IL PERCORSO DELLA LEGGE 328/2000

PRIMA, DURANTE E DOPO

Di LUIGI COLOMBINI

Già docente di legislazione ed organizzazione dei servizi sociali – Corsi DISSAIFE e MASSIFE,

UNIVERSITÀ STATALE ROMA TRE

OTTOBRE 2020

PREMESSA

La vicenda dell’ assistenza nel nostro paese è strettamente connessa all’ evoluzione progressiva non solo della società italiana, ma anche dell’assetto istituzionale intervenuto nel corso di venti anni che hanno caratterizzato il periodo che intercorre dal 2000 al 2020, e di come si sono determinate profonde trasformazioni che hanno inciso sullo svolgimento delle politiche sociali, ed il loro modo di collocarsi nel contesto delle più vaste azioni che caratterizzano, sulla base della Costituzione, lo stesso modo di essere dello Stato moderno.

A tale riguardo il riferimento fondamentale da tenere presente è il quadro dei diritti civili e sociali, riconosciuti nella Costituzione, che sono anche connessi alla Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948, e che rappresentano il pilastro fondamentale per lo svolgimento delle politiche sociali.

In tale contesto l’analisi si svolge con riguardo specifico alla legislazione statale ed alla normativa regionale intervenuta nel corso degli anni.

La legge 328/2000 costituisce la mirabile sintesi di un lungo percorso di riforma dell’ assistenza, che ha costituito, nel corso del periodo cruciale delle politiche delle riforme avviate dai governi di centro-sinistra, e riconducibile agli anni ’70, un impegno costante delle forze politiche al tempo presenti, e che si è espresso nel contesto della grande innovazione istituzionale intervenuta nel 1970, con la nascita delle Regioni, di cui ricorre il cinquantenario.

Scopo del presente studio è di delineare sia un quadro storico introduttivo che si basa:

• su una inziale e breve esposizione dei diritti nelle politiche sociali;

• sull’esposizione del lungo cammino parlamentare che ha portato dalla VI alla XIII legislatura all’approdo finale della legge 328/2000;

• sull’ esposizione del lungo, parallelo, percorso, delle Regioni, portato avanti per l’ attuazione delle politiche sociali nel loro complesso, fino alla legge 328/2000;

• sulle profonde modifiche costituzionali intervenute negli anni ’90, e che hanno costituito il riferimento normativo per la legge 328/2000;

• sulle specificità della legge 328/2000 e del suo impatto sul sistema dei servizi e degli interventi sociali, alla luce delle idee-forza che l’ hanno caratterizzata;

• l’esposizione della spesa sociale statale che si è venuta a configurare nel periodo 2001-2019;

• sullo stato, sull’involuzione e sull’evoluzione delle politiche sociali dopo la legge 328/2000;

• sul quadro di riferimento della normativa regionale susseguente alla legge 328/2000, con l’obiettivo di definire un quadro comparato di analisi, che tiene conto sia dei rinnovati Statuti regionali, sia delle politiche sociali e delle politiche territoriali dei servizi sociali.

PARTE PRIMA

UNA PREMESSA INDISPENSABILE: I DIRITTI CIVILI E SOCIALI COME PRESUPPOSTO DELLE POLITICHE SOCIALI

LA SPERANZA DI UNA NUOVA UMANITA’

La prima e della seconda guerra mondiale hanno rappresentato la massima espressione della barbarie collettiva assurta a “licenza universale” di sterminare, di stravolgere le esistenze, di distruggere gli uomini e le donne in nome di un primigenio diritto di sopraffazione da parte di alcuni popoli, razze e dittatori nei confronti di “altri” a cui non è stato riconosciuto alcun titolo ad esistere.

Con la loro fine, si è finalmente affermato, dopo i vari millenni che hanno caratterizzato la storia dell’umanità e in particolare il secolo XX, con una cifra vicina a cento milioni di morti, fra militari e civili, causati dalle due guerre mondiali (e, fra questi, sei milioni di ebrei), e quindi dopo la tragedia e l’ incessante e cieca corsa verso la barbarie, il principio del diritto dell’umanità, a vivere nella convivenza civile, nella pace, nella democrazia, nella libertà, intesi quali pilastri fondamentali per non vivere più nel terrore e nell’ingiustizia.

E’ su tale scenario (che ha portato alla Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo di New York del 1948) che si è andata sviluppando la legislazione sociale e il conseguente sviluppo delle politiche sociali, con la contestuale affermazione dei servizi sociali e del servizio sociale professionale.

A distanza di oltre cinquanta anni, quindi, si sono definite le linee portanti delle politiche sociali, attraverso il crisma legislativo e la regolamentazione dei principi e delle norme che sono alla base del sistema dei servizi civili e sociali.

In tale contesto, quindi, non è più consentibile trattare dei servizi sociali e dei relativi interventi e prestazioni in una sorta di aspettativa messianica o beckettiana di ciò che deve avverarsi o attuarsi, ma adoperarsi concretamente, e realmente, per la piena realizzazione dei diritti delle persone, delle famiglie, dei gruppi, delle comunità a perseguire gli obiettivi di benessere e di piena realizzazione individuale e sociale, che rappresentano il fine ultimo dell’avventura umana.

E’ necessario quindi rappresentare ed illustrare gli aspetti giuridici, legislativi, normativi e regolamentari che sono alla base del sistema dei servizi sociali, e che debbono garantire da una parte gli operatori che svolgono la loro missione e la loro professione nei confronti delle persone, delle famiglie, dei gruppi, della comunità, e dall’altra gli stessi utenti sulle modalità del percorso “dovuto” che occorre seguire per giungere all’obiettivo finale del sistema dei servizi sociali: il benessere fisico, psichico, sociale e spirituale della persona integralmente e dinamicamente inserita nella società in cui vive, ricordando a tale proposito quanto ebbe ad affermare fin negli anni ’60 il prof. Alessandro Seppilli.

Pertanto l’epoca di pace e di affermazione della democrazia avviata dopo la fine della seconda guerra mondiale rappresenta il crinale che segna la fine di un mondo e l’inizio di un altro, che almeno nelle intenzioni avrebbe dovuto garantire i diritti umani e civili dell’uomo.

In tale contesto la legislazione rappresenta quindi l’area del diritto, che si riferisce quindi alla dimensione dell’ osservare, del fare, del compiere dell’ eseguire, e che comunque rappresenta l’espressione esternalizzata del proprio habitus morale.

Uno dei miei Maestri, il prof. Sergio Hessen, già nel 1958 preconizzò lo stretto legame fra diritto e morale, intesa quest’ultima come la forza interiore che in senso kantiano spinge l’uomo sul piano comportamentale ad osservare la norma, (come introiezione, come direbbe il Prof. Benigno Di Tullio, dei valori fondamentali che reggono l’azione dell’uomo e della donna) e il diritto stesso quale riferimento esterno e condiviso che spinge l’uomo a mettere in pratica la norma, pena la sanzione.

LA DICHIARAZIONE UNIVERSALE

Il punto di partenza, a livello planetario è costituito dalla Dichiarazione dei diritti dell’uomo di New York, e al livello italiano dalla Costituzione della Repubblica italiana.

Della dichiarazione si riportano si seguito gli aspetti ritenuti più importanti.

Dal preambolo

Il riconoscimento della dignità inerente a tutti i membri della famiglia umana e dei loro diritti, uguali ed inalienabili, costituisce il fondamento della libertà, della giustizia e della pace nel mondo.

E’ quindi indispensabile che i diritti umani siano protetti da norme giuridiche, se si vuole evitare che l’uomo sia costretto a ricorrere, come ultima istanza, alla ribellione contro la tirannia e l’oppressione.

“I popoli delle Nazioni Unite hanno riaffermato nello statuto la loro fede nei diritti umani fondamentali, nella dignità e nel valore della persona umana, nell’uguaglianza dei diritti dell’uomo e della donna, ed hanno deciso di promuovere il progresso sociale e il miglior tenore di vita in una maggiore libertà.”

“Pertanto gli Stati membri si sono impegnati a perseguire, in cooperazione con le Nazioni Unite, il rispetto e l’osservanza universale dei diritti umani e delle libertà fondamentali.”

La dichiarazione universale dei diritti umani viene quindi proclamata come ideale comune da raggiungersi da tutti i popoli e da tutte le Nazioni, al fine che ogni individuo ed ogni organo della società, si sforzi di promuovere, con l’insegnamento e l’educazione (ricordando a tale proposito Maria Montessori, di cui ricorre il 150^ anniversario della nascita), il rispetto di questi diritti e di queste libertà e di garantirne l’universale ed effettivo riconoscimento e rispetto.

I diritti soggettivi

Art.1: libertà eguaglianza, fratellanza

Tutti gli esseri umani nascono liberi ed uguali in dignità e diritti.

Essi sono dotati di ragione e di coscienza e devono agire gli uno verso gli altri in spirito di fratellanza

Art. 2: titolarità dei diritti

Ad ogni individuo spettano tutti i diritti e tutte le libertà enunciate nella presente Dichiarazione, senza distinzione alcuna, per ragioni di razza, di colore, di sesso, di lingua, di religione, di opinione, politica o di altro genere, di ordine nazionale o sociale, di ricchezza, a di nascita o di altra condizione.

Art 3: i diritti fondamentali

Ogni individuo ha diritto alla vita, alla libertà e alla sicurezza della propria persona.

Art. 4: negazione della schiavitù

Nessun individuo potrà essere tenuto in stato di schiavitù o di servitù.

La schiavitù e la tratta degli schiavi saranno proibite sotto qualsiasi forma.

Art. 5: rispetto dell’integrità

Nessun individuo potrà essere sottoposto a tortura o a trattamento a punizione crudeli, inumani o degradanti.

I rapporti giuridici

Art. 6: riconoscimento

Ogni individuo ha diritto, in ogni luogo, al riconoscimento della sua personalità giuridica.

Art. 7: eguaglianza e tutela giuridica

Tutti sono eguali dinnanzi alla legge ed hanno diritto, senza alcuna discriminazione, ad una eguale tutela da parte della legge

Art. 8: diritto al ricorso

Ogni individuo ha diritto ad un’effettiva possibilità di ricorso a competenti tribunali contro atti che violino i diritti fondamentali a lui riconosciuti dalla costituzione o dalla legge.

Art. 9: garanzia della libertà

Nessun individuo potrà esser arbitrariamente arrestato, detenuto o esiliato.

Art. 10:garanzia della equità

Ogni individuo ha diritto, in posizione di piena uguaglianza, ad una equa e pubblica udienza davanti ad un tribunale indipendente e imparziale, al fine della determinazione e dei suoi diritti e dei suoi doveri, nonché della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta.

Art. 11: garanzia della difesa

Ogni individuo accusato di un reato è presunto innocente sino a che la sua colpevolezza non sia stata provata legalmente in un pubblico processo nel quale egli abbia avuto tutte le garanzie necessarie per la sua difesa.

La tutela

Art. 12: diritto alla privacy

Nessun individuo potrà essere sottoposto ad interferenze arbitrarie nella sua vita privata, nella sua famiglia, nella sua casa, nella sua corrispondenza, né a lesione del suo onore e della sua reputazione.

Ogni individuo ha diritto ad essere tutelato dalla legge contro interferenze o lesioni.

Art. 13: diritto alla libertà di movimento

Ogni individuo ha diritto alla libertà di movimento e di residenza entro i confini di ogni stato.

Art. 14: diritto di asilo

Ogni individuo ha il diritto di cercare e di godere in altri paesi asilo dalle persecuzioni.

Art.15: diritto alla cittadinanza

Ogni individuo ha diritto ad una cittadinanza.

Nessun individuo potrà essere arbitrariamente privato della sua cittadinanza, né del diritto di mutare cittadinanza.

I rapporti sociali

Art.16: La famiglia

Uomini e donne in età adatta hanno il diritto di sposarsi e di fondare una famiglia, senza alcuna limitazione di razza, cittadinanza o religione

Essi hanno uguali diritti riguardo al matrimonio, durante il matrimonio e all’atto del suo scioglimento.

La famiglia è il nucleo naturale fondamentale della società e ha diritto ad essere protetta dalla società e dallo Stato.

Art. 17-21…omissis

La protezione sociale

Art. 22: la sicurezza sociale

Ogni individuo, in quanto membro della società, ha diritto alla sicurezza sociale, nonché alla realizzazione attraverso lo sforzo nazionale e la cooperazione internazionale ed in rapporto con l’organizzazione e con le risorse di ogni Stato, dei diritti economici, sociali e culturali indispensabili alla sua dignità e al libero sviluppo della sua personalità.

Art. 23: diritto al lavoro e diritti sindacali

Ogni individuo ha diritto al lavoro, alla libera scelta dell’impiego, a giuste e soddisfacenti condizioni di lavoro e alla protezione contro la disoccupazione.

Ogni individuo, senza discriminazione, ha diritto ad uguale retribuzione per eguale lavoro.

Ogni individuo che lavora ha diritto ad una remunerazione equa e soddisfacente che assicuri a lui stesso e alla sua famiglia una esistenza conforme alla dignità umana ed integrata, se necessario, da altri mezzi di protezione sociale.

Ogni individuo ha diritto di fondare dei sindacati e di aderirvi per la difesa dei propri interessi.

Art 24: diritto al riposo

Art. 25: diritto a vita dignitosa

Ogni individuo ha diritto ad un tenore di vita sufficiente a garantire la salute ed il benessere proprio e della sua famiglia, con particolare riguardo all’alimentazione, al vestiario, all’abitazione e alle cure mediche e ai servizi necessari.

Ha diritto alla sicurezza in caso di disoccupazione, malattia, invalidità, vedovanza, vecchiaia o in altro caso di perdita dimezzi di sussistenza per circostanze indipendenti dalla sua volontà.

La maternità e l’infanzia anno diritto a speciali cure ed assistenza

Art. 26-28.. omissis

Art 29: la solidarietà

Ogni individuo ha dei doveri verso la comunità, nella quale è possibile il libero e pieno sviluppo della sua personalità.

I DIRITTI CIVILI E SOCIALI NELLA COSTITUZIONE ITALIANA

Il valore fondamentale della Costituzione consiste nell’obbligo che lo Stato deve porre nell’osservarne i principi in termini di legislazione e di realizzazione delle politiche sociali.

Pertanto, trattandosi, come definito dagli studiosi, di costituzione rigida, e quindi soggetta a onerose procedure per la sua modifica, e al controllo e alla verifica di costituzionalità delle leggi da parte della Corte costituzionale, è evidente che tutti gli aspetti legati al riconoscimento dei diritti dei cittadini sono in sé stessi oggetto di tutela.

La progressione stessa degli articoli della Costituzione, determina un quadro organico di riferimento che porta comunque a distinguere nello svolgimento delle politiche sociali due distinti filoni: la politica delle tutele e la politica delle opportunità.

A monte di tale orientamento è d’obbligo il riferimento all’art. 1, 2 e 4 della Costituzione, dove da una parte si afferma che l’Italia è una Repubblica democratica fondata sul lavoro, e dall’altra che riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo che nelle formazioni sociali dove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.

A fronte di tali affermazioni, è anche esplicito il riferimento acché ogni cittadino ha il dovere di svolgere secondo le proprie possibilità e la propria scelta un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società.

L’art. 3 della Costituzione dichiarando che tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali di fronte alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali, in effetti conferma la possibilità a tutti i membri della comunità nazionale di partecipare in condizioni di parità alle opportunità derivanti dalla vita associata.

In tale contesto è del pari altrettanto fondamentale l’affermazione in ordine alla quale è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.

Si viene così a delineare, a fronte del riconoscimento di diritti primigeni e naturali della persona, di cui lo Stato prende atto (e quindi non li concede, né tantomeno li lega al rapporto Sato-citttadino), sia il primato della persona umana, così come affermato anche nella dichiarazione universale dei diritti dell’uomo sopra richiamata, sia l’obbligo di garantire pari” chances” di partenza, nel corso dell’esistenza umana, per tutti i cittadini, per garantire non solo parità di diritti, ma anche uguaglianza sostanziale, prevedendo quindi come obiettivo la redistribuzione della ricchezza, il principio della solidarietà fra i cittadini e il riconoscimento pieno dei diritto sociali, promuovendo una società più giusta e meno diseguale.

Quindi il diritto all’istruzione, alla formazione, alla casa, al lavoro, alla assistenza, alla mobilità, al benessere, costituiscono la base per lo sviluppo delle proprie e singole prospettive di realizzazione della persona nel proprio contesto sociale.

Per ciò che concerne la politica delle tutele, occorre rilevare che i precetti ivi contemplati non hanno valore programmatico, ma immediato: mentre le politiche delle opportunità si dispiegano nel corso degli anni e dei programmi di interventi a lungo respiro, la tutela dei diritti civili e sociali è di natura tale da richiedere adeguati e tempestivi interventi da parte dei Governi.

Per quanto concerne l’assistenza, l’art. 38 della Costituzione è il più importante e fondamentale, e da esso sono scaturite le norme legislative di protezione ed assistenza sociale:

“Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all’assistenza sociale”

“I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità, vecchiaia , disoccupazione involontaria”

“Gli inabili ed i minorati hanno diritto all’educazione e all’avviamento professionale”.

“Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato.”

“L’assistenza privata è libera”.

Un primo sommario commento a tale disposizione costituzionale mette in rilievo che è stato introdotto il principio della assistenza sociale , e quindi la conferma del superamento di una vetusta concezione legata alla beneficenza: peraltro tale assunto era stato già introdotto sia dalla definizione di assistenza legale con il R.D. 30.12.23 e la e con la legge 847/37 istitutiva degli Enti Comunali di Assistenza.

Ciò che è stato innovativo è stato l’impegno dello Stato ad inquadrare le attività assistenziali nel contesto più ampio di interventi volti a promuovere la persona, con l’approntamento di specifici interventi anche nel campo dell’istruzione e della formazione, oltre a garantire l’assistenza economica volta a “mantenere” la persona che si trova in condizione di minorazione.

Ulteriore riferimento di fondamentale importanza è l’assunzione dell’impegno dello Stato a provvedere o con istituti appositi o con una propria attività integrativa, prefigurando al riguardo un sistema concorrente a cui partecipano anche altri organi ed enti non direttamente dipendenti dallo Stato.

Il riconoscimento del diritto dei lavoratori ad avere assicurati, prevedendoli, mezzi adeguati alle loro esigenze di vita e a misure di protezione sociale in caso di eventi conclamati (infortunio, malattia, invalidità, vecchiaia, disoccupazione involontaria), ha portato in effetti allo sviluppo di una legislazione sociale che via via si è andata sviluppando anche alla luce delle sentenze della Corte Costituzionale e delle successive normative statali e regionali.

