I FABBISOGNI DI ASSISTENTI SOCIALI NELLE REGIONI DOPO IL Rd.C ED IL PIANO NAZIONALE SOCIALE, articolo di Luigi Colombini, 2020

I FABBISOGNI DI ASSISTENTI SOCIALI NELLE REGIONI DOPO IL Rd.C ED IL PIANO NAZIONALE SOCIALE

di Luigi Colombini

ex docente di legislazione ed organizzazione del servizi sociali – Università Statale Roma TRE, corsi DISSAIFE E MASSIFE

Collaboratore del SUNAS – Redattore di ”OSSERVATORIO LEGISLATIVO SOCIO-SANITARIO SUNAS

PREMESSA

Verso la fine degli anni ’40. a seguito dell’entusiasmante prospettiva di un profondo rinnovamento del paese dopo la tragedia della inutile e lacerante guerra, con una carneficina terrificante ed insensata, distruzioni di immensi beni materiali ed immateriali accumulati faticosamente nel corso di secoli, nella ricerca di un nuovo modello sociale, avviato con l’UNRRA già nel 1943 e conclusa con la Dichiarazione dei Diritti dell’uomo di New York nel 1948, nella ricerca di un nuovo modello ed assistenziale, cominciato da Emilio Sereni, ministro dell’assistenza post-bellica, nel 1946, e portato avanti con il Convegno di Tremezzo, venne ad affermarsi la figura innovativa dell’ Assistente Sociale, che trovò, con adeguata preparazione basata sul Servizio Sociale Professionale ( da intendersi quale “nuova scienza applicata” che desumeva le proprie radici dall’erompere e dal progressivo credito, nel contesto del mondo accademico e della ricerca scientifica, delle scienze sociologiche, antropologiche, psicologiche, pedagogiche), adeguati sbocchi occupazionali negli Enti preposti all’assistenza ed alla sanità, nonché nella Pubblica Amministrazione con particolare riferimento al Ministero di grazia e giustizia, che per primo istituì il ruolo del Servizio Sociale Professionale per minorenni basato in effetti sulla prima rilevazione del fabbisogno degli Assistenti Sociali in ambito pubblico.

La perdurante carenza sul piano normativo del riconoscimento giuridico della professione, con le sue ambiguità quanto a collocazione nei ruoli organici e dei rispettivi livelli, portava comunque ad una indeterminatezza complessiva che portava ad una difficile individuazione dell’effettivo fabbisogno di Assistenti Sociali rispetto alla popolazione da servire, essendo demandata agli Enti nazionali e locali, con assoluta discrezionalità, il compito di definire all’interno delle proprie funzioni, il fabbisogno di Assistenti

Sociali.

In particolare, in tale contesto, si distinsero in particolare l’ISCALLL, l’ ENPMF, l’ENAOLI, l’ONMI, l’INAIL, l’INAM, e, a livello locale, le Amministrazioni Provinciali, allora competenti nell’assistenza ai minori illegittimi , ai malati di mente, ai sordomuti, nonché molteplici Enti Comunali di Assistenza, ed infine Enti ospedalieri.

In ogni caso non erano precisati adeguati parametri di riferimento rispetto agli utenti ed alle famiglie, e tale situazione non era riscontrabile solo in Italia, ma era diffusa anche in altri paesi, e a tale riguardo un primo riferimento è riscontrabile nel Servizio Sociale Professionale francese, che individuava il rapporto di un Assistente Sociale ogni cinquecento famiglie.

Con il DPR n. 616/77 tale situazione, con la presenza dell’ AssNAS che si proponeva di tutelare la professione degli Assistenti Sociali, venne a modificarsi profondamente: gli Enti nazionali e locali preposti all’ assistenza secondo rigide categorie di utenti e di famiglie, vennero aboliti, ed il personale, Assistenti Sociali compresi, furono assorbiti negli Enti locali o nelle Regioni, secondo una diffusa prassi di potere discrezionale; tale sommovimento, peraltro. fu anticipato sia dalle prime leggi regionali sull’assistenza, nel periodo 1972-76, sia dalla legge istituiva dei Consultori familiari (legge n. 405/75, sia dalla legge n, 698/76 che portò alla abolizione dell’ONMI) e al trapasso degli Assistenti Sociali ivi impiegati alle costituende ULSS o alle Regioni.

