L’ EMERGENZA CORONAVIRUS E LA NECESSITA’ DI RIORGANIZZARE IL TESSUTO SOCIALE E LE POLITICHE SOCIALI PARTENDO DAL PRIMO LIVELLO: IL COMUNE, di Luigi Colombini, 25 giu 2020

L’ EMERGENZA CORONAVIRUS E LA NECESSITA’ DI RIORGANIZZARE IL TESSUTO SOCIALE E LE POLITICHE SOCIALI PARTENDO DAL PRIMO LIVELLO: IL COMUNE

di Luigi Colombini

già docente di legislazione ed organizzazione dei servizi sociali, UNIVERSITÀ STATALE UNITRE, ROMA, corsi DISSAIFE E MASSIFE

Collaboratore del SUNAS – Redattore di ”OSSERVATORIO LEGISLATIVO SOCIO-SANITARIO SUNAS

PREMESSA

La sconvolgente e tragica situazione determinata dal “coronavirus” vede il nostro paese coinvolto da oltre quattro mesi a mettere in atto varie misure per affrontarla, date le ripercussioni che incidono in maniera mai conosciuta nel passato sulla qualità della vita, e su tutto ciò che caratterizza la società, e la sua organizzazione (diritti soggettivi, famiglia, lavoro, economia, servizi alla persona ed alla comunità: infanzia, minori, anziani, persone con disabilità, persone non autosufficienti, immigrati, detenuti; servizi sanitari, servizi educativi, ricreativi, sportivi, culturali).

Tale situazione, in termini generali, ha interrotto anche molteplici sistemi di vita fino ad oggi tenuti in grande considerazione e prospettive di sviluppo basati sulla globalizzazione, sull’‘affermazione di un neoliberismo che esalta l’individuo in quanto produttore (pochi) e consumatore di beni e di strumenti (la grande massa), tali da affrancarlo dal bisogno, oltre che crearne di nuovi, con la sua spregiudicata azione ormai planetaria che in effetti sta erodendo i principi basilari dello Stato sociale e dello Stato fiscale, strettamente collegati, come ha affermato Pikketty, per assicurare la serenità ed il benessere della collettività: l’Europa è il primo esempio universale che ha creato i sistemi di welfare, intesi, come si diceva negli anni ’50, ad assicurare e garantire un’esistenza dignitosa dalla culla alla bara.

Le prospettive di una ripresa dopo questa tragica situazione (che ricorda i flagelli della peste nei secoli passati, con la decimazione di popolazioni e di catastrofi economiche tali sconvolgere l’umanità), hanno portato vari studiosi a riconsiderare l’attuale modello di sviluppo, nella constatazione che non sarà come prima e che occorre rivedere tutto il sistema attualmente vissuto.

Occorre, nel momento che attraversiamo, rigenerare la società, per come di esprime attraverso le Istituzioni costituzionalmente riconosciute, e riprendere i valori e le prospettive di sviluppo di politiche volte ad affermare e consolidare la democrazia, la comunità, la solidarietà, il concetto del “noi”, piuttosto che un egotismo chiuso ed incomunicabile, con il paradosso spaventoso di chi pensa che l’epidemia tocca agli altri, ma non a lui, e quindi non l’interessa.

RISCOPRIRE LA COMUNITÀ E LA CIVILTÀ COMUNALE: UNA STORIA ITALIANA DIVENTATA EUROPEA

In tale contesto occorre riscoprire la comunità, ed la sua prima espressione organizzata: il Comune, inteso etimologicamente “di tutti”, (communis), inteso come forma di governo basato, alla luce dello Statuto, sulla capacità di piena autonomia e di democrazia sostanziale.

L’esperienza del comune e la sua affermazione ha contraddistinto la civiltà italiana fin dal medio evo, e ha portato, dopo un lungo percorso che ha visto il suo modello adottato dagli Stati europei, dopo un lunghissimo processo, fino alla sua piena conclusione con la “Carta europea delle Autonomie Locali”, firmata a Strasburgo 15 ottobre 1985, e ratificata con la legge 30 dicembre 1989, n. 439, recante; Ratifica ed esecuzione della Convenzione europea relativa alla carta europea dell’ autonomia locale”.

Le linee essenziali di tale ordinamento, si fondano su alcuni punti fondamentali che sono:

  • capacità di autogoverno da parte delle collettività locali;

  • rappresentazione democratica e trasparenza;

  • organizzazione amministrativa adeguata alle esigenze di funzionalità e rispondenza alle richieste della collettività;

  • capacità di finanziamenti adeguati, anche in base alla possibilità di una imposizione locale delle imposte;

  • autonomia nella scelta delle priorità di spesa e degli interventi;

  • necessità di interventi statali di perequazione e di riequilibrio per le situazioni di crisi;

  • rispetto della partecipazione popolare attraverso appositi istituti;

  • affermazione del principio della cooperazione e dell’associazionismo fra le collettività locali per il perseguimento degli obiettivi comuni;

  • garanzia della tutela delle autonomie locali, che debbono essere consultate ogni volta che si adottano provvedimenti legislativi che li riguardino.

