URBANISTICA, URBANIZZAZIONE, CITTA'

ANDREA VILLANI, Per il Buongoverno della città. Saggio scritto in relazione al Convegno: La Grande Trasformazione urbana e territoriale. Nodi fisici, economici e sociali, e ricerca del Buongoverno, Università Cattolica del Sacro Cuore – Dipartimento di Sociologia – Urban Life and Territorial Research, 16 marzo 2018

Prima stesura 9 marzo 2018

Andrea Villani

Per il Buongoverno della città

1.Le città sono una realtà presente nel tempo. Sono davanti ai nostri occhi. Le vediamo vivere e trasformarsi in un processo continuo. Le città sono la loro popolazione e le loro strutture fisiche.

Nel tempo, e in particolare negli ultimi decenni, la realtà urbana ha sperimentato cambiamenti con un ritmo enormemente più celere rispetto al passato, anche se in modo ovviamente diversificato nelle diverse parti del mondo.

2. Le città si differenziano per la loro popolazione nelle diverse società, nelle diverse nazioni ed etnie. Le città si differenziano per il loro dinamismo; per come si sono realizzate e si realizzano; se sono in prevalenza ricche o povere; fortemente innovative dal punto di vista economico, tecnologico, artistico, oppure invece stazionarie. Se offrono opportunità di vita e di lavoro oppure invece sono in declino; se sono sicure per viverci, o se invece risiedervi presenta rischi peculiari.

Nelle città ogni persona deve affrontare situazioni e compiere scelte per ogni problema della propria vita. Ma nelle città sono presenti problemi collettivi, che non possono venire affrontati e meno che mai risolti dalle singole persone. E che di fatto, storicamente, sono stati affrontati attraverso un processo di decisione politico, vale a dire travalicante l’autonomia decisionale dei singoli cittadini.

3. Se osserviamo la realtà della vita delle città nel mondo – adesso e nella storia – possiamo vedere come il processo di decisione collettivo si può attuare in una molteplicità di modi, per giungere in sostanza al medesimo risultato: quello di governare la città. Vale a dire di prendere le decisioni che riguardano la collettività, nel complesso o in parti componenti; sul modo di essere fisico della città, oppure per quanto riguarda i comportamenti dei cittadini, gli uni con gli altri; le loro istituzioni private; il modo di essere delle loro associazioni e comunità urbane e suburbane; i rapporti tra le diverse istituzioni pubbliche e private; gli ambiti di autonomia delle diverse istituzioni collettive pubbliche e private; il modo di affrontare i rapporti tra loro.

4. Tutto questo, tutti questi diversi modi di essere, possono venire osservati e analizzati nelle realtà concrete, e vengono letti, discussi, criticati, in termini professionali.

Ma come in ogni altro ambito del reale, accanto alla lettura, analisi, interpretazione dell’esistente, possono essere avanzate, e vengono abitualmente avanzate, nell’ambito delle scienze sociali, molteplici proposte alternative rispetto all’esistente. E questo da sempre. Perchè ci sono sempre stati dei pensatori: filosofi, intellettuali, poeti, uomini religiosi, che di fronte alle concrete realtà urbane – necessariamente sociali – si sono dedicati a elaborare modelli teorici di città e società perfette, ritenute capaci di realizzare modi di vita e di convivenza più elevati dell’esistente, considerato non solo imperfetto, ma magari addirittura invivibile.

E questi modelli sono stati espressi come società e città dell’utopia.

5. Insieme coi modelli utopici, partendo da principi generali di modi di essere delle persone nel realizzare fisicamente la città, e nel viverla con i propri abituali comportamenti, sono stati costituiti governi che hanno elaborato concretamente procedure, che hanno adottato regole e compiuto azioni che hanno determinato e determinano il concreto modo di essere delle città. E questi modi di essere, questi esiti sperimentati sono davanti ai nostri occhi nella realtà fisica, nelle dinamiche, nei problemi.

6. Ho accennato qui da ultimo ai problemi della citta. Che quindi il governo della città -comunque esso sia stato espresso, formato materialmente – deve cercare di affrontare.

Ma sorge immediatamente una difficoltà. I problemi della città e della società non sono visti da tutti i cittadini al medesimo modo. Per taluni, determinate questioni sono inesistenti o irrilevanti; per altri, magari le medesime, gravissime. Questa difformità di opinioni vale ovviamente innanzitutto per quanto riguarda il singolo cittadino, o la singola famiglia. Ma riguarda anche ambiti, raggruppamenti più ampi di persone; magari la totalità dei cittadini, su questioni capaci di dividere in modo preciso una comunità, con una spaccatura totale tra posizioni contrapposte del medesimo peso nella valutazione delle scelte.

E analogamente, oltre che per le opinioni dei cittadini che si possono verificare ed esprimere – se del caso – solo al momento del voto, vi sono tutte le opinioni ovvero espressioni di giudizio di tutti coloro che hanno modo di esprimersi nel dibattito pubblico. Sui media, attraverso istituzioni collettive quali le università, i sindacati, e – laddove esistono – i partiti politici. Ma ovviamente, ancor più, e necessariamente, da parte dei soggetti che comunque in un sistema democratico come di uno oligarchico o autocratico, siano abilitati a prendere decisioni. E in Italia, e in generale in Occidente, governi stabiliti attraverso forme di democrazia rappresentativa.

7. Tutto ciò premesso, proprio alle forme di governo della città dedichiamo la nostra attenzione. Molti, facendo riferimento al Buongoverno della città ricordano il famoso affresco di Ambrogio Lorenzetti nel Municipio di Siena.

Certo, è bello e facile mostrare cosa accade in una città bene ordinata, e per converso cosa accade in una città caotica, dissestata, in cui regni sporcizia, disordine, discordia, e magari criminalità. In entrambi i casi queste città – del Medio Evo e del Rinascimento così come oggi altre città – dispongono di un governo. La questione è quanto un governo possa influire sulla realtà di una città: sulla sua realtà fisica come su quella sociale.