A seguito delle disposizioni del DPR n. 616/77 le Regioni avviarono il proprio sistema assistenziale, con leggi regionali di “riordino” (e non riforma) e con particolare riferimento al segretariato sociale, ma senza

Insistere molto sul ruolo del Servizio Sociale Professionale.

Alcune Regioni, peraltro, nell’ ambito della programmazione sociale, avviata già negli anni’80, delinearono il ruolo e la funzione degli Assistenti Sociali: la Regione Marche, in particolare, con la I.R. n. 10/82 relativa al Piano socio-sanitario, individuò il fabbisogno degli Assistenti Sociali nel parametro 1/5000 abitanti.

DALLA RIFORMA DELLA FORMAZIONE ALL’AFFERMARSI DELLA PROFESSIONE

A fronte di una perdurante situazione di carenza normativa in ordine al riconoscimento accademico nelle sedi universitarie quanto a preparazione e formazione degli Assistenti Sociali, solo con il dpr n. 162/82 fu intravisto l’inserimento del Servizio Sociale Professionale e delle scuole universitarie che preparavano gli Assistenti Sociali nel novero dell’ordinamento universitario: ad esempio il CEPAS di Roma rientrò nel sistema della Università la Sapienza, mentre altre scuole di preparazione degli Assistenti Sociali esaurirono la loro attività.

Sul piano normativo, in relazione ai primi contratti nazionali sugli Enti locali, con il dpr n. 347/83 fu in effetti avviato un riordino della figura dell’ Assistente Sociale e in tale contesto gli Assistenti Sociali stessi furono collocati al sesto livello, ben al di sotto delle aspettative e delle effettive competenze professionali, che quanto meno richiedevano il settimo livello.

In ogni caso non era individuato un preciso ruolo professionale degli Assistenti Sociali, in relazione al calcolo del fabbisogno a cui corrispondere.

Il primo provvedimento di rilievo fondamentale è stata la legge n. 84/93, merito dell’ Assistente Sociale Paola Rossi, primo presidente dell’Ordine degli assistenti sociali e segretario del Sunas.

In effetti con tale legge è stata riconosciuta la professione dell’ Assistente Sociale e la sua funzione nel contesto dell’offerta dei servizi sociali alla persona ed alla comunità, come successivamente definito dal d.lgs. n. 112/98, che ha visto le Regioni emanare specifiche leggi di recepimento, in cui sono stati ben definiti anche i servizi sociali.

LA PRIMA SVOLTA

Grazie all’impegno ed alla tenacia dell’ on.le Livia Turco, dopo anni di disattenzione, con il decreto legislativo 18 giugno 1998, n. 237 che ha introdotto il reddito minimo di inserimento, in via sperimentale, e stato individuato il Servizio Sociale Professionale quale strumento fondamentale per la realizzazione del programma, presumibilmente presente nei Comuni.

Tale provvedimento ha costituito il primo tassello di un processo organico che sfocerà nella legge quadron.328/2000 (che dopo ben ventitré anni dal DPR n. 6167/77 conclude il lungo cammino della riforma dell’assistenza), dove il segretariato sociale e il Servizio Sociale Professionale in stretta endiadi, e quindi esclusiva funzione dell’ Assistente Sociale – quanto a competenza e responsabilità – viene indicato quale livello essenziale assistenziale, di competenza e gestione da parte dei Comuni (art. 22).

LA CONCLUSIONE DEL PERCORSO: IL SIA, IL REI ED IL REDDITO DI CITTADINANZA

Il Sostegno per l’Inclusione Attiva (S.I.A.), viene istituito con l’articolo 1, comma 386, della legge n. 208/2015, e rappresenta la conclusione dell’Accordo 11/2/2016 tra Governo, Regioni, Province Autonome e Autonomie locali.

A monte di tale provvedimento va ricordato Il Programma Operativo Nazionale (PON) “Inclusione”, che ha inquadrato l’implementazione del Sostegno all’Inclusione Attiva, con le decisioni europee, da una parte, e dall’altra con il ruolo strategico delle Regioni e del sistema dei servizi sociali operanti negli Ambiti sociali, di competenza dei Comuni singoli o associati, e sul ruolo, quanto ad istruttoria, selezione e valutazione, degli Uffici di piano sociale.