L’art. 32 della Costituzione rappresenta l’altro riferimento fondamentale per il riconoscimento del diritto alla salute.

Infatti lo stesso articolo recita:

“la Repubblica tutela la salute come diritto fondamentale dell’individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti”

Da tale disposizione si rileva che il diritto alla salute si configura come un diritto soggettivo, di cui è titolare l’individuo in quanto tale, e quindi a tale riguardo non è condizionato allo status di cittadino: anche gli stranieri che si trovano nel territorio dello Stato italiano in quanto individui hanno il diritto di essere assistiti.

Ciò peraltro non significa che lo Stato deve erogare i servizi e le prestazioni assumendone la gestione diretta: la scelta politica in tale contesto è discrezionale, e comunque commisurata alla entità delle risorse a disposizione.

Inoltre ciò non significa che le cure devono essere gratuite: tale prerogativa è solo riservata agli indigenti.

Peraltro lo Stato deve comunque garantire i servizi e le prestazioni sanitarie rivolte a tutti gli individui, che devono essere convenienti ed accessibili, ed essenziali al mantenimento dello stato di salute.

Pertanto è evidente che pur trattandosi di un diritto definito essenzialissimo, è interesse dello Stato stesso mantenere gli individui nella migliore condizione possibile di salute, approntando adeguati mezzi finanziari, secondo la definizione di priorità finanziarie in grado di realizzare gli interventi e i servizi adeguati.

I PRIMI ORIENTAMENTI NELLE POLITICHE ASSISTENZIALI

A fronte del dettato costituzionale sopra illustrato, che presupponeva e postulava un deciso sviluppo di servizi ed interventi socio-assistenziali in connessione con la modifica istituzionale e funzionale dello Stato, specialmente con riferimento agli articoli 5, 117 e 119 della Costituzione, nel periodo 1948-1966 la tendenza, ereditata dal regime fascista, di categorizzare i cittadini si fa ancora più acuta, e così a conferma di uno Stato centralizzato e promotore di centralità sono stati ulteriormente istituiti altri Enti nazionali a carattere assistenziale (AAI, ONPI, ONMI, ENAOLI, ENPD, ONAOG, ENAOPAG,ENPMF, ecc.), e confermate le competenze centralizzate in materia assistenziale di molti ministeri (Ministero dell’interno, con la Direzione generale assistenza pubblica, Ministero della pubblica istruzione, ed enti ed organizzazioni di riferimento per particolari categorie, come l’istituto Kirner, per l’assistenza agli orfani dei professori di scuola media, l’ONAOSI, per l’assistenza agli orfani dei sanitari, ).

Inoltre sono emerse ulteriori categorie di cittadini che richiedenti specificamente prestazioni ed interventi assistenziali, così cuna ancora più accentuata diversificazione diversificate di “fette” di utenti, assegnate a vari Enti riconosciuti nella loro funzione pubblica: ANMIL, ANMIC, ENS, UIC, ANFASS, AIAS.

Tali impostazioni di politiche sociali hanno reso quindi ancora più acuta la contraddizione fra quanto propugnato a livello costituzionale e quanto effettivamente realizzato in termini di offerta di servizi e di prestazioni.

Pertanto il periodo 1945-1966 in effetti è caratterizzato da un assetto istituzionale decisamente centralizzato e burocratizzato, anche in relazione alla necessità di garantire comunque una risposta organica ai bisogni della popolazione.

E’ peraltro il periodo della ricostruzione, del piano Marshall, del piano ERP, e quindi di una fase nella quale era necessario avvalersi di una organizzazione adeguata a ricevere e a distribuire gli aiuti e a provvedere alla ricostruzione del tessuto sociale, economico e civile del Paese, e a tale riguardo fu istituita l’UNRRA, e l’Amministrazione per le Attività Assistenziali Italiane ed Internazionali (AAI).

Comunque, nel passaggio da uno Stato “concessorio”, proprio dello Statuto albertino, ad uno Stato autenticamente democratico e costituzionale, i principi introdotti dai Padri fondatori della Repubblica non potevano rimanere ancora inespressi, e quindi il superamento di una concezione meramente discrezionale e paternalistica del tradizionale intervento assistenziale veniva ad affermarsi.

E’ con i primi governi di centro-sinistra (1962-1968) e nell’ambito delle cosiddette “politiche delle riforme” che l’assistenza veniva concepita non più come un fatto marginale ed occasionale, ma come un complesso di interventi e servizi sociali tendenti a garantire ad ogni cittadino un “compiuto” sistema di sicurezza sociale (basato sulla previdenza, sulla sanità e sull’assistenza) inteso come il soddisfacimento dei diritti fondamentali ed indispensabili alla realizzazione ed alla promozione dell’individuo, così come propugnato dalla Costituzione.

Tale concezione è stata quindi la risultante di un lungo e complesso processo che si è sviluppato sulla base delle idealità già indicate nella Costituzione e volte alla costruzione di uno stato basato sulle autonomie locali, secondo i principi, già individuabili nella Costituzione, sulla sussidiarietà e sulla solidarietà: concetto che fu successivamente ripreso nel Governo 1996-2001, che istituì il Ministero della solidarietà sociale, inteso quindi come riferimento istituzionale volto a promuovere il welfare comunitario, e di cui fu prima ministra l’on.le Livia Turco.

Ancor prima dell’istituzione delle Regioni, il primo documento ufficiale che ha determinato un orientamento deciso al superamento della “politica degli enti” (fino ad allora imperante), è stato il cosiddetto “Progetto 80”, il rapporto elaborato nel 1969 dal Ministero del bilancio e della programmazione economica che si proponeva di delineare lo sviluppo economico e sociale del paese negli anni a venire, e che nella parte dedicata alla realizzazione di un “compiuto” sistema di sicurezza sociale –come sopra accennato, basato sulla previdenza, sulla sanità e sull’assistenza – auspicava l’organizzazione territoriale dei servizi sociali, superando la verticalizzazione e la categorizzazione esasperata degli utenti, e la costituzione dell’Unità locale dei servizi sociali in connessione con l’Unità sanitaria locale, per la parte relativa alla sanità, di cui si auspicava analoga riforma.

In base al successivo sviluppo della “politica delle riforme” (in cui erano perni fondamentali la riforma tributaria, la politica della casa e la sicurezza sociale), fortemente voluta dalle Organizzazioni sindacali, si è dato quindi avvio a un primo complesso di interventi legislativi che hanno puntato a modificare profondamente il sistema assistenziale, sulla base di alcuni presupposti di fondo strettamente connessi al dettato costituzionale.

Si è innanzitutto privilegiata la titolarità dell’Ente locale, in quanto “Ente esponenziale degli interessi della collettività locale”, e più prossimo ai bisogni rappresentati dal cittadino, nella gestione dei servizi sociali, con la conseguente soppressione degli Enti nazionali e locali preposti all’assistenza.

A tale riguardo è emblematica la legge istitutiva degli asili-nido (legge 6.12.71, n. 1044), che innovando profondamente rispetto al passato (legge 26.8.50, n. 860:” Tutela fisica ed economica delle lavoratrici madri), invece che prevedere asili-nido aziendali, istituì asili-nido gestiti esclusivamente dai Comuni; a tale legge fece seguito, nello stesso disegno strategico, l’istituzione dei consultori familiari (legge 24.7.75, n.405), che sottrasse all’ONMI (successivamente soppressa con la legge n. 698/75) la gestione dei consultori stessi, affidata ai comuni, singoli o associati o alle comunità montane.

IL LUNGO CAMMINO DELLA LEGGE DI RIFORMA DELL’ASSISTENZA: UNA STORIA LUNGA TRENTA ANNI

In relazione a come si è arrivati alla definizione del sistema integrato degli interventi e dei servizi sociali, anche un approccio rigidamente legislativo alla complessa tematica dello sviluppo e dello stato dei servizi sociali nel nostro Paese, si pone la necessità di illustrare la “storia” delle vicende parlamentari della riforma dell’assistenza.

Infatti essa rappresenta uno spaccato e una testimonianza viva, densa di passioni, di aspettative, di progetti, di speranze, ancora di affascinante attualità, che non può essere confinata nel dimenticatoio di un passato inespresso.

Anzi, è proprio vero il contrario, perché la conoscenza del cammino fatto costituisce anche un riconoscimento a quanti si sono adoperati, nel corso di tanti anni, con tenacia, con pervicacia, con impegno, a portare avanti un disegno di solidarietà e di costruzione di un sistema idoneo a garantire ed assicurare ad ogni cittadino, ad ogni famiglia, ad ogni comunità, la consapevolezza di non essere soli di fronte allo stato di disagio e di bisogno.

E’ quindi un passato sempre presente, perché in esso “de re nostra agitur”, e serve per formare l’attitudine ad intendere le situazioni reali (e quindi non la semplice ed elementare sequenza di articoli di legge), riportandole alla loro genesi e collocandole nelle loro relazioni, riprendendo alcuni concetti di Benedetto Croce a proposito del valore e del significato della storiografia.

E’ per tale motivo che nella storia della Repubblica non è opportuno raccontare solo i fatti dei stretta natura politica, sociale, economica, istituzionale, ma anche di ciò che è stato lo sforzo e l’impegno a perseguire l’obiettivo di determinare nel paese la piena attuazione del dettato costituzionale, volto a promuovere il cittadino e a raggiungere politiche di benessere.

Tale analisi si colloca quale contributo di conoscenza e di approfondimento concettuale sul modo di interpretare e di proporre il sistema dei servizi sociali, e il periodo considerato è compreso fra la VI e la XIII legislatura.

A tale proposito, nel corso di lunghi anni, si sono esaminati e studiati i principali disegni e proposte di legge, e se ne rappresentano di seguito le fonti politiche, le relative proposizioni normative e le prime proposte di riforma

LA VI LEGISLATURA (1972-1976): L’ASSISTENZA NEL PROCESSO DELLA POLITICA DELLE RIFORME

Nel complesso crogiolo delle istanze di riforma che interessavano molti settori (casa, trasporti, scuola, formazione, sanità, ecc.), anche nel settore dell’assistenza, nel periodo che si riferisce alla VI legislatura (1972-76), furono presentate varie proposte di riforma, che pur partendo da ispirazioni e da valutazioni politiche diverse, comunque prospettavano la necessità del superamento di una situazione non più sostenibile, a fronte dell’emersione di bisogni crescenti che chiedevano la realizzazione di servizi non più basati sulla beneficenza e sulla emarginazione.

Al fine di dare un contributo di conoscenza e di analisi che tiene conto di quanto all’epoca veniva prospettato anche in termini delle diversità di risposte dai vari partiti, si rappresentano di seguito i vari progetti di legge presentati.

30.5.72: Signorile-Magnani-Noya (PSI) – Camera – n. 142

Riforma dell’assistenza pubblica ed organizzazione dei servizi sociali.

7.7.72: Adriana Lodi ed altri (PCI) – n. 426

Norme generali sull’assistenza e beneficenza pubbliche.

1.2.73: Franco Foschi ed altri (DC) – Camera – n- 1069

legge quadro di riforma dell’assistenza.

10.4.73: Falcucci ed altri (DC) – Senato – n- 75

Legge quadro sull’assistenza.

7.2.73: ANEA –Signorello- Dal Canton (DC) – n. 843

Legge quadro sui servizi sociali e riforma della pubblica assistenza.

15.2.73:ANEA- Artali – Senato – n. 1664

Legge quadro sui servizi sociali e riforma della pubblica assistenza.

Gli aspetti istituzionali

I suddetti progetti di legge, a fronte di una perdurante assenza della riforma dell’assistenza, della conclamata limitatezza dei trasferimenti di funzioni alle Regioni, e della concomitante presenza di apparati pubblici centralizzati e verticalizzati sul territorio con proprie reti di servizi, si proponevano di affrontare i nodi cruciali della politica assistenziale:

• il vertice statale e i relativi organi;

• le competenze delle Regioni in materia di assistenza;

• l’organizzazione locale dei servizi e degli interventi assistenziali, con riferimento al ruolo dei comuni e delle province;

• il destino degli enti nazionali e locali preposti all’assistenza;

• il ruolo delle IPAB;

• il rapporto fra l’assistenza pubblica e l’assistenza privata;

• il finanziamento.

Principi ed obiettivi generali

Su tale aspetto, la convergenza fra i partiti è comune: è solennemente enunciato che tutti i cittadini, senza alcuna discriminazione, hanno diritto ai servizi sociali.

Di rilievo l’assunto che viene sottolineata la titolarità del diritto ( e non quindi solo interesse) da parte dei cittadini a fruire dei servizi sociali, e quindi il superamento della valutazione discrezionale all’accesso ai servizi.

Le modalità e i requisiti

Nel contesto della definizione delle modalità e dei requisiti dei servizi sociali, la proposta democristiana e la proposta socialista mettevano in evidenza il ruolo dei servizi sociali connessi alla funzione insostituibile della famiglia e del tessuto sociale di riferimento.

La proposta comunista sottolineava la necessità di una territorializzazione dei servizi sociali, e della loro integrazione con i servizi sanitari e formativi, con l’eliminazione di qualsiasi intervento segregativo ed emarginante, con l’orientamento di reinserire nelle comunità familiari i cittadini che ne erano stati esclusi.

L’ANEA (l’Associazione nazionale degli enti di assistenza), sottolineava invece la necessità di definire i limiti di reddito e di proprietà necessari per l’accesso ai servizi, distinti a seconda della categorie degli utenti.

Dall’esame complessivo delle proposte, si possono desumere le seguenti osservazioni:

• il superamento delle categorie;

• la lotta contro l’emarginazione;

• l’inserimento sociale e la reintegrazione sociale.

Il vertice statale e le funzioni

L’aspetto cruciale della definizione del “vertice”, in una concezione della pubblica amministrazione ancorata ad impostazioni comunque basate su dirigismo e su centralità nelle scelte strategiche, è stato affrontato in vario modo, e rappresentano la risultante emblematica della varie concezioni politiche.

Secondo la proposta democristiana, era prevista la costituzione di un Comitato interministeriale presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, e la costituzione di una commissione “consultiva” costituita da rappresentanti delle regioni.

In linea di massima erano previste le seguenti funzioni:

• attività volta ad unificare le competenze in materia assistenziale;

• definizione dei livelli minimi dei servizi;

• definizione dei profili professionali del personale.

Entro due anni, sempre secondo la proposta, si sarebbe dovuto costituire il Ministero della sicurezza sociale.

La proposta del partito comunista, nella prospettiva di eliminare qualsiasi vertice a livello centrale, in relazione ad un disegno più complessivo volto a diminuire il potere centrale e a decentrare le funzioni, prevedeva soltanto un Comitato “consultivo” costituito in prevalenza da rappresentanti delle Regioni e dei Comuni, con le seguenti funzioni:

• studio e ricerca;

• attività di proposta in merito ai servizi sociali da presentare al parlamento, al Governo, alle regioni.

Secondo il partito socialista era opportuna la costituzione del “Ministero della sanità e dei servizi sociali” (coadiuvato dal “Consiglio superiore dei servizi sociali”, in analogia al Consiglio superiore di sanità, composto prevalentemente da rappresentanti delle regioni), con le seguenti funzioni:

• indirizzo e coordinamento;

• gestione del fondo nazionale dei servizi sociali;

• rapporti internazionali.

Secondo la proposta dell’ANEA il vertice era da collocare presso il Consiglio dei Ministri, coadiuvato dal Consiglio nazionale per l’assistenza sociale, composto da rappresentanti dei ministeri, esperti e rappresentanti di enti locali.

Le funzioni previste erano le seguenti:

– coordinamento dell’attività delle Regioni:

• attività di studio e di ricerca;

• definizione dei livelli minimi delle prestazioni e dei servizi;

• definizione dei requisiti del personale;

• definizione della ripartizione dei fondi per l’assistenza e i servizi sociali;

• rapporti internazionali.

Dall’esame delle proposte, pertanto, risulta evidente una convergenza sulla funzione di indirizzo e coordinamento da svolgersi nei confronti delle regioni, sulla necessità di definire i livelli assistenziali, sulla definizione degli standard, sulla gestione del fondo, e sui rapporti internazionali.

A fronte di un orientamento chiaramente convergente di DC e PSI, rimaneva distante l’atteggiamento del PCI, che limitava al massimo la funzione di indirizzo e coordinamento, subordinata peraltro al vaglio del Parlamento, secondo rigidi canoni d protocollo.

Il destino degli Enti

Nella tormentata vicenda della affermazione dello Stato delle autonomie e del riconoscimento di competenze e titolarità alle regioni e ai comuni, gli enti nazionali e locali preposti all’assistenza, secondo le proposte di legge, erano concordemente destinati alla soppressione.

Diverse erano comunque le modalità dell’esecuzione.

Secondo la proposta democristiana il Governo, sulla base di quanto espresso dalla apposita Commissione parlamentare, era delegato ad emanare entro due anni uno o più decreti per sciogliere gli Enti nazionali assistenziali.

Secondo la proposta del PCI lo scioglimento di ventotto Enti nazionali doveva essere contestuale all’entrata in vigore della legge (con il passaggio di beni e attrezzature alle Regioni), mentre l’apposita Commissione avrebbe dovuto definire un ulteriore elenco di enti e associazioni a cui sottrarre i compiti di natura assistenziale.

La proposta del PSI preconizzava che entro un anno dall’entrata in vigore della legge di riforma, si sarebbero dovuti sciogliere trentacinque enti nazionali; inoltre veniva disposto lo scioglimento delle IPAB a carattere infraregionale.

Secondo l’ANEA il Governo, sentito il Consiglio nazionale dell’assistenza integrato da cinque parlamentari, era delegato ad emanare entro due anni appositi decreti per la soppressione degli enti nazionali di assistenza; la Commissione avrebbe dovuto peraltro individuare i servizi, le prestazioni e gli interventi che per la loro specificità avrebbero dovuto rimanere alla gestione centralizzata dello Stato.

Le Regioni

In relazione alla limitatissima trasmissione di competenze statali alla regioni a seguito del DPR n. 9/72 , e in relazione al ruolo potenzialmente sempre più incisivo ed importante delle stesse Regioni nel contesto del processo di rinnovamento amministrativo del paese, tutte le proposte dei partiti convergevano sull’opportunità di rafforzarne il ruolo e la funzione in ordine alla legislazione ed alla programmazione.