La risposta che mi viene da dare è che – per riflessione e per esperienza – certamente un governo può influire in qualche modo e in una certa misura su quello che una città è; sulla sua situazione; sulla sua dinamica; sulle sue prospettive. Mi viene da dire e da pensare allo stesso modo in cui un insegnante, dalle scuole primarie all’Università, può influire – con la qualità, id est lo stile e la competenza tecnica del suo insegnamento, della sua didattica – sull’output. vale a dire su quello che i discepoli, come singoli o come insieme, riescono ad apprendere; e poi magari anche a valorizzare. E non vado oltre nell’esempio.

8. Il problema è che la qualità’ fica, economica e sociale di una città dipende da quale ambito territoriale e demografico è coinvolto; quale è la situazione storicamente esistente e in atto quanto a residenze, attività produttive, servizi collettivi pubblici e privati; e quali caratteristiche ovvero qualità abbiano gli operatori presenti; quanto a competenze tecniche, ambizioni, capacità creative, relazioni personali, economiche e sociali con il resto del mondo. E insieme quali poteri – in base alle leggi e di fatto – degli organo di governo.

Spero si comprenda bene a cosa stiamo facendo riferimento. Ancora una volta: sia per quanto riguarda l’ambito territoriale e demografico che include una città, sia per il modo di essere e di operare di un suo governo, possiamo innanzitutto fare riferimento a concrete situazioni esistenti, cioè con un’indagine e analisi empirica. Oppure magari -proprio partendo dall’osservazione di situazioni reali, e osservando in queste ciò che dal nostro personale punto di vista; oppure anche da un punto di vista presente nella società in cui esistano situazioni di malfunzionamento, di negatività di vario tipo – elaborare e presentare modifiche di modi di procedere, che si ritengano tali da migliorare l’esistente.

Questo peraltro è il mio modo di procedere da un tempo assai lungo, per quanto riguarda in particolare le strutture amministrative locali. Vale a dire l’insieme delle strutture politiche e tecniche per il governo della città.

9. Una delle questioni in gioco – cui peraltro non da oggi si presta attenzione – riguarda quale realtà debba essere considerata come città. Si tratta di una questione niente affatto banale, e per nulla da riservare agli iniziati, vale a dire ai geografi, agli esperti di diritto amministrativo, agli economisti e ai sociologi del territorio. Il problema nasce soprattutto dal fatto che se definiamo città un insieme piuttosto compatto di strutture fisiche ben definito sul territorio; che possiede un certo nome; che ha comunque una certa storia, breve o lunga; che è fisicamente separato con nettezza da altri insiemi piuttosto compatti., dalla campagna, verrebbe da pensare e definire che i problemi di ciascuna di queste realtà dovrebbero essere affrontati e risolti da seguendo una logica di attribuzione di responsabilità a ogni specifica istituzione – nella società’ democratica, – a coloro che ne fanno parte. Cioè di ciascuna città, attraverso i suoi abitanti, i suoi imprenditori, i suoi lavoratori, le sue istituzioni private e pubbliche, a iniziare (o terminare, come massimo livello) dagli organi di governo urbano, a costruire le politiche e prendere le decisioni per ciò che è ad esse pertinente.

Problemi nascono in modo particolare quando i centri urbani non costituiscono più delle realtà autonome, ognuna delle quali sia in grado di vivere, distinguersi, provvedere alle proprie esigenze di ogni tipo; ma invece esiste un ampio e complesso sistema di relazioni tra un centro urbano e un altro. Vale dire, ovviamente, tra gli abitanti di un centro e un altro, per una molteplicità di funzioni. Quando vi siano specializzazioni funzionali che determinino gravitazioni esplicite da una città all’altra, specie quando – come di regola accade – gli insediamenti umani, si chiamino o meno città – vengono a gravitare su poli centrali per talune funzioni rare e irripetibili, per le quali non si può realizzare una dispersione ovvero frantumazione sul territorio. E insieme a tutto questo, oltre alle interrelazioni, scambi, dipendenze che si traducono in accesso materiale alle funzioni da un luogo a un altro, attraverso la rete della mobilità, la fisica connessione tra le strutture di una città e quelle delle città contermini, tanto da non riuscire più – nel percorrere una strada – a comprendere quando si passa da un centro urbano a un altro.

10. Questo fenomeno si è ampiamente verificato – a iniziare dall’esperienza degli Stati Uniti. Si è verificato in una certa misura anche in Italia, col formarsi di talune qui limitate aree metropolitane. Questo fenomeno determina problemi dal nostro punto di vista; e problemi non solo conoscitivi, come sempre quando si verifica un fenomeno e si tratta di descriverlo e comprenderlo attraverso un processo di ricerca di scienze urbane economiche e sociali; ma insieme, necessariamente, dal punto di vista politico e amministrativo.

Non si può dimenticare ovvero trascurare il fatto che le città – quali che siano le loro caratteristiche e le loro dimensioni – non nascono come funghi. non sono espressioni di natura. Sono espressioni umane, frutto dell’azione di esseri umani che in concrete situazioni decidono come deve essere il loro ambiente di vita, fisico e sociale, in tutto ciò che può venire da essi liberamente stabilito, nell’ambito delle leggi dello stato.

11. La questione è: ha senso e significato pensare che in ogni città, nell’ambito del medesimo paese, si elaborino delle regole specifiche per ciò che riguarda tutti i diversi aspetti della vita collettiva? E si noti che già ciò che deve essere considerato di rilevanza collettiva non può essere definito come una verità assoluta e incontrovertibile.