Le prospettive di intervento introdotte dal SIA sono state in effetti anticipatrici sia del REI (reddito di inclusione attiva) che del RdC (reddito di cittadinanza), in quanto ha previsto di:

a) costituire e insediare le equipe multi professionali integrate, con i Servizi Sociali Professionali dei singoli Comuni e con le altre agenzie territoriali impegnate nella presa in carico dei beneficiari del sostegno economico al reddito;

b) accrescere le competenze tecniche per la gestione integrata dei fondi strutturali e dei fondi nazionali e regionali con le attività di monitoraggio e controllo, nonché per operare sulla piattaforma web di attuazione delle procedure di selezione dei beneficiari, in cooperazione applicativa con INPS;

c) potenziare alcuni dei servizi alle persone e alle famiglie, al fine di accrescere l’efficacia dei percorsi di inclusione sociale attivati, ad integrazione di quanto gli Ambiti territoriali riescono già a stanziare nell’ambito dei rispettivi Piani Sociali di Zona;

d) promuovere la maggiore coerenza e complementarietà delle politiche straordinarie per l’inclusione sociale attiva rispetto alle politiche ordinarie in materia sociale, e definire il contesto in cui attivare l’eventuale commissariamento ad acta in caso di grave inadempienza di un Ambito territoriale.

IL PERSONALE SOCIALE NECESSSARIO

Nel quadro complessivo degli obiettivi indicati, si configura, come già avvenuto per la realizzazione degli interventi previsti dal d.lgs. n. 237/98 la necessità di reclutare nuovo personale idoneo allo svolgimento delle funzioni previste, all’interno di equipe multiprofessionali e dei Servizi Sociali Professionali alle dipendenze dell’Ufficio di Piano dell’Ambito territoriale, in particolare per il potenziamento dei servizi di segretariato sociale, dei servizi per la presa in carico e degli interventi sociali rivolti alle famiglie destinatarie del SIA.

A tale riguardo si sottolinea che il SIA ha costituito un organico riferimento per lo svolgimento di concertate politiche di lotta e di contrasto alla povertà, e connesso alla strategia europea volta a promuovere significativi programmi di sostegno al reddito, ma soprattutto di favorire e sostenere processi di inclusione sociale.

Riprendendo quanto indicato dall’ art. 22 della legge n. 328/2000 e dal PNISS del 2001 per lo svolgimento delle politiche sociali, è quindi proprio il primo livello essenziale dei servizi sociali: segretariato sociale e Servizio Sociale Professionale, di cui sono pienamente titolari riconosciuti della prestazione gli Assistenti Sociali.

Il successivo decreto legislativo n. 147/17 recante disposizioni per l’introduzione di una misura nazionale di contrasto .al1a povertà approvato ha individuato il Rei quale livello essenziale.

Il subentrato Reddito di Cittadinanza, è stato confermato nel Piano Sociale Nazionale 2018-2020, che ha dedicato una specifica sezione al rafforzamento del Servizio Sociale Professionale e del segretariato sociale”, e quindi è chiaramente specificata l’endiadi fra segretariato sociale e Servizio Sociale Professionale, che costituiscono una unità operativa di esclusiva competenza del professionista “dedicato”: l’assistente sociale.

Nello specifico, il target previsto nel Piano Povertà è che vi sia in ogni Ambito territoriale almeno un Assistente Sociale ogni 5.000 abitanti, con vincoli via via maggiori sulla spesa al crescere della distanza della situazione di partenza rispetto all’obiettivo (il vincolo massimo sulla quota del Fondo Povertà è comunque fissato nel 60% delle risorse trasferite in caso vi sia meno di un assistente sociale ogni 20 mila abitanti).

IL FABBISOGNO DI ASSISTENTI SOCIALI NECESSSARIO

Nel quadro complessivo degli obiettivi indicati, si configura, la necessità di reclutare nuovo personale idoneo allo svolgimento delle funzioni previste, all’interno di equipe multiprofessionali e dei Servizi Sociali Professionali alle dipendenze dell’Ufficio di Piano dell’Ambito territoriale, in particolare per il potenziamento dei servizi di segretariato sociale, e del Servizio Sociale Professionale, come già sopra indicato.

In base al parametro 1 assistente sociale ogni 5.000 abitanti per l’esercizio del Servizio Sociale Professionale integrato nella gestione del Reddito di Cittadinanza, il quadro di riferimento, calcolato approssimativamente in rapporto alle singole Regioni, porta alla seguente tabella.