Per ciò che concerne un ruolo più marcato in materia di definizione degli ambiti territoriali, alle Regioni veniva riconosciuto il compito di individuare le unità locali dei servizi; la proposta del PCI, peraltro, era più vaga, e si richiamava ai comprensori comunali ed intercomunali.

La funzione direttiva delle Regioni era riconducibile nella titolarità a definire i tipi di servizi, nonché i criteri e le modalità per il coordinamento delle iniziative pubbliche e private, prevista dalla proposta democristiana, nell’attività di assistenza tecnica (proposta PSI) e nella definizione delle norme generali per la gestione dei servizi.

Alle stesse Regioni veniva altresì attribuita la funzione di controllo, nonché l’attività di formazione e qualificazione del personale.

L’ANEA, in relazione ad una posizione caratterizzata comunque da un marcato centralismo, attribuiva alla regione compiti di carattere gestionale ed amministrativo, con l’istituzione nell’ambito dei comuni di centri di assistenza sociale, e con la redazione del piano territoriale e finanziario dei servizi sociali.

L’organizzazione locale dei servizi

Tenuto conto del clima di rinnovamento e di istanze di modernizzazione della pubblica amministrazione, con particolare riferimento alla realizzazione dei servizi sanitari e sociali, le politiche territoriali dei servizi sociali nelle varie proposte di legge furono attentamente analizzate le soluzioni più consone a definire la rete dei servizi, e alla soluzione definitiva della complessa problematica degli enti assistenziali.

a) – L’unità locale dei servizi

In particolare, riprendendo quanto già era diventato patrimonio culturale comune, veniva ipotizzata una diversa organizzazione locale dei servizi.

Secondo la proposta democristiana tutte le competenze gestionali ed amministrative dovevano confluire nelle “Unità locali dei servizi sociali”, caratterizzate dai seguenti aspetti:

• specifica organizzazione tecnica;

• non capacità giuridica;

• gestione autonoma, sulla base di un bilancio approvato dal Consiglio comunale o dal Consiglio dei comuni.

Secondo la proposta del PCI non era necessaria una espressa qualificazione dell’unità locale; era previsto un complesso di servizi sociali di base integrabili nelle unità sanitarie locali e con i servizi formativi di base.

L’aspetto più saliente era costituito dal fatto che i comuni, singoli o associati, gestivano direttamente i servizi e gli interventi.

La proposta del PSI prevedeva l’istituzione dell’unità locale dei servizi sociali collegata con l’unità sanitaria locale.

Le caratteristiche principali erano le seguenti:

• gestione diretta da parte dei comuni o consorzi dei comuni;

• integrazione con l’unità sanitaria locale.

L’ANEA prevedeva la costituzione di “centri di assistenza sociale” diretti da un consiglio amministrativo eletto dal Consiglio comunale o dall’assemblea del consorzio.

b) – La provincia

Le proposte del PCI e del PSI escludevano le province dalla gestione di servizi ed interventi in campo assistenziale.

La proposta democristiana, d’altro canto, prevedeva che la Provincia potesse gestire servizi assistenziali non realizzabili al livello delle unità locali dei servizi, mentre l’ANEA attribuiva alle stesse province il compito di promuovere l’organizzazione di servizi che non potessero essere realizzati al livello dei Centri di assistenza.

c) – ECA ed IPAB

Per ciò che concerne il destino degli Enti comunali di assistenza (istituiti con la legge 3.6. 37, n. 847) e le IPAB (istituite con la legge 17.7.1890, n.6972), la proposta democristiana prevedeva per i primi la soppressione e il trasferimento dei beni e patrimonio all’unità locale dei servizi; per le seconde, entro due anni, sulla base di un piano redatto dalla Regione, avrebbero dovuto essere soppresse, oppure trasformate oppure fuse.

Secondo il PSI e il PCI sia gli ECA che le IPAB avrebbero dovuto essere soppressi, con beni e personale da trasferire alla regione e alle unità locali, con vincolo di destinazione.

Secondo l’ ANEA, era demandata al Consiglio regionale la potestà di deliberare sulla aggregazione, fusione o aggregazione degli ECA, mentre le IPAB idonee a funzionare potevano continuare ad esistere.

d) – L’assistenza privata

La proposta democristiana, tenuto conto del riconoscimento costituzionale della libertà dell’assistenza privata, ne collegava e ne coordinava l’attività con quella gestita dallo Stato; prevedeva altresì presso le Regioni il registro delle istituzioni private di utilità sociale, sulla base di determinati requisiti.

I Comuni dovevano essere sentiti in merito alla garanzia, previa istruttoria apposita, che le stesse istituzioni assicuravano in merito alle prestazioni e ai servizi offerti. Tale disposizione era la conseguenza dei numeroso casi di ”mala assistenza” che venivano con frequenza scoperti e oggetto di furiose campagne stampa.

L’iscrizione al registro regionale dava titolo alla possibilità di partecipare alla programmazione e al programma socio-assistenziale proposto dalla regione, e dava adito alla possibilità di stipulare convenzioni con gli enti locali per la realizzazione dei servizi degli interventi socio-assistenziali.

La stipula della convenzione determinava quale immediata conseguenza la sottoposizione delle istituzioni private alla attività di vigilanza da parte delle unità locali.

Secondo la proposta del PCI era la stessa Regione ad esercitare le funzioni amministrative inerenti l’assistenza privata, e doveva dettare norme sulla quale base le istituzioni private dovevano conformare le proprie prestazioni, quale condizione necessaria per potere stipulare convenzioni con gli enti locali.

Inoltre la Regione definiva le norme di intervento nell’ambito delle attività pubbliche e private, secondo rigide delimitazioni.

L’attività di vigilanza poteva essere svolta in qualsiasi momento da consiglieri comunali, provinciali, deputati, senatori, ed effettuare sopralluoghi appositi.

Il PSI non menzionava specificatamente l’assistenza privata.

Secondo l’ANEA i Centri di assistenza sociale potevano proporre al Comune e alla regione convenzioni con le Istituzioni private, e l’attività di vigilanza demandata alla Regione stessa.

Il finanziamento

Il complesso della spesa sociale, sul quale vari studiosi si accingevano a studiarne la portata, era comunque particolarmente confuso e difficilmente determinabile: infatti le stesse fonti di finanziamento erano diversificate in presenza dei diversi referenti istituzionali: da una parte gli enti nazionali, con proprio bilancio e patrimonio, dall’altra gli enti comunali di assistenza, con patrimoni e finanziamenti dipendenti in parte dal Ministero dell’Interno, e con notevoli squilibri fra spese per il loro mantenimento e spesa effettiva per l’assistenza (l’ECA di Roma, ad esempio, destinava il 50% del bilancio al pagamento del personale, e vi erano casi addirittura del 70-90% del bilancio riferito alle spese per la gestione dell’ente); vi era inoltre il peso dell’assistenza erogata dai Ministeri e da altri Istituti a carattere nazionale, quale l’INPS, l’INAIL, l’INAM, l’ENPAS, per interventi assistenziali connessi alla loro prevalente attività che non era meramente assistenziale, nonché gli interventi assistenziali operati dai vari Ministeri per il proprio personale.

Nelle proposte di legge, pertanto, da parte di tutti i partiti veniva auspicato un fondo nazionale per i servizi sociali alimentati dai patrimoni finanziari degli enti soppressi, nonché dagli utili delle lotterie nazionali, da ripartire fra le Regioni.

Lo scenario di riferimento

L’analisi comparata dei sei progetti di legge, pur nella specificità delle diverse posizioni politiche, mette in evidenza il comune disegno di pervenire ad un rinnovamento profondo del sistema assistenziale del paese.

La molteplicità degli enti assistenziali, la disseminazione sul territorio di una miriade di istituzioni, lo spreco e la assoluta inefficienza a risolvere realmente i problemi e i bisogni dei cittadini (si calcolò che nel 1970 la spesa media complessiva per l’assistenza era di £ 45 giornaliere, e all’erogazione dell’assistenza erano preposto 49.974 enti) accomunavano tutti i partiti a trovare una soluzione a tale complessa problematica, nel contesto della politica delle riforme e di un “compiuto” sistema di sicurezza sociale.

L’impegno riformistico era connesso anche alla pressione delle organizzazioni sindacali che individuavano nella politica delle riforme la soluzione più idonea per dare piena attuazione al dettato costituzionale e alle istanze di modernizzazione del paese.

La impostazione di fondo, in un clima caratterizzato da una concezione “dirigista” dello Stato, pur nel rispetto delle autonomie locali, era quella di attuare una “politica di forte espansione dei programmi di spesa pubblica diretti a soddisfare le esigenze prioritarie della vita civile”, e in tale contesto, come sottolineava il documento di programmazione nazionale, la “sicurezza sociale” assumeva un ruolo determinante e incisivo, nella sua articolazione funzionale della previdenza, della sanità e dell’assistenza.

A tale riguardo va ancora ricordato che il primo citato programma economico aveva altresì posto in evidenza come l’intervento assistenziale fosse caratterizzato da scarsa efficacia delle prestazioni, in ragione della categorizzazione degli interventi, tradizionalmente rivolti agli strati più disagiati della popolazione, e allo scarsissimo collegamento ed integrazione fra la sanità e i servizi sociali.

In altri termini, a fronte di una organizzazione assistenziale statica e non orientata nella direzione della promozione sociale e della prevenzione, esisteva una società oggetto di una crescita tumultuosa, in connessione con il processo di industrializzazione del paese, del passaggio da una società prevalentemente rurale ad una decisamente orientata verso il settore secondario o e terziario, e caratterizzata da un processo di mobilitazione eccezionale (si calcolò che in un decennio ben otto milioni di italiani avevano cambiato residenza).

In tale contesto la famiglia, intesa nella sua funzione anche assistenziale e legata ad una società di tipo arcaico non “teneva” più, e le risposte esterne, peraltro, non erano incisive.

Il processo di urbanizzazione della popolazione e la conseguente intensità del bisogno assistenziale e dei servizi sociali toccava in quegli anni le punte più alte, e attraversava quindi trasversalmente tutti i ceti sociali, così che nascevano quelle che sono state definite le “nuove povertà” , le deprivazioni e nuove emarginazioni.

Tali situazioni non erano più governabili con i vecchi metodi di intervento, ed esplodeva un “sommerso” (si pensi alla condizione degli handicappati, che riuscirono ad ottenere con la legge n. 118/71 il riconoscimento del loro status e la necessità di adeguati interventi socio-sanitari, in piena fase di trasformazione amministrativa dello Stato centrale allo Stato decentrato) che richiedeva risposte collettive e non emarginanti, con la conseguente necessità di prefigurare l’universalità nell’accesso ai servizi, e non limitarli all’accertamento della condizione di povertà.

In correlazione con tale orientamento, nel quadro della politica delle riforme e della modernizzazione dello Stato, si poneva la necessità di operare un decentramento politico-istituzionale in grado di corrispondere immediatamente alle esigenze ed ai bisogni rappresentati dai cittadini.

Dall’esame complessivo dei progetti di legge, emergeva quindi un “denominatore comune” ( a parte l’antistorica proposta dell’ANEA) che metteva in evidenza aspetti che allo stato attuale assumono il sapore di documenti storici:

• importanza dell’assistenza intesa nella sua funzione sociale e pubblica;

• necessità di operare adeguate politiche di prevenzione sociale;

• decentramento politico-istituzionale delle attività e degli interventi assistenziali;

• unicità nella gestione dei servizi e degli interventi;

• deistituzionalizzazione e mantenimento degli assistiti nel proprio ambiente familiare e sociale;

• svolgimento di attività volte al superamento dell’isolamento e dell’emarginazione;

• personalizzazione dell’intervento;

• partecipazione dei cittadini alla gestione e al controllo dei servizi sociali.

Lo sviluppo della legislazione statale

Mentre, sul fronte delle riforme, si assisteva ad una proposizione notevolmente ampia di progetti e di disegni di legge, con la legge 24.7.75, n. 382, a stralcio del disegno di legge n. 1657 più ampio di riforma della pubblica amministrazione, furono dettate norme per completare il trasferimento delle funzioni amministrative inerenti all’art. 117 e 118 della Costituzione, stante l’assoluta insufficienza dei primi trasferimenti operati nel 1972.

Pertanto, in base alla delega ricevuta dal Parlamento, il Governo, con il DPR 24.7.77, n. 616 e con il DPR 24.7.77, n. 617 emanò i provvedimenti sia per completare l’ordinamento regionale, mediante il trasferimento o la delega delle funzioni amministrative, sia per sopprimere direzioni generali diventate superflue a seguito del trasferimento di funzioni alle regioni e agli enti locali.

Detto provvedimento rappresentò il frutto di un lavoro complesso e faticoso della cosiddetta “Commissione Giannini (dal professore Massimo Severo Giannini che la presiedeva), e che affrontò tutta la vasta problematica dell’ordinamento ed organizzazione amministrativa dello Stato, delle Regioni e degli Enti locali, secondo le materie indicate dall’art. 117 della Costituzione, raggruppate per aree funzionali (fra questi: Titolo III: servizi sociali: polizia locale urbana e rurale; beneficenza pubblica; assistenza sanitaria ed ospedaliera; istruzione artigiana e professionale; assistenza scolastica; beni culturali).

Il quadro istituzionale, con i detti provvedimenti, risultò profondamente modificato, e fu completato, per la parte relativa all’assistenza, dalla legge n. 641/78, con la quale furono soppressi gli enti assistenziali, con il contestuale passaggio di beni e personale alle Regioni e agli Enti locali

Da rilevare che i suddetti provvedimenti furono adottati ancor prima della legge di riforma sanitaria (legge 23.12.78, n.833), e che furono quindi per certi versi anticipatori di quanto successivamente si sarebbe dovuto determinare.

In particolare, per ciò che concerne l’assistenza, le conseguenze politico-istituzionali più rilevanti furono:

• la cancellazione dal panorama giuridico italiano della legislazione in materia socio-assistenziale fino ad allora vigente, e che si riferiva a una miriade di enti e istituzioni assistenziali, con il passaggio dei beni e del personale alle Regioni e agli Enti locali;

• il riconoscimento della titolarità degli Enti locali, singoli o associati obbligatoriamente, secondo le leggi regionali, a gestire i servizi sociali;

• il superamento della categorizzazione e verticalizzazione degli interventi socio-assistenziali;

• la contestualità della gestione dei servizi sociali e sanitari, con un riferimento anche alla opportunità di prevedere ambiti territoriali omogenei anche per i servizi scolastici;

• la soppressione delle IPAB e il passaggio del patrimonio e personale agli enti locali;

• l’impegno, auspicato dall’art. 25, comma 7 del DPR n. 616/77, di approvazione della legge di riforma dell’assistenza pubblica entro il 1 gennaio 1979;

• il paradosso che, in assenza della legge di riforma, l’unico riferimento normativo era rappresentato dalla legge 17.7.1890 sulle IPAB, e dal Regio decreto 2.1.1891, recante “approvazione dei regolamenti per l’esecuzione della legge n. 6972/1890.

LA VII LEGISLATURA (1976-79): LA FATICOSA RIPRESA DEL CAMMINO DELLA RIFORMA

Tenuto conto di quanto era stato determinato dal DPR n. 616/77, anche in considerazione della definizione dei ruoli dello Stato, della Regione, e degli Enti locali, furono presentate nella VII legislatura 1976-79 varie proposte di riforma dell’assistenza (a parte una proposta di legge di iniziativa popolare che fu presentata nel 1976 e che proponeva lo scioglimento degli enti assistenziali):

• proposta di legge Cassanmagnago Cerretti ed altri –DC-n. 1484- Legge quadro sulla riforma dell’assistenza;

• proposta di legge Lodi ed altri –PCI – n. 1173 – Riforma dell’assistenza

• proposta di legge Massari n. 870 – PSDI – Legge quadro e riforma dell’assistenza;

• Proposta di legge Aniasi ed altri –PSI – n.1237 – Riforma dell’assistenza pubblica ed organizzazione dei servizi sociali..

Sulla base della esperienza operata nella precedente legislatura, si pervenne all’opportunità di elaborare un testo unificato a livello di Commissione parlamentare, sulla base delle convergenze che erano intervenute fra le forze politiche.

Sulla base, pertanto dell’esame del testo unificato, e in considerazione anche di quanto era stato disegnato con il DPR n. 616/77, si ricava il quadro seguente.

• sono stati precisati e principi relativi ad interventi di assistenza, diretti a garantire al cittadino il pieno e libero sviluppo della personalità e la sua partecipazione alla vita del paese.

• è stata rimarcata l’importanza della attività di prevenzione e di rimozione degli ostacoli di natura personale, familiare e sociale, mediante un complesso di servizi sociali coordinati ed integrati sul territorio con i servizi sanitari e formativi di base, nonché attraverso prestazioni economiche;

• è stata riconosciuta la libertà dell’iniziativa privata;

• i servizi sociali sono precipuamente rivolti a mantenere i cittadini nel loro ambiente familiare e sociale, e tendono al recupero e al reinserimento degli stessi nel loro ambiente familiare e nel normale ambiente di vita;

• i destinatari degli interventi sono tutti i cittadini che hanno diritto ad usufruire di servizi sociali, a prescindere da qualsiasi distinzione di carattere giuridico, economico, sociale, ideologico e religioso;

• è stato introdotto il principio della possibilità di richiesta agli utenti del concorso al costo di determinate prestazioni, secondo criteri stabiliti dalla regione.

Il nodo del vertice e della definizione delle competenze a livello statale, comportarono una iniziale comune determinazione nel prevedere che il Ministero della sanità avrebbe assorbito le competenze del Ministero dell’interno e in particolare le funzioni della Direzione generale dei servizi civili.

Ma in sede referente le Commissioni I e II riunite in seduta comune respinsero quanto prospettato dal Comitato ristretto. Analogo destino accolse la proposta del Comitato ristretto che prevedeva la costituzione del Consiglio nazionale per l’assistenza sociale, con funzioni consultive e composto da rappresentanti delle Regioni (a livello di Assessori) e rappresentanti dei Ministeri e delle Organizzazioni sindacali.

Per ciò che concerne il delicato problema delle prestazioni economiche (anche individuate dall’art. 22 del DPR n. 616/77), fu operata una distinzione fra le prestazioni ordinarie, erogate dallo Stato sotto forma di pensione sociale ed assegni continuativi di assistenza, e le prestazioni straordinarie, dirette a coloro “che si trovano in condizioni di difficoltà economiche e contingenti, ed erogate dai comuni secondo i criteri indicati dalle leggi regionali”.