A simili domande non può essere data una risposta che ambisca a essere di verità assoluta, in termini asseverativi. E intendiamo: derivabile attraverso l’uso della ragione, seguendo un procedimento logico. Pensiamo a questioni quali la decisione sull’articolazione della città; sulla rete della mobilità e il sistema dei trasporti; sulla rete degli acquedotti, delle fognature, del gas, dell’energia in generale. E la destinazione d’uso del suolo: vale a dire la forma della città: come e dove le funzioni collettive primarie; le residenze, le strutture per il terziario e commerciale; e parchi e giardini, aree a verde; e come; e dove. E poi, man mano, scendendo in specificare le forme di queste strutture; le loro dimensioni, il loro colore; e poi le regole per la manutenzione e la sicurezza; le strutture fisiche per la tutela della salute e per l’istruzione; e poi l’organizzazione concreta per la tutela della salute e per l’istruzione; e poi le strutture per l’arte, la religione, lo sport, e l’organizzazione per il relativo svolgimento. E poi la sicurezza: strutture e organizzazione.

E’ tutto? probabilmente non tutto, ma ci limitiamo a questo. Ciò che possiamo dire è che tradizionalmente, su simili funzioni – a parte la disposizione centralizzata della necessità di svolgerle, magari seguendo criteri e regole stabilite da valere per ogni ambito territoriale – nelle società democratiche come quelle dei paesi europei – ogni centro urbano ha un governo. E questo governo, espressione della popolazione locale, compie sui temi indicati, in autonomia, le scelte che gli sembrano più opportune. Rispondendo davanti alla comunità locale delle scelte compiute.

12. Ma non deve essere necessariamente così, nè secondo ragione, nè in pratica. Secondo ragione, per fare in modo che le decisioni prese su ciascuna questione corrispondano alle preferenze dei cittadini, si deve fare in modo che le decisioni corrispondano all’ambito di interesse. Per fare un esempio: una scuola primaria, un giardino pubblico, la forma fisica di un quartiere, la mobilità e i servizi locali di un quartiere, interessano – essenzialmente, soprattutto – gli abitanti di quel quartiere. Intendo dire che in termini generali agli abitanti di un quartiere interessa che venga realizzato, e realizzato in un certo modo, ciò che è di loro specifica abituale pertinenza, uso, e anche visione.

Per le funzioni di livello superiore, più raro e importante, i cittadini interessati saranno più numerosi, e corrispondenti a un ambito più vasto. E così via, per le funzioni man mano più rilevanti. E per ogni livello di funzione, nella decisione da prendere, i decisori, il governo abilitato – e quindi l’ambito dei cittadini teoricamente da coinvolgere – dovrebbe essere quello fisico interessato; vale dire dei cittadini direttamente interessati. (Nel gergo economico, l’ambito di diffusione delle esternalità).

13. Il fatto è che anche le funzioni dii livello man mano più alto non sono ubicate o svolte in un territorio ‘altro’. Sono necessariamente collocate in ambiti (o quartieri) dove sono – o possono essere – presenti comunità con una loro specifica individuabile storia. E quindi possono esservi sovrapposizioni di interessi, gusti, preferenze, giudizi, e magari conflitti tra le preferenze della sala locale con quelle della scala più ampia.

Questo tema non è assolutamente irrilevante, non solo in teoria, ma nella concreta realtà. E si pensi al fatto che anche l’attribuzione di poteri decisionali ad ambiti di varia dimensione territoriale e demografica è frutto di una decisione politica, presa a livello nazionale. Questa certamente top-down, dall’alto verso il basso, secondo la quale potrebbero esservi sotto il potere centrale, tre, due. o anche, per talune funzioni, nessun livello di governo. Perché questo non sembri assurdo, inutile, o semplicemente paradossale, ricordo cosa accadde a Londra, al tempo del Governo di Margareth Thatcher. Questo governo abolì il Greater London Council, cioè il governo della Grande Londra; decise di privatizzare l’apprestamento e la gestione di importanti, fondamentali servizi collettivi; eliminò regole e vincoli urbanistici stabiliti in un lungo arco di tempo dalla fine della Seconda Guerra Mondiale dai governi Laboristi; e per il caso di Londra, tolse il vincolo urbanistico che rendeva impossibile la creazione di strutture che modificassero la skyline della città. Rendendo possibile ai privati compiere la loro politica urbanistica; realizzando grandi trasformazioni urbane, quali la creazione di grattacieli, e il recupero di quelli che erano stati i docks.

14. Si tenga presente che con questo non sto dando un giudizio a priori negativo di un simile modo di procedere. So benissimo che agli addetti ai lavori, ad architetti, designer, e anche all’eterogeneo pubblico londinese, simili trasformazioni e realizzazioni apparvero molto attraenti. E ancor oggi esprimono il fascino di questa grande citta; che riesce a tenere insieme cultura e valorizzazione della propria storia, e capacità di innovazione economica. artistica, architettonica, finanziaria.

Questo esempio permette di porre in evidenza alcuni temi e questioni a cui volevamo giungere, e che costituiscono l’essenza di un complesso di riflessioni che con amici valenti stimo compiendo da tempo.

15. Una questione riguarda i possibili benefici e misfatti dell’alternanza dei partiti politici al governo. Questa alternanza si può verificare dove vi siano sistemi politici democratici. Nel caso prevalente, come in quello britannico e italiano, di democrazia rappresentativa. Mia tesi precisa che già ho avuto modo di esprimere (Cfr. recensione a Paolo Mieli, Il caos italiano. Alle radici del nostro dissesto, 14 dicembre 2017) è che un simile modo di essere – vale a dire l’alternanza, serve certamente a cambiare la classe politica a governo, ma produce effetti decisamente negativi quando le forze politiche che si confrontano abbiamo obiettivi e programmi generali e particolari molto diversi tra loro; anzi, magari radicalmente contrapposti.

Tra questi obiettivi e programmi si pensi al ruolo dello stato nell’economia, e in generale nell’apprestamento di beni e servizi. E questo non solo per quanto riguarda la realizzazione concreta, pratica dei beni, ma anche addirittura la decisione e progettazione . A Londra, si disse che all’epoca Thatcher tutti erano liberi di costruire come volevano.

Il fatto è che in una fase successiva tornò al potere il Labour, che ridiede vita al Greater London Council, mentre ovviamente la trasformazione di Londra era avviata.