FABBISOGNO DEGLI ASSISTENTI SOCIALI PER REGIONI IN RAPPORTO AL RdC

REGIONI	NUMERO ASSISTENTI SOCIALI NECESSARI	POPOLAZIONE CALCOLATA
Abruzzo	263	1.315.809
Basilicata	163	587.430
Calabria	391	1.957.324
Campania	1.165	5.827.840
Emilia Romagna	890	4.452.699
Friuli Ven. Giulia	243	1.215.516
Lazio	1.179	5.897.759
Liguria	311	1.557.533
Lombardia	2.007	10.036.920
Marche	306	1.532.182
Molise	61	308.696
Piemonte	875	4.376.997
Puglia	809	4.049.743
Sardegna	329	1.648.758
Sicilia	1.005	5.029.675
Toscana	747	3.738.315
Trentino A.A.	213	1.067.220
Umbria	176	884.688
Valle D’ Aosta	25	126.220
Veneto	981	4.905.870
TOTALE	12.139	60.517.194

OSSERVAZIONI CONCLUSIVE

Avuto riguardo a quanto si è venuto a determinare nel corso del biennio 2017-2019, non si può non sottolineare il notevole balzo in avanti del Servizio Sociale Professionale, sulla base di un lungo avvio, iniziato nel lontano 1997, con il d.lgs n. 237/98, ossia ventuno anno or sono.

I pilastri di riferimento sono costituiti comunque dalla legge n. 328/2000, che ha rappresentato il primo riconoscimento del Servizio Sociale Professionale quale livello essenziale, e lo stesso REI inteso quale livello essenziale.

Tale endiadi rende assolutamente necessaria una ricaduta fondamentale sul primo livello della sussidiarietà verticale, il Comune, singolo o associato in ambiti territoriali adeguati (d.lgs. 112/98), che deve essere messo in condizione di fruire dei necessari finanziamenti per lo svolgimento dei due servizi essenziali

E’ su tale scenario, quindi, che si innestano le politiche di contrasto e lotta alla povertà, e la conduzione del RdC, che deve vedere il Comune quale protagonista dello sviluppo della comunità, secondo il d.lgs. 267/2000 e il proprio Statuto comunale, quale riferimento fondamentale, e messo in grado, secondo la legge 435/1989 che ha recepito la Carta Europea delle Autonomie Locali, quanto a finanziamenti e risorse umane, di assolvere ai propri compiti costituzionalmente riconosciuti.

Si apre quindi una stagione di rilancio della professione degli Assistenti Sociali, che richiede una assoluta capacità di vigilanza e di monitoraggio sulle specifiche realtà locali, anche in considerazione del notevole sforzo fatto da molte Regioni per definire nei propri piani di contrasto e lotta alla povertà connessi al reddito di cittadinanza, il rispetto del parametro di un Assistente Sociale ogni cinquemila abitanti.

Tale riferimento, peraltro, va connesso alla effettiva realizzazione del percorso di inclusione sociale proprio del Servizio Sociale Professionale, e quindi l’esclusiva funzione dell’ Assistente Sociale in quanto professionista “dedicato”.

Sarebbe opportuna una adeguata iniziativa degli Ordini Professionali regionali degli AA.SS. e del CNOAS per una azione di promozione, monitoraggio e verifica sui risultati portati avanti, anche in considerazione che il primo tavolo sul welfare avviato dal CNOAS fin dal 2016 dedicò la sua iniziale attenzione proprio sulla lotta al contrasto alla povertà.

La presa in carico costituisce la fase più delicata del processo che si intende avviare, in cui è fondamentale ed esclusivo il percorso professionale che l’assistente sociale deve porre in essere secondo i principi, i metodi e le tecniche proprie del servizio sociale professionale.

1. la prima fase deve essere attuata sulla base di una scheda o cartella sociale predeterminata che deve condurre, attraverso l’anamnesi “familiare”, alla formulazione della “diagnosi sociale”, in cui sono quindi raccolti ed analizzati tutti gli elementi necessari.
2. E’ sulla base di tale presupposto che va quindi elaborata, con l’ausilio dei servizi di rete e con l’apporto delle risorse individuate in base ai bisogni espressi ed interpretati, il piano di lavoro che deve quindi avere un inizio ed una fine, articolato in più fasi.

Anche in questo caso deve essere predisposta apposita scheda sociale in cui sono individuabili tutti i percorsi, le risorse di rete attivate e lo sviluppo e i risultati dei colloqui individuali o di gruppo, secondo le tecniche del servizio sociale professionale.