Le conseguenze di tale provvedimento in Italia hanno portato alla legge n. 142/90, successivamente modificata dal d.lgs 267/2000 (TUEL), che ha abrogato la precedente legge comunale e provinciale (TULCP n. 383 del 3.3.34, art. 38 e art. 111) definendo i Comuni “enti esponenziali della popolazione insediata nel corrispondente territorio”, e quindi rappresentanti delle rispettive comunità delle quali ne curano gli interessi generali.

Pertanto, non vi è una “promanazione” dello Stato dal centro alla periferia, bensì un solenne e dovuto riconoscimento della comunità locale come forma sociale autonoma, e quindi il riconoscimento di potestà pubbliche nel perseguimento di finalità e di interessi propri delle corrispondenti collettività, secondo un proprio indirizzo politico-amministrativo distinto.

Con tale legge si è passati dal tradizionale centralismo burocratico – istituzionale al “policentrismo dei pubblici poteri”, come fu sottolineato da vari studiosi, e alla reale e concreta attuazione dello “Stato delle autonomie”: il Comune costituisce il primo livello istituzionale sancito dalla Costituzione, secondo il principio della “sussidiarietà verticale”, e l’Ente più “prossimo” al cittadino.

LO STATUTO COMUNALE ED I SERVIZI SOCIALI

A fronte del riconoscimento del Comune nella sua autonomia operata dall’ordinamento giuridico, ne discende il potere statutario.

Lo “Statuto” (di cui peraltro vi sono moltissimi esempi che risalgono fino al medio evo), rappresenta la “regola scritta”, cioè un quadro di disposizioni nate dalla stessa comunità rappresentata, da intendere quale fonte primaria normativa dell’ente locale, quale “carta costituzionale locale”. Pertanto ciascun Comune e ciascuna “Unione di Comuni”, come anche le “Città metropolitane” e le Province si sono dotate degli Statuti.

Dall’esame dei principi e delle finalità negli Statuti sono affermati alcuni aspetti fondamentali che sono:

  • affermazione del riconoscimento della tutela dei diritti, quale condizione fondamentale per lo svolgimento di corretti rapporti fra cittadino ed amministrazione comunale.

  • il principio della solidarietà, intesa sia convivenza civile che come obiettivo per il superamento degli squilibri economici e sociali esistenti nella comunità, e in stretta connessione con il principio di equità;

  • riconoscimento della sicurezza sociale quale obiettivo primario per lo svolgimento dell’attività dell’ente locale, e perno fondamentale per il perseguimento delle politiche sociali;

  • il perseguimento delle politiche sociali, con riferimento a specifiche fasce di cittadini: bambine e bambine, famiglia, giovani, persone con disabilità, persone anziane, persone fragili;

  • riconoscimento della partecipazione dei cittadini e della società civile, con la previsione della costituzione di consulte, consigli, comitati partecipativi, per contribuire alla programmazione delle attività e delle iniziative poste in essere dall’ Amministrazione comunale.

  • riferimento alla politica delle pari opportunità e disporre interventi finalizzati a tale obiettivo.

  • Il riconoscimento della società civile, per come si esprime nelle sue forme organizzate, e quindi il ruolo del terzo settore, nelle sue articolazioni (volontariato, associazioni di promozione sociale, cooperative sociali, fondazioni, imprese sociali),nel rispetto e nell’osservanza del principio costituzionale della sussidiarietà orizzontale.

IL COMUNE, I SERVIZI SOCIALI ED IL SERVIZIO SOCIALE PROFESSIONALE

In relazione ad un lungo processo che ha portato alla riforma dello Stato, avviato con la legge n. 382/75, con il DPR 616/77 (di cui fu protagonista il prof. Massimo Severo Giannini), con la legge n. 59/97, con il d. lgs. 112/98, e con la legge costituzionale n. 3/2001 (modifica del Titolo V della Costituzione), il Comune è stato riconosciuto quale primo livello istituzionale della sussidiarietà verticale, come sopra accennato, ed è pertanto il titolare esclusivo per la gestione locale dei servizi sociali, così come definiti nel d. lgs. 112/98, ripreso dalla legge n. 328/2000.

Viene quindi a configurarsi, a conclusione di tale processo, il “Comune ideale”, fulcro istituzionale della organizzazione e dello sviluppo della comunità, che, in osservanza dei principi della “Carta europea delle Autonomie Locali”, deve essere messo in condizioni, sul piano organizzativo, amministrativo e finanziario di attuare le proprie finalità indicate negli Statuti. A tale riguardo si ricorda che i Comuni, in omaggio al patto di stabilità, non solo sono stati massacrati e costretti a ridurre gli organici ed il personale, ma non hanno potuto nemmeno garantire i servizi sociali in maniera adeguata, avviando un processo di esternalizzazione dei servizi sociali con conseguenze assolutamente criticabili, come si è verificato, ad esempio per la vicenda sugli affidi nel Comune di Bibbiano.

Pertanto tale funzione è da considerare obbligatoria, e connessa alla attuazione del Livelli Essenziali Assistenziali, così come individuati dall’art. 22 della legge 328/2000, fra i quali: segretariato sociale e servizio sociale professionale, in stretta endiadi.