16. La seconda questione riguarda il senso, la logica del modo di procedere per governare la città e in generale il territorio quando si crei quella che negli anni Sessanta era definita Città-regione, e che io continuo a chiamare Città–regione. Mentre di tempo in tempo, nel mondo anglosassone, e anche da noi, sono stati usati i termini ‘area metropolitana, ‘città metropolitana’, ‘metropoli’. E poi, anche se non da noi, ma nell’esperienza e nella letteratura americana, fin dagli anni Cinquanta, ‘megalopoli’, con riferimento precipuo allo sviluppo urbano realizzato sulla costa atlantica degli Stati Uniti.

Ora questo sviluppo urbano che si è venuto a realizzare o si sta man mano realizzando può assumere fondamentalmente due diverse caratteristiche. Una è quella di un’area vasta – per intendersi, come la Regione Lombardia, o come il Veneto – nell’ambito della quale vi siano centinaia o migliaia di centri delle più varie dimensioni, storicamente organizzati secondo una certa gerarchia. Nel loro sviluppo continuo nel tempo questi centri hanno moltiplicato le loro relazioni, e in molti casi si sono anche espansi fisicamente, determinando una realtà fisica ed economica nuova, diversa in modo forte, decisamente apprezzabile dalla visione, rispetto ai diversi periodi precedenti.

17. L’altra situazione – all’estremo opposto – è quella di una enorme espansione graduale di città storiche, come città del Messico, dell’India, della Cina, della Nigeria – tutte in prevalenza in paesi di recente sviluppo, nell’ambito dei quali si sono verificati negli ultimi decenni, e continuano a dismisura di giorno in giorno – insediamenti addizionali per milioni di persone in shanty-towns.

La realtà intermedia tra questi due estremi è quella citata della Megalopoli americana, dove lo sviluppo territoriale è avvenuto per giganteschi insediamenti, specie residenziali sul modello Lewittown, che hanno costituito quello che è stato definito The infinite suburbia.

Queste diverse realtà di gigantesche diversificate espansioni urbane che costituiscono un modo nuovo di essere della città ‘oltre la metropoli’ sono state studiate e vengono ancora oggi studiate in modo approfondito da urbanisti, geografi, sociologi ed economisti del territorio. Ma per noi ciò che importa in questa riflessione è innanzitutto osservare come di fatto si configura il governo di queste realtà fisiche, economiche e sociali; che esiti determini un simile modo di essere e di operare. E quindi la nostra attenzione alla situazione italiana e in particolare alla realtà lombarda.

E quindi quale giudizio si possa dare delle strutture esistenti dei livelli politico-amministrativi sub-centrali di governo.

Si tratta di valutare le dinamiche in atto, e tentare di prevedere a quali esiti porti la continuazione dell’esistente. Si deve vedere e analizzare come una simile situazione viene giudicata dalle forze politiche e dall’intellighenzia a diverse scale; e infine, se del caso, si tratta di avanzare qualche ipotesi e proposta di razionalizzazione dell’esistente.

17. Se considero la realtà della Lombardia, mi viene da pensare che con riferimento a questa sia del tutto appropriata la locuzione di Città-regione.

Nella mia lettura e interpretazione la Lombardia è un’unica città, certamente di significato, importanza, potenzialità, nonchè dinamiche – positive e negative – con un senso e un significato complessivo.

Una questione che si pone qui è il nesso che esiste di fatto, attualmente, e quello che potrebbe o dovrebbe esistere tra i poteri pubblici, id est gli organi di governo in vario modo operanti sul territorio, e le iniziative, i progetti, le azioni de4gli operatori privati. Non ho il minimo dubbio che se la Lombardia è la regione più sviluppata d’Italia, lo è ragionevolmente e presumibilmente perchè – nonostante tutti i limiti accertabili in comportamenti di operatori pubblici e privati – qui esiste una modalità diffusa di iniziativa in ogni ambito; e insieme una diffusa volontà e capacità di ordine. Ancora oggi, l’orgoglio del mestiere, che un tempo era l’orgoglio di classe; che non era peraltro solo della classe operaia, ma anche della borghesia imprenditoriale, del luogo o proveniente dalla Svizzera per una evidente, ovvia sintonia culturale.

E non è casuale che in questa Città-regione, a iniziare dal suo cuore in Milano, si siano sviluppate per decenni, al tempo della Prima Repubblica, il massimo livello di elaborazione culturale in campo politico e amministrativo.

18. Se penso alla Lombardia come un’unica Città-regione, non intendo peraltro esprimere l’idea che si tratti di una realtà omogenea e indifferenziata; vale a dire quello che in termini di decisione sul modo di essere del proprio territorio e per la propria popolazione sia una realtà’ fisica e sociale tutta da vedere al medesimo modo; a Como come a Lodi, a Figino Serenza come a Magenta; a Brescia come a Bergamo. Questo perchè tutti i Comuni – con la loro realtà fisica, con la loro popolazione, nonostante le migrazioni interne e internazionali – sono portatori di un storia antica. E nonostante la grande trasformazione culturale sperimentata dagli anni Sessanta, ritengo siano ancora portatori di valori comunitari. E credo proprio per questo che neppure i Comuni più piccoli, nonostante le difficoltà a svolgere in modo tecnicamente ed economicamente adeguato le loro funzioni essenziali, abbiano alcuna intenzione di fondersi con altri, come da taluni orientamenti politici del governo centrale italiano.

19. Arrischio qui a dire quello che mi sembra il nocciolo della storia. Come ben noto, è stata introdotta una nuova legge che definiva un nuovo modo di essere delle autonomie locali. (Legge 7 aprile 2014, n. 56, c.d. ‘Legge Delrio’ – Disposizioni sulle citta metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni). In particolare sminuendo significativamente il ruolo delle Province, e attribuendo a talune tra queste, tra cui quella di Milano, il nome di ‘Città Metropolitane’, con talune nuove funzioni rispetto all’esistente.

