Paolo Ferrario, Dispensa didattica sulla ORGANIZZAZIONE DEI SERVIZI SOCIALI, 2003

ORGANIZZAZIONE DEI SERVIZI SOCIALI

Paolo Ferrario, 2003

PREMESSA

La dimensione organizzativa è di fondamentale importanza nella produzione dei servizi , in quanto:

  • i soggetti gestori che si avvalgono dell’apporto del lavoro sociale professionale sono organizzazioni;
  • gli interventi e le prestazioni sociali sono il risultato di un’attività organizzativa;
  • gli operatori dei servizi sociali svolgono compiti organizzativi.

Definizione

Organizzare significa creare stabilità, fare ordine, predisporre in modo sistematico, strutturare con una certa funzionalità ed efficienza: tutte attività che si contrappongono all’improvvisazione, al disordine, alla casualità, alla transitorietà. Un gruppo di amici che si ritrova occasionalmente non ha nulla a che fare con l’organizzazione. Se, invece, decide di dar vita ad una associazione di volontariato o ad una cooperativa sociale per favorire l’integrazione degli immigrati, deve in qualche modo organizzarsi, darsi delle regole da rispettare, decidendo a favore di chi operare, dove e quando incontrarsi, con quale orario, come dividersi i compiti, come coordinare gli interventi, come utilizzare le attrezzature e i mezzi disponibili.

In questo modo si stabiliscono, attraverso delle norme esplicite, delle relazioni relativamente durevoli tra le persone e nei confronti dei beni a disposizione e ciò consente di conseguire razionalmente lo scopo prefissato. E’ attraverso l’organizzazione che la società è riuscita ad affrontare situazioni che altrimenti l’avrebbero portata alla sua estinzione (basti pensare alle organizzazioni preposte alla tutela della salute), a creare opere che durano da secoli, a soddisfare con continuità interessi, soddisfare bisogni e risolvere problemi personali e collettivi (Bonazzi, 2002; Costa, 1997; Scott, 1998).

Nel campo dei servizi sociali e sanitari, l’organizzare è un’operazione fondamentale, perché consente di raccordare i bisogni, i  problemi e le risorse degli utenti con le finalità istituzionali e le risorse umane e materiali dell’ente, facendo prevalere la ragione e l’idea di ordine finalizzato sull’emotività e sull’improvvisazione e rendendo concreta e meno contingente la solidarietà sociale (Maggian, 2001). Quando parliamo di operazioni come il pianificare e il programmare , poniamo l’accento sugli obiettivi da raggiungere, sui tempi, le priorità, le modalità, le risorse. L’operazione dell’organizzare mette, invece, in primo piano la stabilità e presuppone un piano o un programma condiviso. Non possiamo organizzare bene un servizio se non c’è chiarezza sui principi e sui valori a monte degli obiettivi,  se ci sono contrasti fra i soggetti decisori sulla stesura e l’approvazione del programma, che precede l’operazione dell’organizzare. Altrettanto difficile è organizzare un servizio se una legge sta per essere cambiata, oppure una convenzione sta per scadere.

L’assetto organizzativo dei servizi sociali

Preliminarmente va effettuata una distinzione fra o. intesa come descrizione del  “sistema” dei servizi sociali e o. quale attività svolta dal sistema (o da un suo elemento interno). Nel primo caso il focus viene posto sull’assetto organizzativo dei servizi, nel secondo sull’attività organizzativa svolta all’interno dell’ente  per creare, modificare ed erogare le prestazioni.

Per comprendere l’attuale assetto organizzativo occorre partire dall’assetto istituzionale, vale a dire dai soggetti che hanno, in base a una legge, competenza ad organizzare i servizi sociali, soggetti che sono raggruppabili in quattro grandi settori: lo stato e gli altri enti pubblici, le imprese private, il terzo settore, le famiglie singole o associate.