La connessione delle finalità del Comune, attraverso il proprio Statuto, con il Servizio Sociale Professionale è assolutamente evidente: il Comune si caratterizza quale primo livello di prossimità nel suo rapporto con i cittadini, con le famiglie, con i gruppi, con la società civile, nella sua massima espressione di “comunità vivente”; il SSP, con i suoi principi, metodi e tecniche di intervento sociale si caratterizza quale strumento operativo per la realizzazione articolata della sua azione attraverso il Servizio Sociale Individuale (case-work), il Servizio Sociale di Gruppo (group-work) ed il Servizio Sociale di Comunità (community-work).

A tale proposito va ricordata la affermazione a suo tempo fatta (in occasione del 50^ anniversario della Rivista di servizio Sociale) del Prof. Franco Ferrarotti , uno del Padri fondatori del SSP, secondo il quale il lavoro svolto dal Servizio Sociale nel suo momento più alto è “semplicemente una funzione permanente di uno stato democratico moderno; spetta al Servizio Sociale scoprire e prevedere i bisogni, e quindi deve essere indipendente dalla struttura burocratica, dall’Istituzione, ma deve essere allo stesso tempo garantito, perché svolge una funzione pubblica permanente e fondamentale” .

LA RISPOSTA COMUNITARIA E SOLIDALE AL’EMERGENZA CORONAVIRUS

La situazione scatenata dalla pandemia coronavirus, nel contesto dei risvolti sociali e dello stesso modo di configurarsi di una società rigenerata, deve pertanto riproporsi nei valori fondamentali di solidarietà e di rinnovato senso della comunità, che peraltro non richiede altro che la riproposizione di modelli già messi in opera nel passato, e accantonati.

La esigenza più immediata è di ricostruire la democrazia di prossimità, che vede il Comune quale primo protagonista, e i servizi di prossimità più vicini al cittadino: in tale contesto la tradizione comunale è antica: è in Italia che si è istituita la figura del “medico condotto”, che in prima linea in ogni Comune garantiva l’assistenza sanitaria, successivamente ereditata dal MMG. Allo stesso modo, ripercorrendo un modello consolidato, occorre, nello stesso spirito, proporre la “condotta sociale”, o “Servizio Sociale Comunale” quale presidio sociale del Comune, di prima istanza ai bisogni del cittadino, della famiglia, dei gruppi, secondo le linee di intervento già indicate sia dalla legge n. 328/2000 che dalla singole leggi regionali sui servizi sociali.

Tale modello, pertanto, si innesta nella consolidata struttura comunale, in cui non solo viene svolto il SSP così come individuato della legge n, 328/2000, ma viene a consolidarsi la funzione del Servizio Sociale di Comunità, in cui l’Assistente Sociale svolge un ruolo fondamentale per la promozione del “lavoro di comunità”, basato sulla “diagnosi o studio d’ambiente, sulla promozione dei comitati civici partecipativi in cui vengono rappresentati i bisogni e le richieste dei cittadini, alla luce degli Statuti comunali che li prevedono, in funzione anche di segreteria, e sulla sua capacità di coordinamento e di promozione della solidarietà con riferimento al terzo settore, ed al suo prezioso ed insostituibile ruolo sussidiario, specialmente in relazione alle emergenze quali quelle causate da eventi quali il “coronavirus”, che richiede una accorta regia locale per l’erogazione degli interventi e dei servizi di pronto intervento e di prima necessità.

In questa rinnovata prospettiva di lavoro sociale di comunità, propria dell’Assistente Sociale adeguatamente formato, si deve prevedere, come già è previsto per i MMG, un rapporto ottimale AS/POPOLAZIONE, pari ad almeno 1/3000 abitanti, con la previsione di piante organiche i intercomunali per i piccoli Comuni.

Occorre quindi individuare il SSP quale funzione obbligatoria del Comune, a cui deve corrispondere un adeguato finanziamento, secondo i principi della Carta Europea delle Autonomie Locali, ed una adeguata organizzazione dello stesso.

A tale riguardo l’Ufficio di Piano dell’ Ambito sociale e il Piano di zona assumono un ruolo determinante per la ricomposizione a livello di area della programmazione complessiva dei servizi e degli interventi sociali, e della necessaria azione di verifica, supervisione e controllo.

Come avviene per la medicina territoriale, che riserva una parte del fondo per il SSR per il pagamento del MMG, allo stesso modo, come peraltro già indicato nel Piano Sociale Nazionale, il Fondo Nazionale per le Politiche Sociali deve prevedere una specifica quota di finanziamento destinata al pagamento degli Assistenti Sociali impiegati nella “condotta sociale” o nel Servizio Sociale Comunale, che costituisce il più prossimo livello di prima istanza per i bisogni rappresentati dai cittadini e dalle famiglie. Tale servizio deve essere quindi “internalizzato” e diventare una funzione propria del Comune, come accade già per il Servizio di Polizia Urbana o per gli altri servizi del Comune, che non vengono “esternalizzati”, secondo una prassi che va in ogni modo contrastata.

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