Cosa possiamo osservare e dire del sistema delle autonomie locali e del loro modo di essere con riferimento innanzitutto alla Lombardia? Quali dovrebbero essere oggi i loro compiti in termini di svolgimento dei servizi collettivi, innanzitutto di quelli tradizionalmente loro attribuiti? Quale connessione dovrebbe o potrebbe esservi con le iniziative e le forze operative, le istituzioni private, quando – oltre alle tradizionali funzioni – si intenda attribuire agli enti sub-centrali di governo il potere, il progetto, il programma di contribuire in modo nuovo allo sviluppo complessivo della città-regione?

20. Tenendo conto di tutto quanto detto, come dobbiamo pensare, vedere, giudicare la situazione della Regione Lombardia, come termine di riferimento per la situazione degli insediamenti umani italiana, per la loro realtà fisica, per il loro governo?

Qui si sono sperimentate – nell’arco di più di un secolo – significative, enormi trasformazioni: economiche, tecnologiche, culturali, politiche, amministrative; e insieme di realtà umane e sociali.

In una simile realtà complessa e magmatica hanno giocato una parte normalmente considerata positiva innanzitutto le imprese private, con i loro attori. Si è passati da una società industriale a una società di terziario avanzato; che ha superato anche la crisi bancaria e finanziaria con un’azione in quello che caratterizza le più grandi città del mondo occidentale e che si ritiene costituisca (e debba costituire) un modo di essere della società del futuro. Lo sviluppo nel campo della moda, del design, dell’arte (creazioni ed esposizioni), della cultura, dell’editoria, dell’istruzione superiore, della tutela della salute, dell’intrattenimento. del turismo. E questo senza che sparissero con una totale delocalizzazione le attività industriali tecnologicamente più avanzate e innovative.

E insieme una crescita di attenzione concreta alla tutela dell’ambiente; al miglioramento della struttura fisica urbana; alla qualità delle abitazioni; allo sforzo di ridurre il consumo del suolo; alla creazione e tutela di parchi e giardini con rigore nell’applicazione delle norme di tutela. Nello stesso tempo si è mostrata la carenza – specie dalla fine degli anni Ottanta – con la crisi divenuta conclamata con la vicenda di Mani Pulite – dei partiti politici; ma insieme, dei sindacati, delle strutture ammnistrative locali; delle istituzioni collettive private, a iniziare dalla Chiesa Cattolica – nello sforzo di elaborazione di programmi e progetti per la collettività. Vale a dire un progetto politico per la grande città, ma anche per la ‘città di città’ che è la Regione Lombardia.

21. Una simile carenza di progetto politico si è espressa nel fatto per certi versi incredibile che mentre si moltiplicano le relazioni (fisiche, di comunicazione, attraverso le tecnologie ogni giorno più avanzate e sofisticate) tra persone e imprese sul territorio in una rete intricata ma evidente e in generale positiva, le relazioni – e soprattutto la cooperazione tra i governi dei centri urbani – è estremamente carente. Ed è carente di fatto, per quanto riguarda le modalità della realizzazione dello sviluppo; ma ancor prima e ancor più nel momento della elaborazione progettuale; nello scambio di esperienze; nell’incontro personale dei soggetti. Vale a dire – mentre si è sviluppata e viene esaltata l’attività del Terzo Settore in favore degli emarginati nella grande società urbana – appare estremamente carente la volontà e capacità’ di cooperazione. E questo – vorrei enfatizzare – non solo tra le amministrazioni locali, ma più in generale in ogni ambito di possibile azione creativa; anche proprio all’interno delle istituzioni.

Una esaltazione del self-interest, certo, tra le comunità; ma anche tra le singole concrete persone, e in particolare quelle che rappresentano le istituzioni, pubbliche e private.

22. Prima di dire come in modo preciso come dovrebbero cambiare le menti e i cuori dei cittadini per far modificare i loro comportamenti, ritengo di mettere in evidenza alcune questioni sulle quali il ruolo degli enti sub-centrali di governo dovrebbero giocare una parte essenziale.

Quando ho accennato alla carenza di cooperazione tra enti locali – vale a dire tra i governi delle città – avevo in mente soprattutto l’assetto urbanistico. Più di mezzo secolo fa, in sede di PIM (il Piano Intercomunale Milanese), i piani regolatori venivano coordinati innanzitutto per realizzare la loro compatibilità e coerenza, a iniziare dalla viabilità e dalla localizzazione di talune importanti funzioni collettive.

Da decenni non è più così, e sulla viabilità intercomunale il caos è la regola. Ma il problema della mobilità è drammatico., innanzitutto nell’ambito delle grandi città; a iniziare da Milano. La congestione del traffico costituisce una regola. Il ritardo nella connessione tra il cuore della città e l’aeroporto di Linate è esemplare. Certo, i ritardi nella realizzazione di un sistema di metropolitane sono dovuti anche a carenze di elaborazione tecnica e culturale, ovvero a pregiudizi ideologici. Non può essere dimenticata l’opposizione allo sviluppo delle linee del métro al tempo delle Giunte di Sinistra in Milano, quando la metropolitana era dequalificata nel discorso pubblico di quegli amministratori e lori esperti quale ‘tram sotto terra’.

E insieme col problema della mobilità, quello della casa. L’Istituto Autonomo delle Case Popolari (IACP) era un fiore all’occhiello per il suo patrimonio e la sua gestione. Da decenni è un disastro. E nello stesso tempo si accresce il numero degli immigrati. Così come è divenuto sempre più grave il problema della sicurezza. E mi riferisco soprattutto a quello che risulta essere stato l’enorme sviluppo della criminalità organizzata in Lombardia, a iniziare dall’area metropolitana milanese.

23. In un simile contesto, in un simile ordine (o disordine) è sulla scena il tema di chi e come può cercare di governare in modo decente questa Città-Lombardia, e la rete complessa dei centri urbani che la formano. E vorrei sottolineare che questo ‘governare’ deve essere visto innanzitutto per lo svolgimento delle funzioni essenziali, a iniziare da quelle accennate.