Per ciò che concerne il ruolo delle Regioni, particolarmente importante e delicato, anche in relazione a quanto era stato già indicato dal DPR n. 616/77, le proposte unificate portarono a tale quadro di riferimento:

• competenza a stabilire le norme generali per l’istituzione, l’organizzazione e la gestione dei servizi sociali;

• determinare i criteri generali per il concorso degli utenti al costo delle prestazioni;

• determinare le aree territoriali per una funzionale organizzazione dei servizi social

• promozione della qualificazione del personale;

• determinazione degli indirizzi per l’erogazione delle prestazioni straordinarie;

• determinazione degli indirizzi per la ripartizione ai comuni singoli o associati dei fondi;

• indicazione delle condizioni per l’iscrizione delle istituzioni private nell’apposito registro regionale;

• disciplina dell’attività di vigilanza sulle attività socio-assistenziali;

• svolgimento dell’attività di assistenza tecnica, anche con la sperimentazione di nuovi servizi.

Il ruolo delle province (delle quali si auspicava la soppressione nella precedente legislatura), anche in relazione ad un processo che puntava ad una loro valorizzazione, fu individuato nella loro funzione di ente intermedio, concorrendo alla elaborazione del piano di individuazione degli ambiti territoriali e del piano di sviluppo dei servizi sociali; esprimendo parere sulla rispondenza alla gestione dei servizi stessi alle delimitazioni territoriali.

Le funzioni amministrative tuttora svolte dalle provincie, in ogni caso si dovevano trasferire ai comuni, anche se le stesse province avrebbero potuto gestire ulteriori servizi su delega regionale.

Per ciò che concerne i Comuni, a questi veniva riconosciuta la titolarità alla gestione dei servizi sociali pubblici, secondo gli indirizzi del programma regionale e nel rispetto degli ambiti territoriali definiti per i servizi sanitari, secondo il disegno che già era stato portato avanti sia con il DPR n. 616/77 a livello statale, sia a livello regionale con le specifiche leggi che si riferivano ai consorzi socio-sanitari. o alle unità socio-sanitarie locali.

Nel contesto della proposta di legge oltre alla parte relativa alla assistenza privata e il registro delle istituzioni private, veniva affrontato il complesso aspetto del volontariato (anche a seguito di quanto previsto dal DPR n. 616/77, di cui veniva riconosciuta la funzione, e comprendendo in esso anche le istituzioni a carattere associativo fondate su prestazioni volontarie e personali dei soci.

Lo scoglio delle IPAB non trovò convergenze, e non fu approvato dalle Commissioni riunite, così come non furono approvate le proposte relative al fondo nazionale per i servizi sociali.

Lo scenario di riferimento: le Regioni e la riforma sanitaria

Sul piano politico il periodo è caratterizzato dalla profonda crisi dei partiti di centro sinistra: il perseguimento delle vecchie politiche di riforma, in effetti, viene interrotto, e le vicende che portano alla cosiddetta politica di “compromesso storico” con il governo monocolore DC e con la “non sfiducia” al Governo stesso, e, dopo l’assassinio dell’on.le prof. Aldo Moro, alla accelerazione di profonde riforme attese da tempo (legge n. 180/78 sulla psichiatria; legge n. 194/78 sulla procreazione e sull’aborto); legge n. 675/78 sugli aiuti alle imprese; legge 833/78 sulla riforma sanitaria), che costituiscono il primo ed ultimo esempio di collaborazione fra i cattolici e la sinistra.

In tale contesto le Regioni, che rappresentano la concreta attuazione del decentramento politico-istituzionale previsto dalla Costituzione, cominciano a definire proprie politiche sociali basate sull’integrazione socio-sanitaria e sulla costituzione dei consorzi socio-sanitari, proponendo quindi modelli organizzativi assolutamente innovativi, e basati sulla politica territoriale dei servizi sociali e sanitari, anche in sintonia con quanto indicato dall’art. 25 del DPR 616/77.

Senza entrare nel merito della prima riforma sanitaria, si deve comunque sottolineare che tale provvedimento, per certi aspetti, ha determinato l’interruzione del faticoso processo portato avanti dalla regioni per giungere alla effettiva unità gestionale e alla necessità dell’integrazione fra i servizi sociali e sanitari attraverso l’unità socio-sanitaria locale.

Infatti, anche se molte Regioni portarono avanti decise politiche territoriali dei servizi orientate a costruire un sistema integrato socio-sanitario, le conseguenze della riforma sanitaria sono state di aver avviato e determinato una decisa e netta separazione fra l’area dei servizi sanitari e l’area dei servizi sociali.

Peraltro, a fronte della ripresa dell’attività politica nella legislatura successiva, le incertezze e le non chiare prospettive della soluzione del rapporto fra sanità e assistenza hanno fatto sentire il loro peso.

La permanenza di una situazione di stallo nella attuazione della riforma dell’assistenza, fu peraltro sottolineata anche dalla Corte Costituzionale, che con le sentenze n. 173 e n.174 del 1981, oltre a dichiarare, per eccesso di delega, illegittima la parte dell’art 25 del DPR n. 616/77, ove si disponeva il trasferimento “sic et simpliciter” delle IPAB ai comuni, rilevò la necessità di riformare il sistema assistenziale.

L’ VIII LEGISLATURA (1979-1983): IL TENTATIVO DI UN DISEGNO UNITARIO

Secondo una rituale prassi già avviata nelle precedenti legislature, anche nell’ VIII legislatura (anni 1979-1983) furono presentate le proposte di legge per la riforma dell’assistenza.

Tali proposte, comunque, risentono del profondo cambiamento di clima e di prospettive, sul piano istituzionale e funzionale, della pubblica amministrazione, e dei problemi connessi all’avvio della riforma sanitaria, della mutata condizione del quadro politico nazionale, della difficoltà di proseguire nel complesso processo delle politiche delle riforme.

Le proposte di legge presentate alla Camera dei deputati erano le seguenti:

• Cabras ed altri – DC n. 166 – Legge quadro sull’assistenza e i servizi sociali;

• Lodi Faustini- PCI n. 913 – Riforma dell’assistenza;

• Magnani Noya e altri – PSI – n.- 998 – Legge-quadro sui servizi sociali;

• M.L. Galli ed altri (PR) – n. 1670 – legge quadro sulla riforma dell’assistenza.

Analogamente, al senato furono presentati disegni di legge in sintonia con quelli presentati dai rispettivi partiti alla Camera.

Considerata la complessità delle proposte presentate, secondo una prassi che successivamente è diventata usuale, fu elaborato un testo unificato, approvato dal Comitato ristretto, che comunque si arenò successivamente nelle procelle scatenate dalla prima e dalla seconda commissione della Camera dei deputati.

Principi e obiettivi generali

La lettura dei testi di legge mette in evidenza una convergenza complessiva sui principi ed obiettivi diretti a garantire ai cittadini il pieno e libero sviluppo della personalità e la sua partecipazione alla vita del paese, mediante una precipua attività di prevenzione con un complesso di servizi sociali coordinati ed integrati sul territorio con i servizi sanitari e formativi di base, con il riconoscimento della libertà dell’iniziativa privata.

Nell’ambito delle finalità, anche in rapporto ad un continuo processo di definizione di concetti e di contenuti, frutto sia della elaborazione determinate dai progetti legislativi presentati nelle precedenti sessioni parlamentari, sia da quanto le legislazioni regionali avevano contestualmente portato avanti, veniva messa in evidenza la necessità di una organica politica di sicurezza sociale che, riconoscendo il diritto di tutti i cittadini alla promozione, mantenimento e recupero dello stato di benessere fisico e psichico, si basasse sull’attività del “sistema” dei servizi sociali e di quelli preposti allo sviluppo sociale volto a prevenire e rimuovere le cause di bisogno; rendere effettivo il diritto di tutta la popolazione a usufruire dei diritti sociali; sostenere la famiglia e gli interventi sostitutivi della famiglia; reinserire gli assistiti ospitati in strutture segreganti; sostenere i soggetti colpiti da menomazioni fisiche, psichiche e sensoriali; promuovere e tutelare giuridicamente i soggetti incapaci di provvedere a se stessi e privi di parenti o persone che vi provvedessero.

E’ evidente in questa concordanza di posizioni il riconoscimento della titolarità giuridica dei cittadini a fruire dei servizi sociali, sulla base di una impostazione solidaristica volta a sancire con solennità l’impegno dello Stato a creare “un sistema di servizi sociali” volti a garantire il perseguimento del benessere individuale e sociale; tale impegno solidaristico era rivolto precipuamente alla “sfera” sociale più importante quale quella rappresentata dalla famiglia, e giungeva fino a prefigurare una attività di tutela per i soggetti incapaci.

I destinatari

Per ciò che concerne i destinatari, veniva sottolineato che tutti i cittadini hanno diritto a fruire dei servizi sociali.

Veniva altresì rimarcata la possibilità di richiedere agli utenti e alle persone tenute al mantenimento e alla corresponsione degli alimenti il concorso al costo di determinate prestazioni in relazione alle loro condizioni economiche e tenendo conto della situazione locale e della rilevanza sociale dei servizi, secondo criteri stabiliti con legge regionale.

L’introduzione di tale principio ha rappresentato la più equa soluzione del rapporto tra domanda sociale espressa dai singoli individui in relazione ad una risposta adeguata in termini di servizi da parte della società organizzata, e l’obiettiva rispondenza alle necessità connesse al rapporto tra il costo e il beneficio della prestazione.

In altri termini si definiva il passaggio da un sistema meramente erogatorio ad un altro in cui il principio della solidarietà fosse armonizzato con la complessità, in termini di professionalità e qualità del servizio alla risposta data.

A tale riguardo si fa peraltro presente che già con il decreto-legge 28.2.83, n.55, convertito, con modificazioni nella legge 26.4.83, n. 131, concernenti provvedimenti per la finanza locale per il triennio 1983-85, fu introdotto il principio della contribuzione degli utenti al costo dei servizi a domanda individuale gestiti dai comuni (anche se non a carattere generalizzato), fra i quali, con apposito decreto (DM 31.12.83) furono annoverati alcuni servizi sociali (case di riposo e do ricovero; asili-nido; case per vacanze; impianti sportivi; mense; teatri, musei, pinacoteche), ai quali successivamente i Comuni hanno aggiunto, ad esempio i servizi di assistenza domiciliare.

Con tale disposizione, pertanto, a differenza di quanto auspicato nella prima impostazione delle politiche sociali (servizi gratuiti a chi ne ha bisogno, senza discriminazioni di tipo censorio ed economico, proprio perché i servizi venivano alimentati dalle risorse desumibili dal prelievo tributario), veniva introdotto il concetto, che le proposte di legge sull’assistenza riprendevano, della partecipazione al costo dei servizi erogati, sulla base di determinati criteri.

Le tipologie innovative

Tenuto conto del maturato culturale, politico, propositivo che promanava dalle esperienze già in atto e dalle leggi regionali in vigore la definizione delle funzioni dei servizi socio-assistenziali nell’ambito dell’articolo approvato dal comitato ristretto metteva in evidenza l’opportunità e la necessità di una azione iniziale di promozione e di informazione sociale necessaria alla migliore co­noscenza delle disposizioni legislative e dei servizi e delle pre­stazioni.

Veniva in tal modo dato giusto riconoscimento a tutta la proble­matica che si riassumeva nella espressione “segretariato sociale”, e che si collegava anche, alla opportuna azione, propria del servizio sociale professionale, del reperimento e della segnalazione dei casi necessitanti di interventi qualificati nei confronti dell’utenza, che dovevano essere garantiti dagli assistenti sociali.

Il collegamento con il DPR 616/77 era chiaramente indicato con la norma di rinvio agli articoli 22 e 23 del decreto medesimo. Inoltre veniva indicata la territorialità dei servizi, peraltro da orga­nizzate in forma aperta.

Abbastanza complessa è stata la definizione delle prestazioni economiche: sono state distinte in ordinarie, di competenza dello Stato (distinguendo fra pensione sociale e assegni continuativi di assistenza) e prestazioni straordinarie, diretta a coloro che si tro­vassero in difficoltà economiche contingenti e temporanee, ed erogate dai Comuni, secondo i criteri indicati dalle leggi regionali.

Tenuto conto delle varie posizioni politiche in merito a tale problema, va in proposito rimarcato che a fronte di una conver­genza complessiva sulla titolarità dello Stato ad erogare pensioni ed assegni continuativi, esistevano modifiche per ciò che concerne l’organo erogante: l’NPS, secondo la DC, e il Ministero del lavoro secondo il PCI.

Il vertice

Per ciò che concerne il vertice dell’ assistenza, l’orientamento complessivo che emerse nel testo unificato fu quello di indicare nel Ministero della Sanità la sede per lo svolgimento delle funzio­ni statali, con particolare riguardo alla funzione di indirizzo e coordinamento, alla fissazione dei requisiti per la determinazione dei profili professionali degli operatori sociali, nonché l’affida­mento e la durata dei corsi.

Seguivano poi altre competenze — interventi di prima assistenza a favore di connazionali profughi e rimpatriati, interventi in favore dei profughi stranieri, pensioni e assegni di carattere continuativo, — che venivano anch’esse attribuite in via provviso­ria al Ministero della sanità.

Altri specifici interventi riservati alle Forze armate e agli altri dipendenti dello Stato, legate all’espletamento del Servizio, non­ché interventi fuori del territorio nazionale a favore degli italiani all’estero, erano assegnati ai Ministeri competenti, cosi come i rapporti con organismi stranieri e internazionali.

Alle Regioni veniva delegata la certificazione della qualifica di assistibilità che legittimava al godimento dei benefici previsti dalle leggi vigenti, con particolare riferimento agli orfani, alle vedove e agli inabili.

Tale scelta di collocare presso il Ministero della Sanità era connessa alla definitiva determinazione del vertice che si delineava con la riforma della Presidenza del Consiglio dei Ministri e alla riorganizzazione dei Ministeri. Come è noto, tale progetto di riforma che ebbe una prima attuazione nel 1974 a livello legislati­vo, fu poi stralciato per la parte che concerneva le norme sull’ordi­namento regionale e sulla organizzazione della pubblica ammini­strazione, con la nota legge n. 382 del 22 luglio 1975, a cui suc­cessero i decreti presidenziali n.ri 616/77 e 617/77 per la concreta definizione delle competenze a livello statale, regionale e locale.

Sempre a livello del vertice, veniva altresì ipotizzato il Consi­glio nazionale della sanità e dei servizi sociali, che si collocava al­l’art. 8 della legge n. 833/78, istitutivo del Consiglio sanitario na­zionale.

Tale soluzione permetteva di definire al livello centrale una unicità gestionale e coordinata delle competenze statali in merito alla sanità e dell’ assistenza, con particolare riferimento alla sua funzione di consulenza e di proposta nei confronti dei Governo per la determinazione delle linee generali dì politica sanitaria e as­sistenziale e per l’elaborazione e l’attuazione del piano sanitario nazionale.

Compito del Consiglio, di particolare rilievo nel settore dei servizi sociali, era quello di essere sentito obbligatoriamente in or­dine sia ai programmi globali di intervento in materia assistenziale sia alla definizione dei livelli minimi dei servizi sociali da garantire a tutti i cittadini, nonché dei profili professionali degli operatori sociali e alle pensioni ed assegni di carattere continuativo di com­petenza dello Stato.

Lo stesso Consiglio avrebbe dovuto predisporre una relazione annuale sullo stato dei servizi sociali del Paese.

E’ pertanto rilevabile al livello di vertice un deciso orien­tamento propositivo a individuare una sede adeguata e qualificata sia a una opportuna azione di collegamento e di coordinamento fra i servizi sanitari e sociali, sia una azione di consulenza per la at­tività di indirizzo e coordinamento, con particolare riferimento alla determinazione dei livelli minimi di servizi sociali e alla deter­minazione dei profili professionali necessari allo svolgimento dei servizi.

Le Regioni

Per ciò che concerne i compiti delle Regioni, alle stesse ve­niva precipuamente riconosciuto un ruolo fondamentale nella attività di programmazione, coordinata con gli obiettivi definiti in sede nazionale, e con il piano di sviluppo regionale, fatta sal­va la partecipazione dei comuni e delle province, e tenendo conto delle proposte avanzate dalle associazioni regionali, dalle formazioni sociali e dagli organismi pubblici, privati e del vo­lontariato.

Riprendendo quanto già acquisito nelle proposte di legge della precedente legislatura, e sulla base di una riconsiderazione complessiva del ruolo regionale, in particolare alle Regioni veniva attribuito il compito di dettare norme generali per l’istituzione, l’organizzazione e la gestione dei servizi sociali, nonché i livelli qualitativi e le forme delle prestazioni; di approvare il piano di svi­luppo dei servizi sociali, coordinandolo con il piano sanitario re­gionale; determinare i criteri generali, del concorso degli utenti al costo dei servizi; determinare le aree territoriali più idonee per una funzionale organizzazione dei servizi.

La formazione e l’aggiornamento del personale addetto ai servizi sociali, la determinazione degli indirizzi per l’erogazione delle prestazioni economiche straordinarie, il riparto della spesa sulla base delle priorità necessarie, nonché l’attività di assistenza tecnica diretta alla istituzione e la miglioramento dei servizi sociali, nonché la sperimentazione di nuovi serviti rappresentavano gli altri compiti fondamentali attribuiti alla Regione.

In merito alla assistenza privata, confermata l’istituzione del registro regionale delle istituzioni private, la Regione avrebbe do­vuto dettare norme in merito all’attività di vigilanza.

Il punto centrale della soluzione istituzionale, ossia la oppor­tunità o meno di una gestione associata obbligatoria sia di servizi sanitari e sociali, veniva demandata alla scelta autonoma della Re­gione, che comunque avrebbe dovuto stabilire le norme per la ge­stione amministrativa dei servizi sociali, assicurando il coordina­mento e l’integrazione con i servizi sanitari gestiti dalle unità sani­tarie locali, prevedendo altresì il collegamento con gli altri servizi finalizzati allo sviluppo sociale.

Inoltre veniva data facoltà alla Regione di stabilire, con la stessa legge regionale, i modi e i tempi per l’unificazione degli or­gani di governo e di gestione dei servizi sociali e di quelli sanitari.

In tal caso le unità sanitarie locali avrebbero cambiato la de­nominazione in unità socio-sanitarie locali; tale articolo, peraltro, stante la complessità e la non convergenza delle varie forze politi­che, ha riscontato la riserva del PCI e del PR.

