale, su proposta adeguatamente motivata dei Ministeri competenti che illustri lo stato di attuazione dei programmi di spesa e le cause che determinano la necessità di uno slittamento dei relativi tempi di attuazione;

e) adozione, anche ai fini gestionali e di rendicontazione, delle azioni quali componenti del programma e unità elementari del bilancio dello Stato affiancate da un piano dei conti integrato;

f) accorpamento dei fondi di riserva e speciali iscritti sul bilancio dello Stato;

g) riordino delle norme che autorizzano provvedimenti di variazione al bilancio in corso d’anno;

h) adeguamento della normativa di contabilità pubblica nel senso del passaggio, nella predisposizione del bilancio annuale di previsione e degli altri documenti contabili, da una redazione in termini di competenza e cassa a una redazione in termini di sola cassa, con separata ed analitica evidenziazione conoscitiva delle corrispondenti previsioni di competenza finanziaria ed economica con riferimento al sistema di contabilità nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione, in particolare prevedendo che la gestione delle risorse iscritte in bilancio venga condotta dal responsabile del programma di spesa attraverso un continuo monitoraggio che garantisca, sotto la sua responsabilità, contabile ed amministrativa, l’equilibrio delle disponibilità e delle spese, nel presupposto che il responsabile del programma ordini e paghi le spese sulla base di un programma, da lui predisposto, che tenga conto della fase temporale di assunzione degli impegni;

i) previsione di un regime transitorio, avente durata massima di tre anni, per consentire l’attuazione della nuova disciplina di cui alla lettera h), l’assorbimento dell’ammontare dei residui e l’adeguamento delle procedure di entrata e di spesa;

l) affiancamento, ai fini conoscitivi, in via sperimentale, al sistema di contabilità finanziaria di un sistema di contabilità economico-patrimoniale funzionale alla verifica dei risultati conseguiti dalle amministrazioni, con conseguente elaborazione dello stato patrimoniale, del conto economico e della nota integrativa;

m) revisione del conto riassuntivo del tesoro allo scopo di garantire maggiore chiarezza e significatività delle informazioni in esso contenute attraverso l’integrazione dei dati contabili del bilancio dello Stato e quelli della tesoreria;

n) progressiva eliminazione, entro il termine di ventiquattro mesi, delle gestioni contabili operanti a valere su contabilità speciali o conti correnti di tesoreria, i cui fondi siano stati comunque costituiti mediante il versamento di somme originariamente iscritte in stanziamenti di spesa del bilancio dello Stato, ad eccezione delle gestioni fuori bilancio istituite ai sensi della legge 25 novembre 1971, n. 1041, delle gestioni fuori bilancio autorizzate per legge, dei programmi comuni tra più amministrazioni, enti, organismi pubblici e privati, nonché nei casi di urgenza e necessità. A tal fine, andrà disposto il contestuale versamento delle dette disponibilità in conto entrata al bilancio, per la nuova assegnazione delle somme nella competenza delle inerenti imputazioni di spesa che ne hanno dato origine, ovvero, qualora queste ultime non fossero più esistenti in bilancio, a nuove imputazioni all’uopo appositamente istituite;

o) affidamento di ciascun programma ad un unico centro di responsabilità amministrativa;

p) previsione della possibilità di identificare i contributi speciali iscritti sul bilancio dello Stato finalizzati agli obiettivi di cui al quinto comma dell’articolo 119 della Costituzione e destinati ai comuni, alle province, alle città metropolitane e alle regioni;

q) revisione sia per l’entrata che per la spesa delle unità elementari del bilancio amministrativo per assicurare che la denominazione richiami esplicitamente l’oggetto; revisione della ripartizione delle unità promiscue in articoli tale da assicurare che la fonte di gettito o la destinazione della spesa sia chiaramente ed univocamente individuabile.

Infine, la quarta delega è quella contenuta nell’art. 52 che concerne la riforma del sistema dei controlli.

(Altalex, 26 novembre 2009. Nota di Rocchina Staiano)

Riforma della contabilità pubblica: il testo approvato dalla Camera