Per poter governare una realtà complessa come quella dell’area metropolitana milanese – mi fermo a questa per il momento, in prima istanza – sono necessarie alcune cose. Innanzitutto porre delle regole – stabilite a livello nazionale – che non creino giganteschi problemi già nel momento in cui devono essere interpretate. Poi, che non individuino obiettivi mirabolanti, quando agli enti locali incombono compiti precisi ed essenziali; e soprattutto che per i compiti precisi ed essenziali esistano sia il finanziamento che le competenze tecniche e progettuali di controllo.

Faccio riferimento qui ad evidenza a fatti e situazioni che a quanto vedo entrano assai poco nel dibattito pubblico; e per nulla, proprio per nulla, sono entrate nel dibattito pre-elettorale. Un riferimento preciso è alla legge Delrio (Legge 7 aprile 2014, n. 56). Quando venne approvata, il clima era quello di abolire le Province. Di fatto le Province sono rimaste; con minore rappresentatività, minori funzioni, minori poteri, minori risorse. Ma i compiti essenziali – costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente; pianificazione territoriale provinciale di coordinamento; tutela dell’ambiente, realizzazione e gestione dell’edilizia scolastica – per non citare che gli essenziali, sono rimasti. E la stragrande maggioranza delle Province oggi non è in grado di svolgere simili funzioni.

24. Accanto al tema delle Province in generale, vi è quello delle Città Metropolitane, e in particolare della Città Metropolitana di Milano. Nella legge Delrio alle Città Metropolitane sono attribuite funzioni fortemente innovative, quanto a riferimento esplicito, per le istituzioni ovvero strutture amministrative locali. E queste funzioni – definite in modo generale – sarebbero volte a definire tutte le attività che potrebbero stimolare, aiutare, favorire lo sviluppo economico, sociale, culturale di tutta l’area metropolitana.

Ora tutti questi obiettivi, da tradurre (e già tradotti, nel caso di Milano) in un Piano Strategico, per essere attuati presupporrebbero – all’interno della nuova istituzione – una capacità e una competenza politica, amministrava e tecnica per comprendere la realtà metropolitana in tutti i suoi aspetti; nei soggetti e negli attori, in particolare quelli che ne determinano lo sviluppo. E questo, alla scala locale, ma anche nazionale e internazionale.

Spero ci si renda conto di cosa questo possa significare in termini di competenza culturale e tecnica, oltre che di capacità di intrattenere in modo convincente rapporti con persone e istituzioni – essenzialmente private – che hanno abitudini e modi di procedere assai diversi da quelli delle amministrazioni pubbliche. Il che peraltro – proprio per disporre delle competenze e delle capacità di azione – richiede non solo personale politico-amministrativo di alto livello, ma anche tecnico-professionale, e quindi la necessità di risorse adeguate.

25. Di fatto la Città Metropolitana di Milano si è posta obiettivi ambiziosissimi. Ha elaborato un Piano Strategico coinvolgente una molteplicità di campi e settori di interesse, attinenti ambiti, funzioni, istituzioni sulle quali non ha alcuna specifica competenza. Che peraltro riguardano ciò che forma il tessuto progettuale e operativo dell’area metropolitana milanese.

D’altra parte, per il modo in cui è istituzionalmente configurata, la Città Metropolitani di Milano è più debole, per prestigio, autorità, funzioni, risorse – e quindi capacità operativa – di quella che era la Provincia di Milano. Forse per il fatto di godere di un nome prestigioso, e di avere come Presidente il Sindaco del Comune di Milano, e probabilmente anche per il fatto di essere amministrata da una giunta dal colore politico diverso, è vista con sospetto – e certo non utilizzata, e meno che mai valorizzata – dal Governo della Regione Lombardia. La quale – nel momento in cui l’ha riconosciuta e definita, in una sua complessa legge (L. R. 32/2015) si è premurata di sottrarle importanti funzioni. (1)

26. Ritengo evidente che la situazione normativa relativa alla Città Metropolitana di Milano, come alle altre (formalmente) Città Metropolitane italiane, così come alle Province in generale, non può continuare a rimanere in vita nelle condizioni attuali, se rimane nel nostro Paese un minimo di decenza nell’organizzazione politico-amministrative della nazione.

In uno dei programmi elettorali, quello del Movimento 5 Stelle, era inclusa l’idea di abolire 400 leggi, ritenute tali, per il loro modo di essere, da frenare un ordinato sviluppo del paese. Non abbiamo visto l’elenco, ammesso che sia stato elaborato, e quella dei Cinque Stelle non costituisca soltanto una intenzione generica da specificare. Personalmente riteniamo siano ben più di 400 le leggi nazionali e regionali – oltre a quelle dell’Unione Europea di immediata cogente applicazione anche in Italia – da abolire o radicalmente riscrivere. Tra le leggi da eliminare quindi da sostituire, vi è senza il minimo dubbio la Legge Delrio. Ma insieme, e su questo non ho il minimo dubbio – la modifica del Titolo V della Costituzione, e delle Leggi Bassanini (1997 – 1999) sulle Autonomie locali.

Il nocciolo della storia, il nodo da sciogliere, sul quale riflettere, aprendo un forte dibattito pubblico, riguarda innanzitutto la nuova legge, istitutiva sulle autonomie locali, di diverso orientamento rispetto a quello della Legge Delrio. Legge che si muoveva in una prospettiva in cui dovesse in sostanza sparire un livello di governo intermedio tra Comuni e Regioni.

27. Non intendiamo per il momento entrare nel tema del senso di una riforma complessiva degli enti sub-centrali di governo, includendo Regioni, enti intermedi di area vasta (cioè Province) e Comuni. Intendiamo invece fermarci al tema della Città Metropolitana di Milano; per pensare a cosa è probabile si verifichi; e quali idee si possano peraltro proporre per innescare un dibattito pubblico.