Le Province

In merito alle province, anche in considerazione del supera­mento dei comprensori intesi quali “enti intermedi”, queste recuperavano un ruolo volto da una parte a concorrere al piano di indivi­duazione degli ambiti territoriali della unità socio-sanitaria lo­cale, e dall’altro ad approvare, nell’ambito di tale piano, il pro­gramma provinciale dei presidi socio-assistenziali; inoltre con­correvano alla elaborazione del piano di sviluppo dei servizi so­ciali, e inoltre esprimevano parere sulla rispondenza alla gestione dei servizi stessi alla delimitazioni territoriali determinate della regione; le gestioni dirette in materia assistenziale sarebbero state trasferite ai comuni.

I comuni

I comuni, titolari di tutte le funzioni amministrative concer­nenti l’assistenza sociale, avrebbero dovuto provvedere alla orga­nizzazione dei servizi sociali, qualificando e potenziando i servizi sociali esistenti, anche trasformando le strutture già funzionanti e istituendo nuovi servizi, prevedendo altresì la possibilità di stipu­lare convenzioni con le istituzioni private, iscritte nel registro re­gionale.

Doveva essere garantita la partecipazione dei cittadini, stabilendo le modalità di in­tervento degli utenti, delle famiglie e delle formazioni sociali orga­nizzate sul territorio, volta alla gestione e al controllo dei servizi sociali .

Inoltre nell’ambito della attività di programmazione dei ser­vizi stessi, come i comuni avrebbero partecipato alla elaborazione e realizzazione e controllo del piano regionale, così gli stessi comu­ni avrebbero dovuto stabilire le modalità per assicurare ai cittadini il diritto di partecipare alla programmazione suddetta.

Pertanto, riconosciuta ai comuni la titolarità della funzione amministrativa dei servizi sociali, agli stessi, pur nel quadro della programmazione e degli indirizzi regionali, veniva data la capacità di realizzare e promuovere i servizi.

Il privato sociale

L’assistenza privata, riconosciuta secondo la norma costitu­zionale, veniva individuata nelle associazioni, fondazioni, istituzio­ni private, introducendo anche quelle a carattere cooperativo, che avrebbero dovuto essere iscritte nel registro regionale, sulla base di determinati requisiti: l’assenza di fini di lucro; idonei livelli di prestazioni, di qualificazione del personale e di efficienza organiz­zativa e operativa sulla base dell’ osservanza degli standard regio­nali; rispetto per i dipendenti delle norme contrattuali, ad ecce­zione delle prestazioni volontarie.

Anche in tal caso, la complessità dei problemi da affrontare a fronte diverse posizioni politiche, ha determinato la non con­cordanza delle varie forze politiche, con la riserva, quindi del PCI del PSI e del PR.

In tale contesto è stato altresì affrontato il tema del volontariato, riconoscendone la funzione in quanto concorrente al conseguimento dei fini della assistenza sociale e prevedendo la possibilità di convenzionamento, nonché l’erogazione di incentivi finalizzati all’espletamento di attività promozionali e di servizi in­novativi e sperimentali.

Le IPAB

Per ciò che concerne le IPAB, il disposto dell’art. 25 del DPR n. 616, (con le conseguenti leggi regionali relative alle IPAB, emanate da varie Regioni, (Piemonte: L.R. 10.4.80, n. 20; Lombardia: L.R 7.3.81 n. 13; Emilia Romagna: L.R. 8.4.80, n. 25; Marche: L.R. 21.5.80, n.25; Umbria: L.R. 17.5.80, n. 46; Lazio: L.R. 16.6.80, n. 60; Calabria: LR.3i.4.81, Campania: L.R. 11.11.80, n.65), nonché il decreto legge del dicembre 1978, riproposto 11.4.1979, fu dichiarato decaduto.

Il finanziamento

Convergenza sostanziale si ritrovò nella questione relativa al finanziamento: presso il Ministero del Tesoro veniva istituito il Fondo nazionale per i servizi sociali costituita da: fondo per gli asili nido; fondo speciale ex ONMI; fondo sociale per l’equo ca­none, per i conduttori meno abbienti; fondi ex ENAOLI, ON­PI, ANMIL; proventi dei beni in liquidazione degli enti nazionali soppressi; quote degli utili di gestione degli istituti di credito de­voluti a finalità assistenziali; quota aggiuntiva di 200 miliardi per il triennio 1980-82.

Le somme sarebbero state ripartite fra tutte le Regioni tenuto conto delle indicazioni contenute nei piani regionali e sulla base di indici e di standards individuati dal Consiglio nazionale della sanità e dei servizi sociali.

Anche in considerazione della necessità di definire una articolazione funzionale della spesa, questa era distinta fra la spesa corrente la spesa in conto capitale.

I livelli uniformi e gli standard

Scopo non ultimo della definizione degli indici e degli stan­dard era quello di tendere a garantire livelli di prestazioni unifor­mi su tutto il territorio nazionale, eliminando progressivamente le differenze strutturali e di prestazioni fra le regioni.

Considerazioni

Nel complesso il testo delle proposte di legge sopra illustrate, una immediata constatazione porta ad affermare che senz’altro rappresenta la risultante di un processo di elaborazione politica, culturale, amministrativa che, partendo anche dalle precedenti proposte e da quanto portato avanti dalle Regioni, e nel contesto di un comune obiettivo di adeguare le strutture pubbliche alle esi­genze emergenti, ha impegnato con apporti qualificatissimi e approfonditi tutte le forze politiche.

È chiaramente palese che a fronte della conseguenza scaturita dalla legge ti. 382/75, dal DPR n.616/77 e dalla legge n. 833/78, nonché dalla legge n. 641/78,il sistema legislativo in materia di assistenza ancora in piedi era quello rappresentato dalla legge n. 6972 del 1890, istitutiva della IPAB, con tutte le connotazioni non solo giuridiche ma anche operative che tale situazione com­portava, nonché dal TU delle leggi di pubblica sicurezza del 1934, per le parti riferibili all’assistenza agli anziani, ai minori e agli in­digenti abbandonati.

E’ anche da dire che le modificazioni dell’assetto istituziona­le, primariamente con le Regioni, hanno profondamente inciso sulla definizione del quadro di riferimento su cui orientare gli in­terventi e i servizi; a fronte di tale processo, si è andata determinando una modificazione della domanda sociale, quanto a richiesta di servizi e di interventi.

È su questa base, anche in riferimento ad una particolare attenzione sul problema della assistenza che interessava molti stu­diosi e sedi qualificate, che pertanto va visto lo sforzo fatto per giungere ad una definizione di proposta di riforma dell’assistenza verso la quale erano indubbi gli orientamenti convergenti delle va­rie forze politiche.

Il tema della prevenzione quale sede privilegiata e momento fondamentale della politica sociale è stato quindi concordemente sviluppato, così come ad esso collegato quello relativo alla deistituzionalizzazione e alla necessità di organizzare servizi territoriali, affidati possibilmente ad unici organi di gestione.

Il rapporto fra sanità e assistenza si è definito nei senso di conferite alla assistenza stessa un ruolo e una connotazione di pari grado rispetto al peso costituito dalla sanità, sia a livello di vertice che al livello di Regione, specialmente in sede di programmazione degli interventi, sia sanitari che assistenziali; al livello locale, peraltro, occorre rimarcare la non obbligatorietà dei comuni ad associarsi anche per i servizi sociali, essendo questa una facoltà at­tribuita alla Regione, in rapporto alla particolarità delle situazioni locali. Sotto tale aspetto va rimarcata la pausa nella definizione della politica locale dei servizi, che aveva caratterizzato in ogni ca­so l’attività delle Regioni.

Nel complesso della proposta, si deve anche sottolineare lo sforzo di pervenire alla costruzione di una ”complementarità” di apporti, secondo un rigoroso rispetto al sistema delle autonomie locali e delle competenze che dopo il DPR n. 616/77 sono state definite per ciò che concerne lo Stato, le Regioni, e gli Enti locali.

L’aspetto relativo al rapporto fra assistenza privata e pubblica è stato affrontato in considerazione sia della complessità del tema da affrontare, e che in un Paese come l’Italia ha antiche tradizioni e culture, sia degli orientamenti giuridici e costituzionali, perve­nendo in ogni caso ad una possibilità di intesa: da una parte la ri­conduzione al livello del territorio delle risorse disponibili (in proposito non è fuori luogo ricordare quanto la Regione Toscana nella propria legge sull’assistenza del 1976, puntualizzando che doveva essere assicurato il coordinamento dell’attività delle IPAB, secondo una linea tesa da una parte a recuperare il bagaglio di esperienze acquisite sui servizi sociali, e dall’altra a regolarizzare al meglio il quadro della assistenza privata.

Il quadro di riferimento normativo tra il 1980 e il 1989

Nelle complesse vicende parlamentari che hanno portato nel corso di venti anni alla rituale e costante riproposizione di proposte di legge di riforma dell’assistenza, pur con conseguenti differenziazioni e modifiche, si deve rilevare un percorso parallelo portato avanti con disposizioni che hanno determinato profonde revisioni e cambiamenti di prospettiva e di disegno istituzionale e funzionale della riforma stessa.

A fronte di una chiara crisi del welfare, non solo in Italia ma in tutta Europa (come rilevò uno studio dell’OCSE del 1982), a fronte della insostenibilità dei costi, sul piano concreto fu posta mano, con l’introduzione del tickets nel 1982, ad una politica di contenimento della spesa.

Di fronte ad una mancata individuazione, certa e attendibile del rapporto fra la spesa sanitaria e la spesa assistenziale, con il DPCM 5 agosto 1985 venne nei fatti, in assenza di una legge di riforma che desse dignità e rigore alla funzione e al ruolo dell’assistenza, brutalmente separata la spesa sanitaria da quella socio-assistenziale, con la conseguenza di annullare nei fatti il faticoso processo di integrazione socio-sanitaria che pur si era avviato, e quindi facendo arretrare tutta la “filosofia” della politica territoriale dei servizi sociali e sanitari, basata sull’unità socio-sanitaria locale.

Nel quadro di una mancanza di quadro organico di riferimento, va ricordata la legge 8.8.85, n. 440 recante “Istituzione di un assegno vitalizio a favore dei cittadini che versino in stato di particolare necessità”.

La suddetta legge fu emanata a seguito della constatazione di situazione di indigenza di cui fu vittima lo scrittore Riccardo Bacchelli, con la conseguenza che in effetti si veniva a definire un quadro differenziato di trattamento: una disparità di trattamento evidente fra, poniamo, un emigrato pensionato in lotta per la sopravvivenza (che pur aveva con il suo lavoro onorato la patria, e chi poteva in quanto “altro” godere di privilegi settecenteschi (come Goldoni che ottenne una pensione dal re di Francia).

Nel 1987, secondo una innovazione che mirava a modificare l’organizzazione assistenziale, con DPCM 10.11.87 veniva istituito il “Dipartimento per gli affari sociali, preposto allo svolgimento di compiti di notevole rilevanza, dal coordinamento delle iniziative conoscitive sui problemi sociali emergenti, agli studi e proposte di riforma in materia di servizi sociali, all’informazione e studi in materia di associazionismo sociale e di volontariato, agli studi sulla terza età, alle tossicodipendenze.

Tale impostazione ricordava, è doveroso ricordarlo, la “antica” impostazione dell’Amministrazione per le Attività Assistenziali Italiane ed Internazionali (AAI), che proprio nella sua iniziale collocazione presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri trovò il suo fulgore, prima di essere collocata nell’alveo del Ministero dell’Interno.

Tale nucleo iniziale di quello che potrebbe essere definito il vertice dell’assistenza, o quanto meno la sede di coordinamento delle politiche sociali, fu confermato nel contesto della legge 23.8.88, n. 400 recante “Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri”

L’attività del Dipartimento, pertanto, si collocava in un contesto in cui rappresentava un riferimento di estremo interesse in relazione al faticoso “progredire” di una “cultura” delle politiche sociali.

L’emergenza di tante situazioni di emarginazione, disagio, povertà, e in assenza di una legge quadro, portarono quanto meno a definire un complesso di iniziative concluse con apposite leggi rivolte a particolare aspetti.

A tale riguardo si ricorda la legge 19.7.91, n. 216, recante “Primi interventi a favore dei minori soggetti a rischio di attività criminose”, la legge quadro sul volontariato, 11.8.91, n. 266, la legge sulle cooperative sociali 8.12. 91, n.381.

Pur in presenza di tali atti legislativi, sul fronte della assistenza e dei servizi sociali veniva peraltro a determinarsi la necessità di definire un quadro istituzionale organico, connesso alla riforma dell’ordinamento delle autonomie locali, quale condizione essenziale per promuovere lo sviluppo dei servizi.

A titolo di esempio, la legge 184/83 sull’adozione e sull’affidamento dei minori, il DPR 448/88 sul procedimento penale a carico dei minori, presupponeva l’esistenza di un idoneo servizio sociale nei comuni in grado di garantire professionalità e competenza necessaria a fornire alla magistratura minorile gli elementi sufficienti e ponderati per le delicatissime determinazioni del giudice in materia.

Proprio in assenza del “sistema”, ci si rivolgeva impropriamente ai Consultori familiari, o si esponevano gli amministratori comunali a provvedimenti giudiziari per la non attivazione del servizio sociale.

Sul fronte parlamentare e governativo, inoltre, in relazione alla stasi del processo riformatore, in relazione all’emergere di problemi gravissimi, si adottavano provvedimenti di chiaro sapore centralistico, come, ad esempio, i provvedimenti relativi alla lotta alla droga.

LA IX LEGISLATURA (1983-87): LA STASI E LA SETTORIALITÀ

La legislatura è stata caratterizzata da una situazione profondamente modificata a livello dell’attività parlamentare in merito all’assistenza.

Sono state presentate proposte di legge da parte della DC, del PSI, secondo il seguente prospetto:

– Rognoni e altri (DC) – Camera dei deputati – Legge quadro di riforma dei servizi sociali.

– Aniasi e altri (PSI) – Camera dei deputati – Legge quadro sui servizi sociali.

– Colombo Svevo e altri (DC) – Senato della Repubblica – Legge quadro di riforma dei servizi sociali.

-Fabbri e altri (PSI) – Senato della Repubblica – Legge quadro sui servizi sociali.

Di fronte ad una situazione di non progressione di riforma dell’assistenza, la situazione nuova è stata peraltro caratterizzata, quale risultante di grave malessere, da specifiche leggi, in qualche modo fuorvianti dal quadro generale di riferimento, che sarebbe stato garantito solo dalla legge quadro di riforma.

In merito alle proposte di legge presentate va rilevato che i testi erano strettamente collegati con quanto era stato precedentemente portato avanti nella passata legislatura, e pertanto l’impianto era analogo: le modifiche apportate intervenivano al livello dell’obbligatorietà da parte delle Regioni a stabilire entro un determinato lasso di tempo i modi e l’unificazione degli organi di governo e di amministrazione dei servizi sociali con quelli sanitari e per il collegamento con gli altri servizi finalizzati allo sviluppo sociale.

Veniva peraltro operata una distinzione, da sancire con legge regionale, tra i servizi di base, da gestire da parte dei singoli comuni,. o dagli organi di decentramento comunale per i grandi comuni, nonché i compiti e le funzioni attribuite agli organi di governo e di amministrazione dell’USL, che avrebbero assunto la denominazione di unità socio-sanitarie locali.

Pertanto, a fronte della facoltà attribuita nelle proposte precedenti in merito alla gestione unificata dei servizi sociali e sanitari, nelle proposte considerate veniva posta in evidenza la obbligatorietà della gestione dei servizi sanitari e sociali, pur in considerazione della possibilità di gestione locale dei servizi di base.

Come già rilevato, per il resto veniva ricalcato quanto già individuato nella precedente legislatura secondo il testo elaborato dal comitato ristretto.

Nel corso della IX legislatura sono state altresì presentate proposte di legge attinenti a particolari ambiti e settori socio-assistenziali quali proposte di legge sul volontariato (a fronte di una avviata e copiosa legislazione regionale che ha in effetti anticipato il legislatore statale) e specifiche aree di intervento (anziani, handicappati, ove pure le Regioni avevano avviato specifiche norme).

LA X LEGISLATURA (1987-1992): LE NUOVE PROSPETTIVE

E’ stata caratterizzata da uno scenario profondamente diverso da quanto si era venuto a determinare con le sole forze parlamentari.

Infatti, se nel passato la riforma dell’assistenza veniva quasi confinata nella ritualità di una serie di proposte di legge presentate, nel tentativo di dare corpo ad un testo unificato, e la susseguente constatazione “ad impossibilia nemo tenetur”, a causa dei veti e dei contrasti che insorgevano in sede referente, nel corso del suddetto periodo si sviluppò da una parte una attenzione diversa nei confronti delle altre realtà presenti nel mondo dell’assistenza, sia come cittadini che non potevano più attendere riforme (e, fra questi, handicappati, anziani, lavoratori in condizioni di bisogno, ecc), sia come espressioni del “privato sociale” (volontariato, associazioni, cooperative) che chiedevano pressantemente adeguati riconoscimenti legislativi alla loro funzione e al loro ruolo in una società accresciuta nei bisogni e nella domanda.

Le proposte di legge presentate, pertanto, vanno inquadrate in tale diversificato contesto, ed è significativo che alcune proposte sono state presentate da esponenti diversi di uno stesso partito, sintomo di una diversa impostazione concettuale che non fa più riferimento ad un precedente lavoro di elaborazione interna.

Le proposte sono le seguenti:

-Foschi ed altri: – n. 246 del 2 luglio 1987: Legge-quadro dei servizi sociali;

-Aniasi ed altri: – n. 259 del 2 luglio 1987: Legge-quadro sui servizi sociali;

-Martinazzoli ed altri: n. 683 dell’8 luglio 1987: Legge quadro per la riforma dell’assistenza e dei servizi sociali.

Oltre a tali proposte di legge, tutte presentate nel 1987, e quindi all’inizio della X legislatura, è stata presentata dal PCI (Benevelli ed altri) la proposta di legge n. 3064: Riforma dell’as­sistenza.

Inoltre al Senato è stato presentato dalla senatrice Ferraguti ed altri il disegno di legge n. 2256: Riforma dell’assistenza sociale e istituzione del servizio sociale nazionale.

Principi e gli obiettivi

Il quadro di riferimento, quanto ad obiettivi e principi è “non novus, sed noviter”, nel senso che sono stati ben individuati e si qualificano non più tanto nello loro novità, bensì nella loro effettiva realizzabilità. Oltre all’ osservanza del dettato costituzio­nale in ordine agli articoli in essa contenuti che sanciscono gli im­pegni volti a garantire al cittadino il pieno e libero sviluppo della personalità e la sua partecipazione alla vita del paese, il tema della prevenzione sociale e della attività volta a prevenire il bisogno e lo stato di disagio sociale, psichico familiare, con la contestuale ri­mozione delle cause che generano il bisogno, è puntualizzato in tutte le proposte di legge.