3. La verifica non può essere presa solo con riferimento agli impegni presi dalla persona, ma con riferimento a tutto il complesso del percorso attivato, e deve essere legato ad una scadenza temporale.

Il requisito di accesso è fondamentale e ha come base la presentazione della domanda di prestazione da parte dell’interessato, che deve essere redatta sulla base di una scheda di accesso adeguatamente rispondente ai requisiti richiesti.

Inoltre è necessario prevedere anche la migliore intercettazione del bisogno con la possibilità di accogliere segnalazioni e reperimenti di casi da parte degli altri servizi sociali presenti sul territorio (segretariato sociale, assistenza domiciliare, servizio sociale professionale, servizi residenziali) o da altri organismi, (volontariato, associazioni, cooperative sociali, servizio sociale parrocchiale, ecc.).

Il decreto legislativo recante disposizioni per l’introduzione di una misura nazionale di contrasto .al1a poverta’, approvato in data 29 agosto 2017 dal Consiglio dei Ministri rappresenta la conclusione del lungo percorso iniziato in effetti con la legge n. 328/2000 , e in tale contesto il ruolo delle risorse umane necessarie e qualificate per portarlo avanti, e il ruolo degli Enti locali è di importanza fondamentale, essendo il Rei individuato quale livello essenziale.

IL PERSONALE SOCIALE NECESSSARIO

Nel quadro complessivo degli obiettivi indicati, si configura, come già avvenuto per la realizzazione degli interventi previsti dal d.lgs. n. 237/98 la necessità di reclutare nuovo personale idoneo allo svolgimento delle funzioni previste, all’interno di equipe multiprofessionali e dei Servizi Sociali professionali alle dipendenze dell’Ufficio di Piano dell’Ambito territoriale, in particolare per il potenziamento dei servizi di segretariato sociale, dei servizi per la presa in carico e degli interventi sociali rivolti alle famiglie

A tale riguardo si sottolinea che il Rei costituisce un organico riferimento per lo svolgimento di concertate politiche di lotta e di contrasto alla povertà, e si connette alla strategia europea che si propone di promuovere significativi programmi volti non solo a monetizzare interventi di sostegno al reddito, ma soprattutto di favorire e sostenere processi di inclusione sociale.

Riprendendo quanto indicato dall’ art. 22 della legge n. 328/2000 e dal PNISS del 2001, unico riferimento nazionale per lo svolgimento delle politiche sociali, è quindi proprio il primo livello essenziale dei servizi sociali: segretariato sociale e servizio sociale professionale, di cui sono pienamente titolari riconosciuti della prestazione gli Assistenti sociali.

Pertanto il Rei costituisce, nella sua concreta prospettiva, l’occasione per la definizione del ruolo degli Assistenti sociali nello svolgimento delle politiche di lotta e contrasto alla povertà, secondo parametri di riferimento riconducibili a un ragionevole rapporto assistente sociale – popolazione servita.

A tale proposito si rimanda a parametri indicativi di un assistente sociale ogni 5.000abitanti, che comunque vanno verificati con ulteriori indicatori (territorio, densità della popolazione, presenza occasionale, dispersione, crisi sociali, ecc.

OSSERVAZIONI

Le prospettive del superamento di una “stagnazione assistenziale” verso la promozione di processi assistiti di emancipazione, di autonomia, di empowerment, nella direzione di quello che rappresenta una nuova frontiera dell’intervento sociale, ossia il welfare generativo che si propone di attivare al massimo livello le risorse e le potenzialità delle persone e delle famiglie interessate, anche al fine di condurre alla cultura dello scambio, pongono quindi in primo piano il ruolo degli assistenti sociali opportunamente preparati ad essere i registi del programma di lotta alla povertà, e di reali percorsi di inclusione sociale.

E’ su tale scenario che si innestano le politiche di contrasto e lotta alla povertà, che deve vedere il primo livello di sussidiarietà verticale, il Comune, nel suo diretto rapporto con le cittadine ed il cittadino e quale protagonista dello sviluppo della comunità, secondo il d.lgs. 267/2000 e il proprio Statuto comunale, quale riferimento fondamentale, e messo in grado, secondo la legge 435/1989 che ha recepito la carta europea delle autonomie locali, quanto a finanziamenti e risorse umane, di assolvere ai propri compiti costituzionalmente riconosciuti.