Gli elementi di difficoltà presenti nella situazione organizzativa e amministrativa attuale ci sembrano riconducibili da una parte ai limiti della legge istitutiva, che ha stabilito una forma di governo di secondo livello con un potere di scelta attribuito non ai cittadini elettori, ma invece ai Consigli Comunali che contribuiscono alla decisione iniziale come in tutte le successive su ogni questione; avendo un peso nel processo di decisione in base all’ampiezza demografica di ciascuno.

Dall’altra parte, un limite grave consiste nell’irrilevanza dell’elaborazione culturale delle forze politiche attuali nel Paese, a iniziare proprio da Milano e dai molteplici centri dell’area metropolitana, sul tema degli obiettivi da perseguire; dei problemi da risolvere; dei mezzi da cercare di porre in azione, attinenti gli enti sub-centrali di governo.

28. Noi, che abbiamo una storia che viene da lontano, come elaborazione culturale e come azione concreta, riteniamo essenziale il riformarsi di forze politiche organizzate, capaci di elaborare ed esprimere pubblicamente un progetto sociale; da costruire; da presentare, da discutere; tenendo conto di valori fondamentali da mettere in evidenza e di cui presentare man mano significato e applicazioni, con riferimento a situazioni concrete. E ritengo di sottolineare che se una simile rinascita si debba verificare, e non solo perchè utile, ma necessaria, una parte significativa dovrà essere giocata dalla collettività: attraverso i media; attraverso le grandi istituzioni culturali, civili, religiose. Ed enfatizzo questo, perchè senza un simile impegno nelle Università, nei Politecnici, nella Chiesa Cattolica innanzitutto alla scala locale, una simile rivoluzione culturale, prima ancora che politica, non si realizzerà.

29. C’è altro ancora, che ritengo di avanzare proprio sull’organizzazione istituzionale sia della Regione che della Città Metropolitana. La Regione dovrebbe cessare di costituire un ente direttamente operativo in settori concreti. E’ una questione su cui c’è stato nel tempi un lungo dibattito. Il fatto è che nei problemi concreti la Regione Lombardia, così come il Comune di Milano così come la Provincia a suo tempo, operava per settori specialistici strettamente separati per specifiche competenze, senza cercare di verificare e stabilire almeno le connessioni fondamentali tra un settore e un altro.

Esattamente come nelle Università, come comportamento generale, lo specialista di una disciplina non si interessa delle ripercussioni e relazioni tra il suo settore e disciplina e gli altri. Ma nel governo della città e del territorio, un simile separatezza non ha senso, e genera conseguenze negative ben verificabili.

Poi, una questione difficilissima. Nella Città Metropolitana di Milano, deve essere inclusa la Città di Milano, con il tradizionale ambito demografico e territoriale oggi proprio del Comune di Milano? E per svolgere quali funzioni?

Quando esisteva la Provincia di Milano, questa aveva determinate funzioni: progettuali di controllo dell’uso del suolo nel proprio territorio, ma anche funzioni operative concrete (ad esempio, per la progettazione e realizzazione dei Centri scolastici onnicomprensivi). Si trattava di funzioni essenzialmente di scala sovracomunale. Ma per quanto riguardava il Comune di Milano, decisione, progettazione e gestione delle funzioni altrove di importanza sovracomunale, erano svolte dal Comune, con decisioni di Giunta per le scelte fondamentali e di indirizzo e con decisioni e interventi dei singoli Assessorati col loro apparato tecnico. per le questioni di routine, o comunque attuative delle grandi scelte.

Certamente non era la Provincia a giudicare dall’alto le fondamentali scelte dell’Amministrazione Comunale di Milano, a iniziare da quello che un tempo era il Piano Regolatore Generale, divenuto poi Piano di Governo del Territorio, e della sua concreta gestione.

30. Ora le linea più semplice e ovvia è che la Città Metropolitana di Milano torni a svolgere tutte le funzioni tradizionalmente proprie della Provincia. Che quindi – qui come negli altri casi italiani in cui si è attribuito a dieci ambiti urbano-territoriali il nome di Città Metropolitana, questo sia un puro cambiamento di titolo, come quando un insediamento urbano non è più definito ’un paese’, ma viene qualificato con il titolo di città, avendo raggiunto una certa ampiezza demografica. E quindi sui manifesti, gli avvisi pubblici, le lettere del sindaco, dei membri della Giunta, dei funzionari, porta la scritta nobilitante ‘Città di…’, con soddisfazione di queste autorità e magari di molti cittadini, come l’attribuzione di un titolo onorifico.

31. Il fatto che lo Statuto attuale della Città Metropolitana attribuisca di fatto il ruolo (e – se vogliamo – il potere e l’onore) di Sindaco ovvero Presidente della Città Metropolitana di Milano, determina una contraddizione di ruoli ovvero difficoltà che riteniamo insolubile.

Gli interessi, i problemi e le ipotetiche soluzioni dei problemi del polo centrale possono essere in antitesi con quelli delle aree esterne, sempre nell’ambito metropolitano come istituzionalmente definito. Riteniamo infatti che Milano – come realtà economica, culturale, umana e sociale, abbia significati e problemi non solo di scala locale, bensì nazionali e internazionali. E questa realtà coinvolge nel suo modo di essere, nella sua qualità e nella sua dinamica anche la molteplicità delle persone che vivono in tutti i centri urbani che vivono in tutti i centri dell’area metropolitana e che vi confluiscono ogni giorno , non come city users – come è stato detto con insipienza – ma come attori della vita del polo centrale. Attori che contribuiscono in modo essenziale al suo esistere e a crescere.

Anche soltanto per la gestione dei rapporti personali di scala nazionale e internazionale – accantonando per un attimo quelli regionali, pur da tenere presenti – sono necessarie competenze, strutture, e tempi che non possono essere condivisi con quelli degli altri minori centri della Città Metropolitana.