Mentre nella altre proposte di legge è affidato ad un generi­co complesso di servizi sociali il compito del perseguimento degli obiettivi, nella proposta del PCI è prevista istituzione del “servizio sociale nazionale”, da intendere quale corrispettivo, sul versante sociale, del già istituito servizio sanitario nazionale.

Collegato con l’intervento preventivo è altresì quello della ri­cerca, nell’ambito dei servizi sociali latamente intesi, di una rete di opportunità di offerte (servizi scolastici, formativi, ricreativi, stret­tamente coordinati ed integrati fra di loro) finalizzate al supera­mento dell’emarginazione e quindi all’inserimento sociale e alla promozione umana.

I soggetti istituzionali

Lo Stato ha la competenza a svolgere primariamente

a) funzione di indirizzo e coordinamento delle attività ammi­nistrative delle regioni a statuto ordinario in materia di servizi so­ciali attinenti ad esigenze di carattere unitario

b) interventi di primo soccorso in caso di catastrofi o calamità naturali;

c) interventi di prima assistenza in favore di profughi e rim­patriati; d) favore di profughi stranieri;

e) collegamento e rapporti, in materia di assistenza, con orga­nismi stranieri ed internazionali, e gli adempimenti previsti dagli accordi internazionali e dai regolamenti comunitari;

f) la fissazione dei requisiti per la determinazione dei profili professionali degli operatori sociali e le disposizioni generali in materia di ordinamento e durata dei corsi e la determinazione dei requisiti necessari per l’ammissione; g) gli interventi assistenziali a favore delle forze armate;

h) le pensioni e gli assegni fissi di carattere continuativo; la certificazione della qualifica di orfano, vedova, inabile, da eserci­tarsi mediante delega alle regioni.

Oltre a tali compiti, nella proposta del PCI è altresì indicata quella relativa alla determinazione dei criteri per gli atti di accerta­mento e di certificazione di competenza delle regioni, che danno diritto alla integrazione del reddito fino al minimo vitale, nonché la ripartizione fra le Regioni del Fondo sociale nazionale (parte corrente e parte capitale.

Le Regioni, anche alla luce delle competenze che le sono attri­buite dal DPR n. 616/77, e a quanto per quelle che l’hanno fat­to) indicato nelle leggi. regionali dì riordino dell’assistenza, svol­gono eminentemente i seguenti compiti:

a) programmazione degli interventi socio-assistenziali coordinati con gli obiettivi di programmazione nazionale e con gli obiettivi generali dello sviluppo regionale

b) fissazione delle norme generali per la istituzione, l’organiz­zazione e la gestione dei servizi sociali pubblici, nonché i livelli qualitativi e le forme di prestazioni;

c) elaborazione, approvazione ed aggiornamento del piano di sviluppo dei servizi sociali, coordinandolo con il piano sanitario regionale;

d) determinazione dei requisiti e delle condizioni per l’iscri­zione negli albi regionali degli organismi privati;

e) disciplina delle modalità e i criteri della vigilanza sulle atti­vità socio-assistenziali svolte nell’ambito regionale

f) svolgimento dell’attività di assistenza tecnica diretta al miglioramento e all’istituzione dei servizi sociali e favorire la speri­mentazione di nuovi servizi anche mediante istituzioni specializ­zate pubbliche o private

Inoltre, sempre nell’ambito delle competenze afferenti alle Regioni è indicata la determinazione del concorso degli utenti al costo delle prestazioni, nonché la predisposizione di piani per la formazione e l’aggiornamento del personale addetto ai servizi sociali.

Se tale è il quadro d’assieme complessivamente comune a tutte le proposte di legge, va peraltro evidenziato che nella propo­sta del PCI è aggiunto che le Regioni, al fine di sviluppare la co­noscenza delle condizioni, sociali della popolazione, sperimentare modalità e forme innovative di intervento per la qualificazione dei servizi sociali, mediante l’utilizzazione piena delle risorse interne ai servizi e con l’apporto di istituti specializzati ed università, promuovono studi e ricerche volti ad identificare le cause e le dimen­sioni del bisogno e della emarginazione e le condizioni socio-am­bientali che le determinano.

Un ulteriore compito delle regioni, che comunque deve esse­re collegato a quanto si vedrà più avanti in merito agli aspetti or­ganizzativi, è quello della determinazione delle aree territoriali più idonee per una funzionale organizzazione dei servizi sociali, e tale compito è peraltro da collegare anche alla legge di riforma delle autonomie locali, e a quanto determinato a livello regionale nelle singole leggi di riordino dell’assistenza.

Sempre nella proposta del PCI è altresì rimarcato il compito delle Regioni di definire gli standard di qualità da raggiungere nella gestione dei presidi pubblici e privati e nelle diverse forme di presta­zione. Tale disposizione, in ordine alla attività di autorizzazione e di vigilanza sui presidi assistenziali, sarà poi ripresa dalla legge 328/2000,proprio al fine di una garanzia da dare all’utente circa un livello soddisfacente delle prestazioni e dei servizi offerti, specialmente nell’ ambito dei settore privato.

Per ciò che concerne le province, anche in merito alla riforma dell’ordinamento delle autonomie locali, sono state considerate nella loro funzione di “ente intermedio”, anche in riferimento a quanto si è venuto a maturare nel corso dell’ esperienza di un ven­tennio di attività regionale.

In proposito alla evoluzione concettuale di “ente interme­dio,” deve essere ricordato che inizialmente Regioni ipotizzarono l’istituzione dei “circondati”, a cui attribuire compiti specifici nel­l’ambito del decentramento politico-istituzionale dalle Regioni agli enti locali (anche se sorgeva il problema della loro configura­zione quali “terminali” periferici della Regione, oppure enti dotati di propria autonomia).

Su tale impostazione che tendeva ad una diversa configurazio­ne dell’amministrazione locale, con il DPR n.616/77 la provincia è stata negletta mettendone in discussione il ruolo e la funzione.

Il rilancio della “nuova” provincia, comunque, è riemerso in tutta la sua importanza nel corso della citata legge di riforma delle autonomie locali, e anche in tale senso le proposte di legge sull’as­sistenza mettono in evidenza che alle province è stato attribuito uno specifico ruolo di attività

programmatoria,

Nella proposta del PCI è altresì messo in evidenza un ruolo delle province in merito alla convocazione a scadenza annuale, di apposite conferenze dei servizi sociali con la partecipazione dei soggetti istituzionali e sociali interessati, al fine di esaminare la situazione sociale nel proprio territorio e formulare proposte per l’aggiornamento del piano e dei programmi regionali dei servizi sociali; e inoltre le province concorrono alla gestione del sistema informativo regionale.

Per ciò che concerne il livello locale, nell’ambito della propo­ste di legge, in coerenza con quanto indicato nel DPR n.616/77 ai comuni è affidato il compito della gestione e organizzazione dei servizi sociali. Tale compito, comunque è individuato secondo una articolazione funzionale che va dalla programmazione e piani­ficazione locale dei servizi alla organizzazione dei servizi e alla ve­rifica degli stessi.

Il livello di programmazione si esplicita anche nei confronti della Regione, che nell’ambito della propria attività programmatoria deve sentire i comuni, e inoltre deve essere messo in. rilievo il ruolo dei comuni in quanto sede di coordinamento delle inizia­tive esistenti.

La titolarità gestionale dei comuni è connessa anche alla competenza loro attribuita di stipulare convenzioni con le istitu­zioni private, nonché l’erogazione delle prestazioni economiche straordinarie e temporanee.

Nella proposta della DC, inoltre, è previsto che i comuni debbono fornire ai cittadini l’informazione necessaria per quanto concerne le disposizioni legislative, regolamenti d’altro genere sui servizi socio-assistenziali e, occorrendo, la consulenza per la loro fruizione; tale indicazione è peraltro ripresa nella proposta del PCI, che fa esplicito riferimento alla istituzione di appositi uffici comunali o decentrati di. segretariato sociale, che hanno compiti di relazione con gli utenti, nell’ambito della tutela dei diritti dei cittadini all’assistenza.

Inoltre nella proposta del PCI è più specificamente indivi­duata la funzione di controllo di ogni attività ed iniziativa di assi­stenza sociale, nonché una attività di vigilanza e di autorizzazione sull’attività delle istituzioni private.

Deve essere rilevato altresì che i comuni sono quindi indivi­duati quale perno su cui ruota a livello locale tutta l’organizzazio­ne dei servizi sociali, e in tale prospettiva è evidente che assume particolare rilevanza il modo con cui nelle proposte di legge sono individuati e trattati gli aspetti organizzativi.

Gli aspetti organizzativi

Attesa la titolarità piena ed esclusiva dei comuni per quanto attiene la organizzazione e la gestione dei servizi sociali nelle varie proposte di legge è fatto esplicito riferimento alla competenza delle Regioni, tramite legge regionale, di stabilire i modi e i tem­pi per l’unificazione degli ambiti territoriali, degli organi di go­verno e di amministrazione dei servizi sociali e sanitari. Nella proposta della DC è indicato che le unità sanitarie locali assu­mono la denominazione di unità socio-sanitarie locali; nella pro­posta del PCI tale evenienza non è trattata; viene altresì affron­tato il problema della distrettualizzazione degli interventi, disponendo che per l’appunto i comuni provvedono alla migliore or­ganizzazione, su base distrettuale, del complesso dei servizi so­ciali pubblici.

Il tema del distretto è anche sottolineato nella proposta della DC, ed è specificato che esso ha il compito di assicurare con in­terventi globali, sanitari e socio-assistenziali le prestazioni di base dirette alla generalità dei cittadini. Esso quindi si propone come:

a) l’ambito territoriale minimo in cui sono collocati i servizi di primo livello e di pronto intervento; b) l’ambito in cui si attua l’integrazione fra i servizi sociali e sanitari;

c) l’ambito di partecipa­zione diretta degli utenti.

L’assistenza privata

In tutte le proposte di legge è riconosciuto il diritto all’assi­stenza privata, anche in riferimento a quanto indicato nella Co­stituzione; pertanto è garantita la libertà di costituzione ed attività alle associazioni, fondazioni ed altre istituzioni dotate o meno di personalità giuridica e che perseguano finalità assistenziali.

Sulla base di tale premessa, è altresì previsto che in ogni Re­gione è istituito un registro per l’iscrizione delle associazioni, fon­dazioni. e istituzioni private, anche a carattere cooperativo; secon­do la proposta dei PCI fra le istituzioni private sono comprese le cooperative di solidarietà che hanno come scopo la promozione umana di soggetti svantaggiati attraverso lo svolgimento di attività idonee alla loro integrazione sociale.

L’iscrizione all’albo regionale dà titolo a partecipare alla at­tività di consultazione e di programmazione della Regione, non­ché a stipulare convenzioni e quindi essere oggetto di erogazione di contributi. Peraltro va detto che già nelle leggi regionali di riordino dell’assistenza tale disposizione era operante e attuata, e quindi le proposte di legge non fanno altro che prendere atto di quanto già in corso nelle tredici regioni dove sono operanti le suddette leggi.

Per l’ottenimento dell’iscrizione, i requisiti richiesti sono:

l’assenza di fini di lucro; idonei livelli di prestazioni e di qua­lificazione del personale e di efficienza organizzativa ed operativa, secondo gli standard regionali; il rispetto dei contratti collettivi nazionali di lavoro e di categoria.

Nel contesto della assistenza privata, anche alla luce delle sentenze della Corte costituzionale, rientrano anche le IPAB, e pertanto, anche in riferimento all’atto del Presidente del Consiglio dei ministri del 24 Febbraio 1990, susseguente alla sentenza della Corte costituzionale, sopra citata, si ritiene più opportuno richia­mare quanto ivi contenuto, anche perché in linea di massima le proposte di legge ne ricalcano l’orientamento.

Sono riconosciute di natura privata quelle istituzioni che continuino a perseguire le proprie finalità nell’ambito dell’assi­stenza, in ordine alle quali sia alternativamente accertato: il carattere associativo; il carattere di istituzione promossa ed ammini­strata da privati; l’ispirazione religiosa.

Tali orientamenti sono peraltro contenuti anche nelle propo­ste di legge, e pertanto, per ciò che concerne le IPAB» così come vi è una sostanziale convergenza per ciò che concerne il passaggio al comune delle IPAB che non rientrano fra quelle da privatizzare.

In ogni caso nelle proposte è indicato un preciso ruolo della Regione in merito, anche se in proposito occorre ricordare che già le Regioni stesse hanno legiferato in materia, in base all’art. 25 del DPR 616/77.

Il vertice

Come è noto, il nodo del vertice dell’assistenza ha rappresen­tato uno dei maggiori scogli per ciò che concerne le proposte di legge.

Le proposte dei partiti in tal senso sono convergenti: la DC e il PSI individuano nei Ministero della sanità la sede propria anche per ciò che concerne l’assistenza sociale; il PSI prevede, anzi un cambiamento di denominazione: Ministero della sanità e dei ser­vizi sociali.

Secondo la proposta del PCI è prevista l’istituzione del Mi­nistero della Sicurezza sociale, che assomma le competenze della sanità e dell’assistenza. Nell’ambito delle definizione del vertice, è stato previsto altresì il Consiglio con funzioni di consulenza e di proposta nei confronti del Governo; le proposte della DC e del PSI prevedono quindi la istituzione del Consiglio della sa­nità e dei servizi sociali, che sostituisce l’attuale Consiglio sani­tario nazionale e garantisce l’integrazione e il coordinamento fra gli interventi sanitari e gli interventi assistenziali le relative poli­tiche attuative.

La proposta del PCI prevede l’istituzione del Consiglio So­ciale nazionale, che ha composizione analoga a quella del Consi­glio Sanitario Nazionale, ma ne ha pari dignità e peso.

La tipologia dei servizi

Nelle proposte di legge sono indicati i modi, con i quali i ser­vizi e gli interventi svolgono la loro azione, per il perseguimento delle finalità della legge, e pertanto, oltre a richiamare quanto già indicato nel DPR n. 616/7, si elencano di seguito le funzioni pre­viste:

• informazione e segretariato sociale per quanto concerne le disposizioni legislative e regolamentari e d’altro genere sui servizi socio-assistenziali, e la consulenza per la loro fruizione;

• promozione all’utilizzazione dei servizi da parte dei Cittadi­ni, compresi quelli con handicaps fisici-psichici e sensoriali;

• erogazione di servizi in forme aperte con carattere domici­liare o di centri diurni adeguatamente distribuiti sul territorio.

Nella proposta del PCI è altresì fatto più specifico riferimen­to alla promozione di attività educative, di socializzazione ed ag­gregative di supporto agli interventi assistenziali, e di interventi incentivanti l’integrazione sociale, e infine il sostegno alla persona e alla famiglia e al nucleo ospitante anche attraverso l’attivazione di reti della solidarietà sociale e di promozione di mutuo aiuto fra le persone e le famiglie.

Inoltre sono indicate le prestazioni economiche secondo quanto già in precedenza indicato nelle trascorse proposte.

Gli aspetti finanziari

Secondo quanto disposto con il DPR n. 616/77, i fondi rela­tivi alla assistenza sociale, a parte quelli concernenti la pensione sociale e le pensioni di invalidità e l’assegno di accompagnamento, sono attualmente riferibili alle preesistenti gestioni assistenziali degli enti soppressi, e, quindi, in base alla legge n. 641/78, sono trasferiti alle Regioni che provvedono alla erogazione ai comuni ed alle province.

Accanto a tali fondi occorre anche tenere presenti quelli che si riferiscono a leggi nazionali che li hanno istituiti (asili nido, consultori, equo canone) e quelli rivolti a particolari categorie di cittadini (hanseniani, malati di tubercolosi, ecc.) e quelli volti a problemi di particolare gravità (droga).

A fronte di tale quadro di risorse, peraltro tutte orientate in senso riparatorio e non nel senso della prevenzione sociale e di una risposta più adeguata ai nuovi bisogni (che richiedono investimenti “sociali” volti a pro­muovere la persona e ad attivare le opportunità sociali e delle svi­luppo delle risorse presenti nella collettività – privato sociale, vo­lontariato), nella proposta di legge della DC si rileva la necessità di un superamento di una concezione tradizionale e sorpassata dell’intervento finanziario, e di pervenire invece ad una certezza di finanziamento che da una parte riaggreghi (depurata del “peso” della spesa sanitaria) nel fondo unico tutti i filoni di spesa sociale, e dall’altra individui sulla base di precisi standard ed indici (atti a garantire livelli di prestazioni uniformi sul territorio nazionale) l’e­rogazione di fondi in conto corrente e in conto capitale alle Re­gioni, secondo le indicazioni contenute nei piani regionali.

Tale indicazione è complessivamente condivisa anche nella proposta del PSI, che aggiunge, peraltro, una somma aggiuntiva al fondo sociale di 4.000 miliardi nel triennio.

La proposta del PCI, in merito al finanziamento della legge, lo lega più opportunamente all’ammontare del PIL e altresì lo ri­ferisce alla durata ed agli obiettivi dei piani e dei programmi an­nuali e pluriennali nazionali. Inoltre vengono predeterminati alcu­ni indicatori sociali idonei a garantire una più aderente distribuzione del fondo, quali la situazione, la struttura, le dinamiche e il reddito della popolazione; un ulte­riore elemento positivo, nella proposta di legge, è quello che si riferisce alla destinazione del 50% delle spese in conto capitale in relazione di­retta al tasso di invecchiamento della popolazione e destinato dai piani e dai programmi regionali agli investimenti di ristrutturazione e di realizzazione di strutture residenziali assistite, secondo quanto indicato dall’art. 20 della legge n.67/88 (legge finanziaria).

Il personale

La proposta del PCI lega il personale all’istituzione del servi­zio sociale nazionale; inoltre definisce la “centralità” del personale professionalmente qualificato, affiancato da personale ammini­strativo, tecnico ed ausiliario.

Pertanto viene anche definita una “graduazione” di compe­tenze e di professionalità che, articolate secondo il titolo professio­nale acquisito (laurea, diploma professionale e relativi abilitazio­ni), conferiscono certezza non solo agli operatori – superando le obsolete indicazioni del DPR n. 761/79 – ma anche a coloro che sono interessati in via primaria: ossia le Regioni, gli Enti locali e la sanità.

Nel contesto della proposta di legge è altresì prevista la laurea in scienze sociali, il cui diploma costituisce titolo abilitante all’e­sercizio della professione di assistente sociale nel servizio sociale nazionale.