Lo stato,  oltre ad avere la funzione di emanare leggi per la “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” (art. 117)e avere il potere di  destinare  risorse aggiuntive e di effettuare interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni per “promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona…” (art. 119 Cost.),  gestisce direttamente alcuni servizi sociali. Tali servizi sono organizzati in modo uniforme su tutto il territorio nazionale e sono gestiti da amministrazioni statali centrali (ministeri e dipartimenti) attraverso  organi di decentramento amministrativo. I centri per la giustizia minorile (CGM), ad esempio,  sono coordinati dal dipartimento per la giustizia minorile del ministero della giustizia e da essi dipendono gli uffici di servizio sociale per i minorenni, gli istituti penali per i minorenni, i centri di prima accoglienza, le comunità ; dal dipartimento dell’amministrazione penitenziaria del ministero della giustizia dipendono amministrativamente, tramite i provveditorati regionali (D.M. 22 gennaio 2002), i centri di servizio sociale per adulti (C.S.S.A.), uno per ogni ufficio di sorveglianza; presso ogni ufficio territoriale del Governo – U.T.G. (D.P.R. 287/2001),  che fa parte della organizzazione periferica del ministero dell’interno, di cui è titolare il prefetto, opera il nucleo operativo tossicodipendenze (N.O.T.), composto da assistenti sociali e personale amministrativo, la cui attività risponde alle finalità previste dalla normativa in materia di tossicodipendenza. Allo Stato spetta, inoltre, emanare atti di indirizzo e coordinamento in materia di prestazioni socio-sanitarie (D.P.C.M. 14.2.2001), fissare i requisiti minimi strutturali e organizzativi per l’autorizzazione all’esercizio dei servizi e delle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale, prevedere requisiti specifici per le comunità di tipo familiare con sede nelle civili abitazioni (art. 9 L. 328/2000 e D.M. 308/2001) e ripartire le risorse sia del Fondo nazionale per le politiche sociali che del Fondo per il servizio sanitario nazionale.

Le modifiche apportate al Titolo V della Costituzione nel 2001 (L.Cost. 3/2001) hanno aperto la prospettiva della potestà legislativa piena delle regioni nel campo degli interventi e dei servizi sociali (Cnel in Eiss, 2003), senza più il vincolo del rispetto di principi statali fondamentali. Le regioni non gestiscono direttamente i servizi sociali, ma, ne determinano l’organizzazione,  disciplinando l’articolazione del territorio in distretti (D.Lgs. 229/1999), emanando indirizzi e protocolli volti ad assicurare comportamenti uniformi ed omogenei a livello territoriale nella erogazione delle prestazioni socio-sanitarie (D.P.C.M. 14.2.2001), determinando gli ambiti territoriali, le modalità e gli strumenti per la gestione unitaria del sistema locale dei servizi sociali a rete, promuovendo la sperimentazione di modelli innovativi di servizi eventualmente collegati ad esperienze effettuate a livello europeo (L. 328/2000), definendo, sulla base dei requisiti minimi fissati dallo Stato, i criteri per l’autorizzazione, l’accreditamento e la vigilanza delle strutture e dei servizi (sia a gestione pubblica che privata), definendo i requisiti di qualità  per la gestione dei servizi e per la erogazione delle prestazioni(art. 8 L. 328/2000) e ripartendo le risorse finanziarie di cui dispone.

Il nuovo articolo 114 della Costituzione colloca il Comune al primo posto nell’elenco dei soggetti istituzionali che formano la Repubblica, in quanto nell’ottica della sussidiarietà verticale è il livello più vicino al cittadino. Fra gli enti pubblici, il ruolo principale nella o.  è già stato istituzionalmente assegnato ai comuni, singoli o associati, a partire dal D.P.R. 616/1977 (art. 25: “Tutte le funzioni amministrative relative all’organizzazione ed alla erogazione dei servizi di assistenza e di beneficenza… sono attribuite ai comuni…”, confermato dal D.Lgs. 112/1998 che, all’art. 128,  ne ha definito la funzione (“rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita”) e, recentemente, dalla l. 328/2000 (art. 6: “I comuni sono titolari delle funzioni amministrative concernenti gli interventi sociali svolti a livello locale …” “Ai comuni… spetta… la realizzazione del sistema locale dei servizi sociali a rete…”).