I quali centri – conurbati o meno che siano (cioè fisicamente connessi l’un l’altro oppure no). esprimono comunque delle comunità locali, con una loro storia, loro cultura, tradizioni e specifiche dinamiche in ogni ambito. E questi centri – minori rispetto a Milano – mostrano una realtà espressione dell’imprenditorialità, e in generale dell’élite come della cultura locale, ma insieme allo stesso tempo problemi per la dotazione di servizi collettivi analoga a quella dei quartieri tradizionali di Milano. Cioè in cui Milano era ripartita, o in cui potrebbe essere ripartita, per una realizzazione di servizi alla scala locale: diciamo di accessibilità pedonale, analoghi a quelli dei Comuni esterni.

32. Dunque, dal nostro punto di vista, per tutto quanto detto, le soluzioni amministrative alternative rispetto all’esistente sembrano essere le due seguenti.

La prima è quella di adottare un livello di governo solo per Milano- cioè in generale per il polo centrale, avendo la Città Metropolitana con un suo governo di primo livello solo per l’insieme delle aree esterne (cioè di tutti i Comuni esterni a Milano). Soluzione d’altronde abitualmente praticata negli Stati Uniti. Oppure invece una soluzione di tipo tradizionale, sempre col governo della Città Metropolitana: (Consiglio, Presidente e Giunta – eletti direttamente dai cittadini) cioè con una rappresentanza politica forte; mentre il governo della città di Milano sarebbe come ora e come da sempre, salvo precisazioni per quanto riguarda i Municipi. (2)

In entrambi i casi – si noti bene – si avrebbe una distinzione tra il governo della Città Metropolitana e quella del polo centrale, cioè di Milano. E che questa netta distinzione sia fonte di fattiva collaborazione anzichè di tensioni e magari di espliciti gravi scontri, dipende dall’intelligenza e dalla capacità, ispirazione e progetto del ceto politico-amministrativo che si trova a gestire tutta questa impresa.

33. Riteniamo che la seconda soluzione sia la più semplice e la più praticabile, Anche perchè corrispondente a una lunga traduzione. Come accennato, la difficoltà, ma anche la bellezza della sfida che si pone davanti ai nostri occhi, e ai cittadini del nostro tempo nel nostro paese, e ai cittadini della Città Lombardia, innanzitutto attraverso la sua classe dirigente – imprenditoriale, culturale, politica – è mostrare come quello che di eccezionale è nato e sta crescendo nel cuore della grande città – dove ovviamente si concentrano prioritariamente le iniziative nuove caratterizzanti del post-moderno, del post-industriale, e che nel futuro sempre più diverranno creatrici non solo di immagine, ma anche di posti di lavoro – può diffondersi, in un effetto di spill-over, ovvero di ‘traboccamento, anche nei più dinamici centri di secondo livello della Città Metropolitana.

34. Attraverso la mediazione del Comune di Milano-città e del governo della Città Metropolitana riformato al modo e lungo le linee che si è detto, la molteplicità di attori della grande città potrebbe essere coinvolta in un processo di elaborazione basato su iniziative analoghe a quelle del Terzo Settore. Un Terzo Settore che non si limiti a dare nutrimento, abito e magari istruzione essenziale ai marginali della Patria e del mondo, ma in una prospettiva assai più complessa e difficile. Dove si deve inventare quello che si potrebbe fare di più alto, magari eccezionale livello, senza dover ricorrere all’impresa che riteniamo impossibile di competere con cinesi e altre popolazioni asiatiche, per produrre ciò che di normale esse sanno fare, ma con un costo del lavoro estremamente inferiore al nostro.

35. Un ultimo punto, per concludere questa riflessione. Sia per realizzare quanto detto appena sopra, ma più in generale per affrontare i problemi che si presentano in ogni ambito urbano, e scambiare esperienze e cercare soluzioni a iniziare dalla pianificazione fisica, non riteniamo che il governo metropolitano possa giocare molto nel cercare di imporre proprie soluzioni. Deve piuttosto cercare e trovare il modo di far emergere soluzioni che non possono nascere soltanto nell’ambito dei propri uffici, ma in ogni soggetto – individuale e collettivo – della società metropolitana. E il momento politico complessivo della società metropolitana dovrà trovare il modo di far rinascere a un livello ancora più alto, quello che all’inizio degli anni Sessata venne avviato attraverso istituzioni quali l’ILSES, l’ISAP, il PIM; ma con un amplissimo e partecipato dibattito pubblico. Di fronte peraltro a problemi altrettanto e forse ancor più complicati che in quel tempo.

1)Nel documento del 26 luglio 2017 del Tavolo Metropolitano milanese (con Comune di Milano, Università, Camera di Commercio, Sindacati, Associazioni professionali e altre organizzazioni sociali economiche e culturali), dal titolo Milano metropolitana in assetto di marcia: un’opportunità per l’Italia, vengono evidenziate in premessa le finalità: “Compiere un riesame dell’assetto e delle prospettive d’azione di Città metropolitana”“rafforzare un’alleanza tra istituzioni locali, forze economico-sociali e del terzo settore, mondo associazionistico, al fine di supportare politiche e progetti comuni e di concertare con Governo e Regione misure idonee a valorizzare lo specifico ruolo istituzionale di Città metropolitana quale Ente preposto al governo e allo sviluppo strategico del territorio, così come previsto dalla L.56 /2014 e L. R. 32/2015”.

In questo documento la legge Delrio – per quanto dichiarata migliorabile in molti aspetti” – viene accettata , nonostante la sua bocciatura indiretta ma inequivocabile nel referendum costituzionale del 4 dicembre scorso. Viene ritenuta valida anche la Legge regionale lombarda (n. 32/2015) che riduce ulteriormente le funzioni e i compiti della Città Metropolitana, anche rispetto alla stessa Delrio. Infatti, ritornano alla Regione Lombardia molte attribuzioni, già a suo tempo conferite all’ex Provincia di Milano, nell’ambito delle materie riguardanti agricoltura, foreste caccia e pesca, politiche culturali, ambientali ed energetiche.

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