Inoltre nella proposta viene indicata anche il quadro delle dotazioni funzionali il fabbisogno di personale, sulla base dileggi regionali, in relazione alle modalità organizzative e ai livelli di pre­stazione definiti dalla programmazione regionale.

Infine è prevista la pubblicazione dell’elenco del personale addetto ai servizi sociali.

Il volontariato e il “privato sociale”

Pur in presenza di numerose proposte dì legge sul volontariato, e anche in riferimento a ciò che è venuto a crescere nel campo del “privato sociale” nelle proposte di legge di riforma dell’assistenza i temi suddetti sono trattati, anche se in proposito occorre anche pre­cisare che ormai è ben ricca la legislazione regionale in materia, e quindi la legge di riforma dell’assistenza non farebbe altro che sanci­re una situazione già in atto e ben presente al livello locale.

Comunque nelle proposte di legge viene puntualizzato e ri­conosciuto il ruolo del volontariato, basato sulla gratuità e sulla spontaneità dell’attività assistenziale, e viene prevista sia la iscri­zione delle istituzioni di volontariato negli appositi registri, sia la possibilità di convenzioni con gli enti locali per lo svolgimento della attività.

Oltre che il volontariato, nelle proposte di legge è altresì pre­visto il ruolo del cosiddetto “privato sociale”, e la proposta della DC in particolare ne definisce le caratteristiche: Sono di solida­rietà sociale le cooperative che svolgono la propria attività allo scopo di soddisfare interessi morali, assistenziali, educativi, sociali, culturali, sportivi, e ricreativi anche di non soci e alla cui attività i soci prendono parte quali fornitori di lavoro, di servizi, di presta­zioni volontarie o di beni, ovvero in qualità di destinatari non esclusivi dell’attività stessa.

La proposta del PCI individua le cooperative di solidarietà sociale quali aventi lo scopo della promozione umana di soggetti svantaggiati attraverso lo svolgimento di attività idonee allo loro integrazione sociale.

Il reddito minimo garantito

Nel contesto delle politiche assistenziali, è ben evidente che il perseguimento dell’obiettivo del minimo vitale è stata oggetto di una diversificata attività svolta a livello dei comuni, se­condo una discrezionalità e valutazione quanto mai disomogenea fra le varie zone del Paese.

Le proposte della DC e del PSI indicano fra i compiti delle regioni quello di fissare i criteri per l’erogazione dell’assistenza economica straordinaria, che potrebbe quindi essere intesa quale prestazione concorrente alla definizione del minimo vitale.

Nella proposta del PCI viene invece istituito il Reddito Mi­nimo Vitale. In base a tale disposto tutti coloro che abbiano supe­rato il limite di età lavorativa o per varie cause risultino inabili al lavoro e percepiscano un reddito personale inferiore al minimo vi­tale, hanno diritto ad un assegno integrativo pari alla differenza fra il minimo vitale e il reddito percepito.

Il reddito minimo garantito è definito dalla Presidenza del Consiglio dei ministri sulla base delle indicazioni della Commis­sione nazionale di indagine sulla povertà. Dal reddito percepito vanno dedotte le spese di alloggio documentate e l’assegno di in­dennizzo sociale cui hanno diritto i cittadini che per varie cause non siano in condizioni di autosufficienza e inoltre l’assegno di indennizzo sociale è proporzionato al grado di handicap di cui il cittadino è portatore.

LA XI E XII LEGISLATURA (1992-1996): LE AUTONOMIE LOCALI E LA SECON­DA RIFORMA SANITARIA

L’attività propositiva e legislativa nel corso delle due legislatu­re, a fronte di sormontanti e profonde modificazioni della geogra­fia politica e istituzionale, non ha potuto esprimersi, anche per la brevità del mandato, in atti particolarmente significativi.

Sul piano legislativo è peraltro stata confermata una linea volta a rafforzare il ruolo del Dipartimento affari sociali, che ha cominciato ad essere individuato quale riferimento istituzionale per lo svolgimento delle politiche sociali.

La legge n. 142/90 sull’ordinamento delle autonomie locali ha determinato una diffusa realizzazione degli Statuti comunali, che nell’ambito della loro realtà territoriale hanno valenza norma­tiva, e ha sancito il ruolo dei comuni, che in quanto enti esponen­ziali degli interessi della collettività locale, sono titolari di compe­tenze proprie, e, fra queste, quelle relative ai servizi sociali.

Sul piano dei principi di trasparenza amministrativa, la legge n. 241/90 ha determinato l’obbligo da parte dei comuni di regola­mentare le loro attività e le loro prestazioni, anche nel campo, ov­viamente, dei servizi sociali.

Con il D. lgs n. 502/92, a fronte di una decisa azione volta al superamento della prima riforma sanitaria, sono stai comunque indicati, fra i compiti delle ASL rinnovate, la gestione dei servizi sociali e rilievo sanitario, con particolare riferimento ai tossicodi­pendenti, agli handicappati, agli anziani non autosufficienti, ai malati di mente.

La legge n. 104/92 ha determinato un quadro organico di in­terventi a favore delle persone handicappate.

A fronte di tali principali provvedimenti di politiche sociali e sanitarie, le legislature citate si sono quindi caratterizzate per un deciso orientamento a proporre provvedimenti di settore, al di là della riforma dell’assistenza.

Da rilevare che comunque nel corso della XII legislatura, al fine di dare un impulso determinante alla realizzazione della rifor­ma dell’assistenza, da parte delle Organizzazioni sindacali dei pen­sionati SPl CGIL, FNP CISL e UILP è stata presentata una pro­posta di legge di iniziativa popolare.

LA XIII LEGISLATURA (1996-2000): I NUOVI PROPONENTI

Nel corso della legislatura, si è ripresa con vigore la at­tività propositiva, e accanto alla riproposizione della proposta di legge di iniziativa popolare delle OO.SS. citata, varie sono state le proposte di legge presentate.

Tali proposte non solo sono state di derivazione parlamenta­re, ma anche di altri organismi come la Fondazione Zancan.

Fra queste, quelle più importanti sono state:

• Signorino ed altri: Interventi di sostegno sociale per la pre­venzione delle condizioni di disagio e di povertà, per la promozione di pari opportunità e di un sistema di diritti di cittadinanza;

• Sindacati: Legge di riordino dell’assistenza sociale;

• Lumia ed Altri: Norme in materia di assistenza e servizi so­ciali, nonché di interventi in favore del singolo, della famiglie e del nucleo familiare;

• Zancan: Legge quadro per i servizi alle persone.

L’esame delle proposte di legge permette di avanzare alcune considerazioni preliminari:

• i titoli delle proposte sono significativi di una evoluzione concettuale nell’approccio alla

problematica assistenziale: rispetto alle precedenti proposte, viene accentuata la dimensione

preventi­va e di integrazione sociale e di perseguimento del benessere e del pieno sviluppo

dell’individuo-cittadino, destinatario di servizi ed interventi personalizzati ed individualizzati;

• l’ingresso del terzo settore nel sistema assistenziale è ampiamente riconosciuto e sostenuto,

così come l’associazioni­smo e le organizzazioni di tutela dei diritti;

• viene ulteriormente individuato il ruolo della famiglia nel contesto degli interventi e servizi

assistenziali;

• è considerato preliminare al sistema dei servizi ed interventi socio-assistenziali l’istituzione

dell’assegno sociale e del minimo vitale.

Nel prosieguo dell’esame delle proposte, si è inteso procedere per aree tematiche al fine di trarre le indicazioni più importanti e significative in ordine all’assetto complessivo delle ipotesi politico-istituzionali ed operative che sono a monte del disegno riformatore.

I soggetti istituzionali:

Lo Stato

Il “vertice” dell’assistenza ha rappresentato uno dei punti nodali nel passato, e nelle attuali proposte di legge sono prospet­tare varie soluzioni.

Secondo la prima proposta (Signorino) è prevista l’istituzio­ne del Dipartimento per la promozione della salute e delle attività sociali presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri; l’organizza­zione dipartimentale, peraltro, è già presente nel settore del turi­smo, e costituisce una modalità organizzativa più snella dei dica­steri tradizionali.

Ulteriore innovazione della proposta è quella della articolazio­ne funzionale del Dipartimento in due agenzie, che provvedano alla funzione di programmazione, indirizzo e coordinamento degli interventi sanitari, socio-assistenziali e di integrazione sociale.

Ulteriore compito dell’agenzia per le attività sociali è quello di svolgere attività assistenziali non attribuite ad enti previdenziali.

La istituzione del Dipartimento, comunque, assorbe le fun­zioni attualmente attribuite al Ministero della sanità, al Ministero per la solidarietà sociale e al Ministero dell’interno, per ciò che concerne l’erogazione delle pensioni a favore degli invalidi civili, dei ciechi e dei sordomuti.

Secondo la proposta dei Sindacati, è istituito il Ministero per gli affari sociali, con l’attribuzione ad esso di tutte le funzioni sta­tali in materia di assistenza e conseguente passaggio di risorse e personale.

La proposta Lumia prevede l’istituzione del Ministero della sicurezza sociale, secondo un ventaglio di attribuzioni più ampie che coinvolgono non solo il Ministero della sanità e la solidarietà sociale, ma anche il Ministero del lavoro e della Previdenza Sociale e il Ministero dell’Interno.

La proposta Zancan prevede un comitato di coordinamento interministeriale istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, e di cui fanno parte il Ministro per gli Affari Sociali e il Ministro della Sanità; è prevista anche la partecipazione del Ministro del Tesoro, e il compito del comitato è quello di predi-sporte il piano nazionale dei servizi alle persone. Sempre per ciò che concerne la definizione del vertice, la proposta Signorino pre­vede altresì la Commissione nazionale per le politiche sociali, che ha il compito di verificare la realizzazione del piano triennale e di consulenza e proposta nei confronti del Governo; la Commissione è istituita, occorre sottolinearlo, nell’ambito della Conferenza permanente per i rapporti fra Stato, Regioni e provin­ce autonome.

La proposta dei Sindacati prevede, come organismo consulti­vo, il Consiglio nazionale per gli Affari sociali, che svolge anche compiti di proposta per la determinazione delle linee generali della politica socio-assistenziale e per l’attuazione del piano assi­stenziale nazionale.

In merito alla necessaria acquisizione di dati conoscitivi significativi intorno alle politiche sociali, la proposta Signorino prevede altresì l’istituzione di un Osservatorio permanente per il monitoraggio dei fenomeni sociali; la proposta dei Sindacati pre­vede l’istituzione di un sistema informativo dei servizi sociali a cui concorrono lo Stato, le Regioni e i Comuni. Le competenze dello Stato sono comunemente individuare in una funzione di indirizzo e coordinamento delle attività delle Regioni; gli inter­venti di primo soccorso in caso di calamità naturali; gli interventi di prima assistenza nel caso di connazionali profughi e rimpatria­ti, nonché gli interventi a favore dei profughi stranieri, agli stra­nieri, agli apolidi, e ai coniugi di cittadini italiani fino al momen­to della definizione delle rispettive posizioni; i rapporti con gli organismi stranieri ed internazionali; l’erogazione delle prestazio­ni economiche (Signorino) nonché l’assegno sociale per i soggetti anziani l’assegno di inabilità e invalidità e i buoni servizi (Sindacati); la ripartizione fra le Regioni del Fondo sociale nazio­nale; l’emanazione di atti sostitutivi in caso di inadempienza degli organismi regionali.

Le Regioni

Le proposte, a fronte di una evoluzione del quadro normati­vo scaturito anche dalla legge n. 142/90, hanno in genere ulte­riormente puntualizzato le competenze delle Regioni, delle quali si dà di seguito il prospetto.

Secondo la proposta Signorino, le Regioni determinano gli ambiti territoriali per la gestione deL servizi sociali d’intesa con i Comuni e con le province; emanano norma sui requisiti per la apertura, il funzionamento, la vigilanza, l’accreditamento delle strutture private; definiscono gli standard di qualità dei servizi; svolgono attività di coordinamento dei piani e dei programmi in materia di assistenza, con quelli della sanità, della scuola, dell’av­viamento al lavoro e reinserimento lavorativo, e del tempo libero; disciplinano le modalità per la programmazione coordinata fra Comuni e Unità sanitarie locali (già del resto operante in Emilia Romagna, Toscana, Umbria) tramite accordi di programma e indi­viduano gli ambiti di integrazione; promuovono le forme associa­tive fra i comuni e le gestioni dei servizi sociali secondo gli art. 23 e 26 della legge n. 142/90; promuovono e favoriscono sperimenta­zioni per l’organizzazione e la gestione dei servizi e degli interven­ti; provvedono alla redazione del piano socio-assistenziale, anche con riferimento al ruolo che debbono svolgere le IPAB; stabilisco­no i criteri e i requisiti per i seguenti aspetti: iscrizione delle istitu­zioni private nei registri regionali; accreditamento delle strutture non a scopo di lucro e delle strutture private; emissione dei buoni di servizio da parte dei comuni; entità del concorso da parte degli utenti al costo delle prestazioni; inoltre le Regioni predispongono e finanziano i piani per la formazione e l’aggiornamento del perso­nale e definiscono gli indicatori per la verifica di qualità e forme di consultazione di organismi associativi.

La proposta dei Sindacati, a proposito delle competenze delle Regioni, aggiunge che le stesse “approvano ed aggiornano periodicamente i piani e i programmi regionali di integrazione sociale”, e assicurano l’autonomia tecnico-funzionale dei servizi, e infine definiscono i criteri e le modalità per l’erogazione dei con­tributi straordinari da parte dei comuni.

La proposta Lumia accentua il ruolo programmatorio della Regione, ruolo orientato verso gli interventi a favore del singolo, della famiglia e del nucleo familiare in condizione di disagio eco­nomico e sociale; inoltre accomuna le province, i comuni e il pri­vato sociale nella partecipazione alla programmazione regionale; particolare attenzione merita altresì la competenza attribuita alla Regione di stabilire i livelli di reddito in base ai quali le prestazio­ni sono a titolo gratuito, parzialmente oneroso; infine prevede che la Regione debba fissare i modi e i tempi per l’unificazione economica e gestionale degli ambiti territoriali e degli organi pre­posti agli interventi di assistenza sociale con quelli di assistenza sanitaria ed ospedaliera.

La proposta Zancan conferma il ruolo programmatorio della Regione, e di definizione degli ambiti territoriali; inoltre prevede la predisposizione di criteri e strumenti in ordine alla assegnazio­ne di dotazioni finanziarie, al monitoraggio, alle modalità di accreditamento dei soggetti privati; particolare di notevole rilievo è la previsione dell’istituzione del “garante dei diritti sociali del cittadino”.

Il sistema locale

I Comuni

Per ciò che concerne il sistema di rete dei servizi, le proposte si caratterizzano per una diversità di ruolo dei comuni: la propo­sta Signorino e la proposta dei Sindacati riconoscono il ruolo e la titolarità dei comuni, singoli o associati, per l’esercizio delle fun­zioni amministrative concernenti l’assistenza e l’integrazione sociale; la proposta Lumia prevede che le Regioni istituiscono una o più Unità per l’assistenza sanitaria e sociale, dotate di autono­mia giuridica, di autonomia imprenditoriale e di proprio statuto approvato dal Consiglio regionale.

La proposta Zancan mentre conferma che il comune è titola­re delle funzioni, soggiunge che le stesse funzioni sono esercitate tramite le Aziende per i servizi alle persone, nonché le aziende ospedaliere. La riconduzione al comune delle competenze com­porta che organi delle Aziende per i servizi alle persone sono: l’as­semblea dei Sindaci, il direttore generale (che è nominato dalla assemblea dei sindaci), e il collegio dei revisori.

Le funzioni, secondo la proposta Signorino sono le seguenti:

organizzano l’informazione dei cittadini; stipulano accordi di pro­gramma con altri enti e coordinano i programmi e le attività; ero­gano prestazioni socio-assistenziali integrate con quelle sanitarie sulla base di specifici progetti di recupero individuale e di inter­vento sulla famiglia definiti da una unità di valutazione multi discipli­nari, accreditano le istituzioni private iscritte nel registro regiona­le e le associazioni di volontariato; autorizzano il funzionamento delle strutture residenziali e svolgono il relativo controllo; garanti­scono la partecipazione dei cittadini, degli utenti e delle associa­zioni; realizzano i collegamenti operativi con tutti i servizi; emet­tono buoni-servizio.

La proposta sindacale accentua il ruolo di interfaccia nei confronti della Regione per l’attività programmatoria, prevedono la istituzione periodica di una conferenza dei servizi, prevista anche dalla proposta Signorino: prevedono forme di tutela attra­verso l’istituto del difensore civico, dell’operatore dell’ente di patronato e dei rappresentanti delle organizzazioni sindacali dei pensionati.

La proposta Lumia specifica che l’Unità per l’assistenza sani­taria e sociale eroga le prestazioni economiche al nucleo familiare, che viene quindi individuato come riferimento-base per le presta­zioni; costituisce nuove istituzioni pubbliche ed effettua affidamenti in istituzioni pubbliche.

I distretti

La proposta sindacale prevede l’istituzione del distretto sociale di base, che costituisce un punto di forza nella organizza­zione del sistema di rete; il distretto di base rappresenta altresì la sede dove è assicurata l’integrazione con i servizi sanitari e il coor­dinamento con gli altri servizi dell’area sociale, ed è organizzato dai comuni.

La proposta Lumia definisce i distretti quali organismi stru­mentali dell’Unità per l’assistenza sanitarie e sociale, ed è la sede di raccordo di tutte le esigenze della popolazione in ordine ad inter­venti collegati con l’assistenza sociale; i distretti, inoltre, hanno autonomia gestionale e non hanno rilevanza imprenditoriale.

La programmazione

Il piano nazionale ha una validità triennale, con l’obiettivo comune di definire i livelli essenziali di prestazioni socio-assisten­ziali; la proposta Signorino sottolinea che il piano individua le attività sostituibili con l’erogazione di buoni servizio; inoltre il piano definisce le aree prioritarie di intervento nonché le azioni da coordinare con le politiche della scuola, della formazione pro­fessionale e delle attività sperimentali.

Connessa alla individuazione delle competenze statali, è altresì demandata al piano l’incombenza di indicare le misure e gli indicatori per la verifica dei livelli di assistenza, nonché i crite­ri per la distribuzione dei fondi alle Regioni.

La Regioni redigono piani e programmi triennali (che già del resto alcune fanno) sulla base del piano nazionale.