Dalle aziende sanitarie locali (A.S.L.), variamente denominate  (Azienda unità sanitaria locale – A.U.S.L.,   Azienda per i servizi sanitari – A.S.S., ecc.) dipende, invece, l’organizzazione dei servizi, delle prestazioni e degli interventi per la tutela della salute, comprese le prestazioni sanitarie a rilevanza sociale, connotate da specifica ed elevata integrazione, nonché le prestazioni sociali di rilevanza sanitaria se delegate dai comuni (D.Lgs. 229/1999). In particolare, è a livello di distretto che le aziende sanitarie locali garantiscono i servizi per la prevenzione e la cura delle tossicodipendenze, i servizi consultoriali per la tutela della salute dell’infanzia, della donna e della famiglia, i servizi rivolti a disabili ed anziani, i servizi di assistenza domiciliare integrata, i servizi per le patologie da HIV e per le patologie in fase terminale. Trovano, inoltre, collocazione funzionale nel distretto le articolazioni organizzative del dipartimento di salute mentale e del dipartimento di prevenzione, con particolare riferimento ai servizi alla persona (D.Lgs. 229/1999). Il D.P.C.M. 14.2.2001 “Atto di indirizzo e coordinamento in materia di prestazioni socio-sanitarie”.

Oltre ai comuni e alle aziende sanitarie, ci sono vari altri soggetti pubblici che organizzano servizi sociali: le istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (I.P.A.B.) con la loro evoluzione in aziende pubbliche di servizi alla persona (D.Lgs. 207/2001); i consorzi fra comuni, le comunità montane, ecc.

Le imprese private organizzano e gestiscono servizi sociali per lo più a seguito di finanziamenti e contributi pubblici: è il caso degli asili nido aziendali (finanziati dallo Stato ai sensi dell’art. 91 della legge n. 289/2002) e dei servizi gestiti da imprese a seguito di un provvedimento di concessione o di un contratto di appalto, in un’ottica di esternalizzazione .  Questo nuovo interesse delle imprese per i servizi sociali costituisce l’occasione per ripensare al loro impatto sociale, alla loro responsabilità sociale, ragionando in termini di bilancio sociale, inteso come strumento per misurare la loro utilità per la società attraverso i beni che producono,  le occasioni di lavoro per la comunità,  la valorizzazione del capitale umano di cui dispongono e il positivo rapporto con il territorio, attraverso interventi ambientalmente compatibili (non nocivi, non inquinanti, che non alterano la qualità della vita) e il costante collegamento con i piani strategici delle istituzioni (Drucker).

Le organizzazioni del terzo settore  gestiscono servizi sociali nell’ambito della loro autonomia oppure sulla base di convenzioni con enti pubblici.

ORGANIZZAZIONE INTERNA

Ogni ente ha una sua organizzazione interna, un sistema formato da parti fra loro collegate, con determinati fini da perseguire (stabiliti da chi ha fatto sorgere l’ente)  e che dispone di determinate risorse umane, materiali ed economico-finanziarie da destinare alle diverse finalità. Secondo il diagramma di Mintzberg, negli enti di maggiori dimensioni, alla base dell’organizzazione troviamo gli operatori (raggruppati in uno o più nuclei operativi), cui fanno seguito, nella parte superiore, una linea intermedia e il vertice strategico, eventualmente affiancati da una tecnostruttura e da uno staff di supporto (Mintzberg, 1996). Il nucleo operativo rappresenta il cuore di ogni organizzazione, la parte che trasforma gli input (leggi, regolamenti, piani, programmi, finanziamenti, domanda sociale) in output (interventi, servizi, prestazioni), che distribuisce gli output (erogazione di prestazioni), che riceve dall’utenza e trasmette al vertice strategico informazioni  utili per la pianificazione e programmazione .

Nelle amministrazioni pubbliche (amministrazioni statali ed altri enti pubblici) il vertice strategico è costituito dagli “organi di governo”, che definiscono gli obiettivi ed i programmi da attuare e verificano la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti: i ministri sono responsabili dei dicasteri loro affidati e ad essi spetta indirizzare la “macchina amministrativa” attraverso l’assegnazione di obiettivi specifici ai centri di responsabilità di livello apicale per la concreta attuazione degli obiettivi generali delle politiche pubbliche; negli altri enti pubblici l’individuazione degli obiettivi viene svolta dagli amministratori, persone elette dai cittadini (sindaci, presidenti provinciali, consiglieri comunali, provinciali e regionali) o nominate da queste (es. assessori), spesso sulla base di accordi fra partiti e/o associazioni sindacali o di categoria. Del vertice strategico fanno parte anche i dirigenti con responsabilità generale (direttori generali, dirigenti di area, ecc.), con competenze nettamente distinte da quelle degli organi di governo (D.lgs. 165/2000). Gli altri dirigenti, quadri e responsabili costituiscono la linea intermedia fra il vertice e il nucleo operativo.

Gli operatori sono raggruppati in unità organizzative variamente denominate (unità operativa, servizio, ufficio, centro, reparto organizzativo, struttura organizzativa, struttura operativa, area, dipartimento). A capo di ciascuna unità organizzativa viene posta una figura di coordinamento, la cui responsabilità varia a seconda dell’incarico ricevuto dall’organo di governo e dal dirigente generale . Gli operatori che fanno parte della stessa unità organizzativa condividono l’obiettivo da raggiungere, il budget e spesso anche le risorse fisiche, come la sede, gli impianti e le attrezzature.

In proposito, va citato a titolo di esempio il d.lgs. 77/1995 (Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali), che individua come unità organizzativa, presente in tutti i comuni, il servizio. A ciascun servizio è correlato un reparto organizzativo, semplice o complesso, composto da persone e mezzi, cui viene affidato, col bilancio di previsione, un complesso di mezzi finanziari, specificati negli interventi assegnati e dei quali risponde il responsabile del servizio.

Il documento che sintetizza visivamente le varie unità organizzative, la gerarchia e i collegamenti è denominato organigramma, strettamente connesso con la dotazione organica, espressione del potere decisionale di cui dispongono gli organi di governo. Un apposito regolamento disciplina in dettaglio l’ordinamento degli uffici e dei servizi, che nel caso dei comuni è di competenza della giunta, nel rispetto dei criteri generali stabiliti dal consiglio (art. 5 L. 127/1997). L’individuazione e la consistenza delle figure professionali che concretamente fanno parte dell’unità organizzativa è conseguente a scelte politico-amministrative del singolo ente, incentivate da norme e finanziamenti statali e regionali. Per alcune unità organizzative, quali gli uffici di servizio sociale per i minorenni (L. 1085/1962), i centri di servizio sociale adulti (L. 354/1975), gli asili nido comunali (L. 1044/1971), i consultori familiari (L. 405/1975), i servizi per le dipendenze (SerT) (D.M. 444/1990 e 14.6.2002), esistono precise disposizioni di legge (statali e regionali) che indicano la tipologia  di operatori (Maggian, 2002), mentre per la maggior parte dei servizi non esistono indicazioni vincolanti.

Le unità organizzative vengono, di norma, diversificate in base ad uno più dei seguenti criteri (Mintzberg): conoscenze e capacità degli operatori, processi di lavoro e funzioni svolte, sequenza temporale del processo di aiuto, output, clientela, località geografica.

EVOLUZIONE STORICA

Molte attribuzioni statali svolte dai ministeri nel settore dei servizi sociali sono state trasferite alle regioni e agli enti locali, mentre numerosi enti pubblici nazionali, con le loro articolazioni provinciali, che  svolgevano funzioni assistenziali settoriali e frammentarie e ingeneravano dispendiosi conflitti di competenza e sovrapposizioni di compiti, con notevole danno per gli assistiti suddivisi in artificiose categorie giuridiche (minori legittimi, illegittimi, orfani di lavoratori, orfani di guerra, orfani di guerra anormali psichici, minori delle regioni di confine, rimpatriati e profughi, in stato di pericolo morale..), sono stati soppressi, per effetto di varie leggi approvate fra il 1975 e il 1978 (L. 70/1975, L. 383/1975, L. n. 698/1975,  L. 764/1975, L. 382/1975, L. 563/1977, DPR 599/1977, DPR 600/1977, DPR 616/1977, DPR 617/1977, L.  641/1978, L. 833/1978) e di successive specifiche leggi regionali

L’Amministrazione per le attività assistenziali italiane ed internazionali (AAII), l’Opera nazionale maternità e infanzia (ONMI), l’Ente nazionale per la protezione morale del fanciullo (ENPMF), il Centro italiano difesa donna (CIDD), l’Ente nazionale per gli orfani dei lavoratori (ENAOLI), l’Opera nazionale orfani di guerra (ONOG), l’Opera nazionale orfani di guerra anormali psichici (ONOGAP), l’Opera nazionale assistenza infanzia regioni di confine (ONAIRC), l’Ente nazionale per i lavoratori rimpatriati e profughi (ENLRP), l’Opera nazionale pensionati d’Italia (ONPI), l’Associazione nazionale mutilati e invalidi del lavoro (ANMIL), l’Ente nazionale assistenza lavoratori (ENAL), i Patronati scolastici, l’Ente comunale di assistenza (ECA), il Medico provinciale, l’Istituto nazionale assicurazione contro le malattie (INAM) e vari altri enti mutualistici: sono questi solo alcuni degli enti soppressi, le cui funzioni, personale e mezzi finanziari sono stati distribuiti fra Regioni, Province, Comuni, Unità sanitarie locali (ora divenute Aziende).

RIFERIMENTI TEORICI

La sociologia ha ampiamente sviluppato gli studi relativi all’organizzazione del lavoro nelle industrie e nella pubblica amministrazione, che possono essere utili, con alcuni adattamenti, per una lettura delle organizzazioni assistenziali. Si ricordano, in proposito, la teoria dell’organizzazione scientifica del lavoro, la teoria della direzione amministrativa, la teoria burocratica, la scuola delle relazioni umane, la scuola contingente, i contributi organizzativi all’interno del filone fenomenologi, il cognitivismo in campo organizzativo e la Teoria dell’Azione Organizzativa (Costa, 1997 e Bonazzi, 2002).

Gli enti pubblici sono ancora prevalentemente organizzati secondo il modello burocratico (Borgonovi). Tuttavia, la crescente presenza di professionisti ha portato a forme di burocrazia professionale (Mintzberg), mentre la complessità della società post-moderna, i processi di cambiamento,  le situazioni di turbolenza e le alleanze fra enti (Turati in: Costa, vol. 2) hanno portato al proliferare di gruppi di progetto (Piva), a configurazioni adhocratiche (Mintzberg) e a matrice e “cluster organization” (Bodega in: Costa, vol.2). Lo sviluppo di servizi a gestione privata, da parte di cooperative, imprese e terzo settore, meno vincolate al rispetto di rigide normative di carattere organizzativo prospetta ora nuovi modelli organizzativi, quali le organizzazioni minimali e le carriere senza confine (Bonazzi).

L’ATTIVITA’ ORGANIZZATIVA

L’output del nucleo operativo è costituito da interventi, servizi e prestazioni rivolti alla persona e alla comunità (D.Lgs. 112/1998), ceduti senza un diretto corrispettivo economico (prezzo) o con corrispettivi che non hanno la funzione di oggettivare i giudizi di convenienza (Borgonovi). Trattandosi di servizi che non vengono venduti a prezzo di mercato, l’individuazione dei beneficiari viene effettuata attraverso un complesso procedimento amministrativo (L. 241/1990): ad esempio, il provvedimento di erogazione di un sussidio , di effettuazione del servizio di assistenza domiciliare , di pagamento delle retta o di accoglimento in una struttura residenziale o semiresidenziale  è sempre il risultato di una serie di operazioni fra loro concatenate, raggruppabili in fasi precise, quali l’avvio del procedimento (a seguito di un’istanza dell’utente oppure d’ufficio), l’istruttoria, la fase decisionale (che si concretizza nella delibera o nella determina), il controllo e la comunicazione agli interessati (Caringella). Tale procedimento, negli enti pubblici, segue particolari formalità nelle decisioni e nello svolgimento delle operazioni (procedure), a volte con notevole allungamento dei tempi (Borgonovi).

Dal punto di vista organizzativo il procedimento di erogazione del servizio coinvolge vari soggetti:

  • gli organi di governo, che approvano la dotazione organica, il regolamento degli uffici e dei servizi, stabiliscono gli obiettivi, individuano le risorse
  • i dirigenti che sono responsabili del budget e della divisione del lavoro fra gli operatori e adottano il provvedimento di concessione del beneficio
  • gli operatori che concretamente organizzano l’intervento, il servizio, la prestazione a favore di una determinata persona, famiglia o comunità.

ORGANIZZAZIONE DEL SISTEMA INTEGRATO DI INTERVENTI E SERVIZI SOCIALI

La realizzazione di un sistema integrato di interventi e servizi sociali presuppone una complessa attività organizzativa, che si concretizza nel coordinamento delle politiche e delle prestazioni nei diversi settori della vita sociale, nella integrazione fra servizi alla persona e al nucleo familiare con eventuali misure economiche e nell’impedire sovrapposizioni di competenze e settorializzazione delle risposte (art. 22 L. 328/2000).

Spetta, in particolare, ai comuni organizzare il  sistema locale dei servizi sociali a rete , secondo principi di sussidiarietà, cooperazione, efficacia, efficienza, economicità, omogeneità, copertura finanziaria e patrimoniale, responsabilità ed unicità dell’amministrazione, autonomia organizzativa e regolamentare degli enti locali. Il comune, in tale ottica,  non è più inteso come il soggetto che si limita ad organizzare i propri servizi, ma anche quello che  promuove le risorse delle collettività locali tramite forme innovative di collaborazione per lo sviluppo di interventi di auto-aiuto e per favorire la reciprocità tra cittadini nell’ambito della vita comunitaria. A tal fine i comuni possono adottare sul piano territoriale gli assetti più funzionali alla gestione, alla spesa ed al rapporto con i cittadini (art. 6 L. 328/2000) e questo apre nuove prospettive sul piano dei modelli organizzativi.

NODI PROBLEMATICI DELL’ATTIVITA’ ORGANIZZATIVA

Chiunque svolga compiti organizzativi deve affrontare alcuni nodi problematici, il primo dei quali è costituito dal nome da dare all’intervento, servizio o prestazione di cui ha la responsabilità organizzativa. Ogni qualvolta si danno dei nomi a delle cose, implicitamente si stabiliscono dei confini, delle differenziazioni, delle divisioni, ma anche si rafforza l’identità. E’ importante, pertanto, che il nome sia stabile e facilmente comprensibile per gli utenti, evitando sigle che ingenerano confusione, possibilmente usando gli stessi nomi per indicare gli stessi servizi, per evitare incomprensioni nominalistiche nel reperimento delle risorse, specie per i cittadini che si spostano da una regione all’altra : problema questo che si accentuerà con la riduzione del ruolo dello Stato e con la differenziazione che si creerà inevitabilmente nella legislazione regionale in materia di servizi sociali.  Un secondo aspetto è costituito dalla necessità di collegamento, coordinamento e integrazione con gli altri interventi, servizi e prestazioni, sia per raggiungere il fine della globalità della risposta ai bisogni delle persone e delle famiglie, sia per evitare inutili sovrapposizioni e costose inefficienze, che avrebbero ricadute negative per l’utente, l’ente e la collettività che direttamente o indirettamente si assume i costi. Il riferimento non è  solo al coordinamento e integrazione all’interno dello stesso ente (es. fra servizi socio-assistenziali e servizi educativi, ricreativi e sportivi dei comuni), ma anche con i servizi di altri enti, in primis con quelli preposti alla tutela della salute (unità sanitarie locali e aziende ospedaliere) ,  con i servizi scolastici del ministero per la pubblica istruzione, con i servizi sociali del ministero per la giustizia, con l’edilizia residenziale pubblica, con il volontariato organizzato e la cooperazione sociale. Il termine collegamento indica l’esistenza di una modalità comunicativa fra due soggetti differenti, una modalità che si suppone non casuale e che si realizza attraverso un mezzo (scambio di corrispondenza, riunioni), come nel caso di due isole fra loro collegate da un ponte.  Il collegamento in sé non comporta identità di vedute fra i due soggetti, ma solo comunicazione. Il coordinamento indica l’azione di più soggetti verso un fine comune, condiviso, distribuendo in modo ordinato, armonico, funzioni e compiti, come nel caso dei remi, che devono muoversi in sintonia, per portare la barca verso una direzione precisa. L’integrazione fa nascere una nuova modalità organizzativa, più completa, costituita da elementi complementari, che vengono uniti con una certa stabilità e si distingue in integrazione istituzioanale, gestionale e professionale. L’integrazione istituzionale presuppone un accordo fra enti (comuni, unità sanitaria locale, altri enti), approvato dagli organi di governo e diretto a realizzare fini comuni. Le modalità dell’integrazione istituzionale sono specificate attraverso strumenti giuridici quali la conferenza di servizi, gli accordi di programma, le convenzioni, le deleghe di funzioni, i protocolli d’intesa . L’accordo porta alla creazione di dipartimenti, di organismi, allo spostamento temporaneo di personale da un ente all’altro. L’integrazione gestionale presuppone un accordo fra dirigenti e responsabili delle unità operative di un dato territorio (es. fra direttore del distretto sanitario e responsabile del servizio sociale comunale) e fa nascere nuove configurazioni organizzative e  meccanismi di coordinamento, quali le équipe multiprofessionali, i gruppi di lavoro, le commissioni, atti a garantire l’efficace svolgimento delle attività, dei processi e delle prestazioni. L’integrazione gestionale presuppone il superamento della divisione del lavoro per compiti e lo sviluppo della metodologia di lavoro per progetti. L’integrazione professionale si realizza attraverso la formulazione concordata di protocolli operativi  , vale a dire di percorsi assistenziali uniformi per tutti gli operatori che trattano lo stesso problema, l’utilizzo di un comune sistema informativo e informatico (moduli uniformi per la richiesta di prestazioni, cartella sociale unica, software comunicanti, ecc.). L’integrazione professionale porta ad una conoscenza reciproca dei rispettivi ruoli e competenze, alla socializzazione e circolarità dell’informazione, a  reciproche consulenze, ad una valutazione multidimensionale della situazione di bisogno delle persone e ad una programmazione personalizzata e globale dell’intervento.

Altro aspetto da considerare è la localizzazione della sede fisica, per favorire l’accesso per l’utenza e la vicinanza con gli altri servizi, non trascurando gli aspetti estetici della sede (uso del colore delle pareti, arredo) e di confort (climatizzazione, sala d’aspetto per gli utenti, ecc.) e l’importanza di definire un orario ben definito di apertura al pubblico, sia al mattino che al pomeriggio, chiaramente indicato. In assenza del centralinista, si può ricorrere alla segreteria telefonica, sia per indicare gli orari e la reperibilità degli operatori, sia per consentire agli utenti di lasciare messaggi urgenti. La presenza del fax e di internet facilita le comunicazioni e la consegna a distanza dei documenti, senza spostamenti per le persone.

Il nodo centrale da affrontare è comunque quello della divisione del lavoro fra le diverse figure professionali (assistenti sociali, educatori, psicologi, assistenti domiciliari e dei servizi tutelari, personale amministrativo, medico e paramedico) e fra gli operatori con lo stesso profilo professionale, i quali devono raccordare fra loro il proprio sapere, saper essere e saper fare, maturato in sedi formative, esperienze lavorative e anni spesso molto differenti fra loro .

Infine, va considerata la dimensione organizzativa più importante: il confine geografico del sistema integrato di interventi e servizi sociali . Non è, infatti, possibile organizzare in modo efficiente ed efficace i servizi sociali avendo come punto di riferimento il confine dei comuni, in quanto la loro dimensione oscilla fra le poche centinaia di abitanti e gli oltre 2.600.000 abitanti di Roma. L’orientamento attuale nella normativa statale e delle varie regioni è quello di considerare come ambito territoriale ottimale quello dei distretti sanitari, già operanti per le prestazioni sanitarie, prevedendo, da parte delle regioni, incentivi a favore dell’esercizio associato delle funzioni sociali da parte dei piccoli comuni.

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