La proposta sindacale accentua anche il ruolo dei Comuni nella redazione dei piani, a scadenza annuale, individuando l’or­ganizzazione e le modalità di erogazione delle prestazioni e le metodologie per accertare il raggiungimento degli obiettivi.

La proposta Zancan si sofferma in particolare sul ruolo della assemblea dei Sindaci dell’Azienda per i servizi alle persone, con il compito specifico di indicare gli indirizzi strategici e l’individua­zione degli obiettivi da raggiungere.

Le IPAB

Come è noto, dopo le sentenze della Corte costituzionale che risalgono al 1981, al 1988, al 1992, le IPAB (sulle quali si ritornerà con un apposito studio) sono state riconosciute nel loro ruolo e nella loro collocazione nel sistema socio-assistenziale.

Tenuto conto della loro importanza, la proposta Lumia spe­cifica che le IPAB possono assumere, su richiesta, la personalità giuridica di diritto privato (tale evenienza già è peraltro operativa a seguito di una circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri del febbraio 1990, a seguito della sentenza della Corte Costituzionale del marzo 1988).

È previsto, altresì, che ove dichiarate estinte, il personale delle IPBA passa alle Unità di assistenza sanitaria e sociale, ai distretti di base e ad altre istituzioni pubbliche, mentre il patri­monio è trasferito al Comune dove l’IPAB ha la sede legale.

La proposta Zancan demanda ad un decreto interministeria­le la revisione del regime delle IPAB, che deve prevedere: la tra­sformazione in associazioni o fondazioni di diritto privato o in istituzioni ai sensi della legge 142/90, art. 22; la garanzia della destinazione del patrimonio secondo le originarie finalità adegua­te, se necessario, alle esigenze attuali.

Il privato

In genere è garantita la libertà di costituzione e di attività delle associazioni, fondazioni ed altre istituzioni private che perse­guano finalità assistenziali.

È prevista l’istituzione del registro regionale delle associazio­ni, fondazioni e istituzioni private.

Il registro determina l’opportunità di esercitare attività socio-assistenziali e concorrere alla costruzione della rete dei ser­vizi tramite le modalità dell’accreditamento (Signorino); l’iscrizione al registro è necessario perché le istituzioni private possano essere consultate nella fase preparatoria della programmazione dei servizi sociali e concorrere alla stipula di convenzioni con i comuni (Sindacati), così come è necessaria per la gestione dei servizi sociali in seminternato e in internato (Lumia).

La proposta Zancan si sofferma sui ruolo dei privato sociale al livello locale, specificando che le associazioni di volontariato, la cooperazione sociale e le altre forme del privato sociale che colla­borano nella produzione di servizi di pubblica utilità, nel quadro dei piani di zona, sono autorizzati dalla Azienda per i servizi alla persona a svolgere attività di servizio sulla base della verifica dei requisiti di idoneità e di standard qualitativi.

I destinatari

Dalle proposte si ricava una evoluzione rispetto a quanto indicato nelle iniziali ipotesi di venti anni fa.

Infatti destinatari sono non solo i cittadini italiani, ma anche i cittadini appartenenti all’Unione europea e residenti in Italia; i soggetti non appartenenti alla comunità europea sono assistiti quando si tratti della soddisfazione di diritti sociali fondamentali, con modalità e limiti definiti dalle leggi regionali (Zancan); la proposta Lumia differenzia il singolo, la famiglia ed il nucleo familiare.

Le prestazioni

Dalle proposte si ricava una differenziazione quanto a con­cettualizzazione operativa e progettuale dei servizi e degli inter­venti, accompagnata da una diversificata individuazione del “tar­get” di utenza.

La proposta Signorino specifica che gli interventi socio-assistenziali e di integrazione sociale si realizzano attraverso una attività di informazione e di consulenza nei servizi; interventi economici

temporanei e permanenti (minimo vitale; assegno sociale per i cittadini ultrasessantacinquenni in condizioni eco­nomiche disagiate; assegno di mantenimento, per minori di anni 18, non deambulanti e portatori di inabilità; assegno di inabilità, ai cittadini dai 18 ai 64 anni; assegno di invalidità; assegno di dipendenza, concesso ai cittadini che non siano in grado di provvedere autonomamente alla cura di se stessi e che necessitano di assistenza continuativa), gestiti dal Dipartimento per la promozione della salute e delle attività sociali; prestazioni domiciliari e residenziali, anche a carattere diurno; interventi per favorire l’accesso alla istruzione, alla formazione professio­nale; al lavoro; promozione di attività per l’integrazione sociale ai soggetti emarginati. È altresì prevista la erogazione di cosid­detti “buoni servizio per l’acquisizione di prestazioni di assi­stenza domiciliare e residenziale presso organismi ed istituzioni accreditate.

La proposta dei Sindacati specifica che i servizi di assistenza e di integrazione sociale si esplicano mediante le attività di segre­tariato sociale; la promozione di attività educativa e di socializza­zione; il sostegno alla persona, alla famiglia e al nucleo ospitante anche attraverso l’attivazione di reti di solidarietà sociale e di mutuo aiuto; servizi domiciliari, reti di soccorso e di telesoccorso, ospitalità diurna, pronta e temporanea accoglienza, ospitalità resi­denziale; prestazioni economiche ordinarie e straordinarie (asse­gno sociale destinato a cittadini italiani e dell’unione europea che abbiano superato i sessantacinque anni e che si trovino in deter­minate condizioni. La prestazione è a carico del Fondo nazionale, ma i requisiti sono accertati dai comuni che provvedono all’ero­gazione. L’assegno sociale determina la soppressione di qualsiasi altro intervento economico assistenziale; assegno di inabilità.

La proposta Lumia specifica le prestazioni di mantenimento per i cittadini inabili al lavoro; misure economiche a favore della famiglia e del nucleo familiare; integrazione economica a favore della formazione del nucleo familiare; integrazione economica a favore del nucleo familiare, tesa a rafforzare il legame di solida­rietà e a ridurre il rischio di disgregazione del nucleo; servizi sociali tesi a garantire in via prioritaria la continuità e la solida­rietà familiare (con l’istituzione di centri di ascolto di consulenza e di assistenza domiciliare); solo in caso di impossibilità di garan­tire la compattezza familiare si farà ricorso alle strutture semiresi­denziali o residenziali, oppure ad affidamenti etero-familiari.

La proposta Zancan definisce un sistema dei servizi alle per­sone quale comprensivo dei servizi di assistenza sociale e sanitaria, e si articola in tre livelli istituzionali: locale, regionale, nazionale.

Il sistema deve essere impostato nella direzione di risolvere i problemi che sono causa del bisogno e di potenziare e sviluppare le risorse individuali per il superamento della dipendenza assi­stenziale.

A livello locale, pertanto, sono previsti i seguenti interventi:

segretariato sociale; pronto intervento; servizio consultoriale e di sostegno alla famiglia; servizio domiciliare; servizi di accoglienza e riabilitazione diurni e residenziali; servizio psico-socio-educativo per la prima infanzia e l’età evolutiva.

Il minimo vitale è di competenza dell’Azienda per i servizi alle persone, è erogato al cittadino maggiorenne che per ragioni indipendenti dalla propria volontà non raggiunge la soglia del reddito minimo.

Il concorso al costo delle prestazioni

Tutte le proposte prevedono il concorso al costo delle presta­zioni in relazione al reddito; a tale proposito, si deve rilevare che già nelle leggi regionali operanti è prevista questa disposizione, e il collegamento relativo alle modalità delle prestazioni è anche previsto dalla legge n. 241/90, art. 12, che ha indotto già i comu­ni ad emanare propri regolamenti di servizi.

Il personale

Nelle proposte è specificato che compete allo Stato la fissa­zione dei requisiti per la determinazione dei profili professionali degli operatori sociali, le disposizioni generali in materia di ordi­namento e durata dei corsi di formazione e la determinazione dei requisiti necessari per l’ammissione agli stessi.

La proposta Lumia precisa che alla copertura dei posti per le Unità per l’assistenza sanitaria e sociale, nonché per i distretti di base e le istituzioni pubbliche si provvede con il personale prepo­sto alla erogazione di prestazioni economiche e di assistenza socia­le già operanti nello Stato, nelle regioni, nelle province e negli enti locali, e del personale delle IPAB assorbite dai comuni.

La formazione e l’aggiornamento del personale, anche quello del privato sociale, è svolto dalle Regioni.

Le risorse

Tutte le proposte prevedono la costituzione di un fondo sociale nazionale, alimentato dal sistema fiscale generale per la copertura delle prestazioni economiche.

Secondo la proposta Signorino le risorse finanziarie attribui­te al Fondo sono determinate in relazione al PIL e non sono comunque inferiori al 3,5%.

Il fondo sociale regionale è alimentato dal Fondo sociale nazionale e le Regioni provvedono al loro riparto a favore dei comuni e dei soggetti accreditati; il fondo regionale è sussidiario e complementare rispetto alle disponibilità finanziarie che spetta ai comuni impegnare.

La proposta Lumia specifica, altresì, che con il fondo sociale si provvede, tramite l’INPS, all’assegno di mantenimento. Il resi­duo fondo viene ripartito fra le regioni e le province autonome che lo trasferiscono direttamente alle unità per l’assistenza sanita­ria e sociale.

La proposta Zancan specifica che la dotazione finanziaria della Azienda per i servizi alle persone è composta di trasferimenti effettuati da parte di tutti i soggetti titolati di funzioni inerenti il sistema dei servizi alle persone (Stato, regioni, province autono­me, comuni, che possono anche integrare con propri tributi).

La proposta Zancan riconduce alla competenza dei comuni tutta la strategia complessiva degli interventi e dei servizi sociali e sanitari, demandando alla assemblea dei sindaci la nomina del direttore generale e la programmazione locale.

Osservazioni

Le proposte di legge di riforma dell’assistenza si connettono ad un percorso che, pur avviato nel 1971, ha subito notevoli variazioni di prospettiva e di organizzazione.

A livello sanitario, la istituzione delle Aziende sanitarie locali intese non più come strutture operative dei Comuni, ma come strumentali della Regione (che provvede a nominare i direttori generali e a finanziarle), ha avuto una ripercussione determinante sulla separazione fra i servizi sociali e i servizi sanitari.

A tale proposito si deve denotare la distanza da quanto veniva preconizzato nel 1971 a proposito dell’unità socio-sanitaria locale, e quanto di impostazione diversificata è attualmente contenuta nelle proposte di legge.

Di rilievo l’orientamento comune di pervenire all’istituzione del “minimo vitale” quale garanzia esistenziale per i cittadini.

Ulteriore osservazione riguarda il ruolo del “terzo settore”, che viene inteso quale elemento fondamentale per le politiche di partenariato che ormai rappresentano lo strumento per una più opportuna utilizzazione delle risorse locali e una maggiore possi­bilità di legare la rete dei servizi sociali allo sviluppo della comu­nità, nel disegno del “welfare community”, che, fra l’altro, ha sem­pre contraddistinto la crescita e lo sviluppo della civiltà comunale nel nostro Paese.

Infine un accenno merita la non menzione o richiamo sulla istituzione”, intesa dalla legge n. 142/90 quale strumento opera­tivo del comune per la gestione dei servizi sociali senza rilevanza imprenditoriale.

Il ricorso a tale forma organizzativa, sulle quali si è poco approfondita l’importanza, può rappresentare, nel contesto della riorganizzazione dei servizi sociali su base locale, una opportunità fondamentale, così da rappresentare un valido interfaccia rispetto all’organizzazione sanitaria, e la sede per la promozione e lo svi­luppo dei servizi sociali, in forma snella ed efficiente.

Su tale aspetto è pertanto fatto cenno solo nella proposta Zancan, che comunque la limita ad una ricomposizione delle IPAB, e non già in una visione più ampia, attribuendo all’Azienda socio-sanitaria tutta la gestione dei servizi alla persona.

PARTE SECONDA

IL CAMMINO DELLO STATO E DELLE REGIONI NELLE POLITICHE DI WELFARE

A)LO STATO

In relazione al lungo processo che a livello statale ha portato alla riforma dell’assistenza con la legge n. 328/00, si ritiene utile rappresentare quanto si è venuto a determinare al livello delle Regioni nel corso dei primi trenta anni che hanno caratterizzato la loro attività normativa ed amministrativa.

Infatti l’analisi che ormai può definirsi storica delle “assistenze regionali” per come sono state vissute e prospettate nelle varie Regioni, consente di individuare i livelli di welfare regionale per come si sono venuti a delineare nel corso delle varie legislature.

Per tale motivo si è svolta una apposita ricerca per analizzare e valutare i modi con cui le Regioni hanno inteso affrontare la complessa problematica dei servizi sociali (e dei connessi servizi socio-sanitari e sanitari), e come ne è scaturito, a seconda dei vari provvedimenti che a livello statale hanno inciso profondamente sulla loro attuazione, un diversificato quadro di riferimento istituzionale, organizzativo e finanziario.

I periodi da considerare in tale contesto sono emblematici dei continui aggiustamenti, cambiamenti di rotta, oppure delle riconferme e riproposizioni organizzative che si sono consolidate nel corso dell’esperienza.

Infatti il complesso e mai esaurito processo di impostazione, sperimentazione, avvio, verifica delle politiche di welfare regionali è connesso alla profonda evoluzione che sul piano istituzionale, legislativo, programmatorio, gestionale e partecipativo è intervenuto nel corso di cinquanta anni di realtà regionale.

A tale riguardo, anche in relazione a quanto già illustrato sopra, si ritiene opportuno ridelineare un quadro di riferimento che ha caratterizzato le varie fasi “storiche” delle politiche sociali.

Il lungo lasso di tempo trascorso, infatti, equivale a due generazioni, e tale parametro diventa quanto mai utile per delineare, secondo una cadenza più opportunamente riferita a “ trentenni”, i vari “quadri” di quelle che oggi sono per l’appunto chiamate le politiche di welfare, e che hanno caratterizzato generazioni di italiani, dall’unità d’Italia ad oggi.

Il primo trentennio (1861-1891)

In Italia, a fronte del nascente conflitto Stato-Chiesa, il problema dell’assistenza si rivelò uno snodo cruciale: il Ministro Camillo Benso, conte di Cavour, il “Tessitore” dello Stato Italiano, che già aveva avuto modo di approfondire la problematica dell’assistenza in occasione di appositi studi ed analisi sull’organizzazione assistenziale degli altri paesi europei, il 17 febbraio 1851, parlando alla Camera dell’allora Regno di Sardegna, ebbe ad affermare: “Credo che esista contro la carità legale un enorme pregiudizio, e che si possa predire che tutte le società, arrivate ad un certo punto di sviluppo, debbano necessariamente ricorrere alla carità legale”.

“E porto avviso che l’esperienza dimostrerà in un non lontano avvenire come la carità legale, ben governata da savie norme, possa produrre immensi benefici senza avere quelle funeste conseguenze che alcuni temono.”

Il discorso del Cavour segna l’inizio di quella fase durante la quale la beneficenza passa nelle redini dello Stato, e tale evoluzione si concretizza nella legge del 1862 relativa all’assistenza, sulle Congregazioni di carità, appena un anno dopo la costituzione del Regno d’Italia.

Nel prosieguo di un processo volto a determinare una più incisiva azione e funzione dello Stato nel campo dell’assistenza, l’altro provvedimento più importante è dato dalla legge 17 luglio 1890, n. 6972, istitutiva delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza.

Le conseguenze più importanti di questa legge furono la definizione dell’assistenza legale, a carattere imperativo, e amministrata dalle Congregazioni di Carità, e la introduzione della assistenza privata, fino a qualche decennio prima in posizione assolutamente preminente e identificabile con la Chiesa, da intendere quale attività sussidiaria e suppletiva.

Tale legge, è bene ricordarlo, è rimasta in vigore per 110 anni, e ha rappresentato in tale lungo lasso di tempo l’unico riferimento normativo per ciò che concerne i criteri e gli indirizzi in materia assistenziale.

Il secondo trentennio (1891-1921)

E’ stato caratterizzato dal deciso orientamento a privilegiare l’apparato pubblico costituito da Province e Comuni in ordine alle gestione dei servizi più direttamente rivolti nel campo della sanità e di specifici interventi di natura assistenziale.

E’ stata emesso il regolamento di organizzazione e gestione delle IPAB.

Il terzo trentennio (1921-1951)

E’ stato caratterizzato da due distinti periodi:

Con il periodo fascista (1922-1943) si è avviata una politica sociale fortemente accentrata e basata sulla “entificazione” dei bisogni, così come erano “corporativizzati” ed “entificati” i “regnicoli”.

E’ il tempo in cui sono nati tutti gli innumerevoli enti sanitari ed assistenziali che in effetti hanno costituito, con la loro rigida impostazione burocratica e centralizzata, un “terziario” pubblico” che, assieme agli altri enti istituiti nei settori economici, agricoli, industriali, ecc. ha portato a definire servizi amministrativi a cui potevano accedere, come impiegati e funzionari solo i possessori di tessera del partito, primo e non ultimo esempio di “Spoly sistem”.

Ancora in piena belligeranza, le Nazioni Unite, a seguito di vittorie strategiche fondamentali, e quindi a un anno di distanza dalla battaglia di El Alamein (11 novembre 1942), e a pochi mesi di distanza dalle battaglie di Stalingrado (2 febbraio 1943), e di Kursh 23 agosto 1943), e in Italia, dalla caduta del fascismo (25 luglio 1943), stipularono un Accordo il 9 novembre 1943 , in base al quale, al termine della guerra, nelle zone liberate, la popolazione avrebbe ricevuto aiuto e sollievo dalla dalle sue sofferenze (vitto, vestiario, e protezione sanitaria, ecc.) attraverso l’UNRRA (Amministrazione delle Nazioni unite per l’Assistenza e la Riabilitazione. In Italia con D.L.L.g. 19 marzo 1945, n.79 fu approvato l’Accordo stipulato a Roma l’ 8 marzo 1945, fra il Governo Italiano e l’UNRRA, ed il 14 aprile con D.L.L.g, n. 147 fu costituita la delegazione del Governo italiano presso la Missione italiana dell’UNRRA, con a capo il sen. Lodovico Montini, e quindi undici giorni prima della completa liberazione dell’Italia dal nazismo e dal fascismo (25 aprile). Dall’UNRRA è scaturita l’ Amministrazione per le Attività Assistenziali Italiane ed Internazionali (AAI), che si è distinta nel panorama assistenziale per la sua attività di promozione e la sperimentazione di servizi sociali innovativi (colonie di vacanza, sperimentazione Uffici di Zona per lo svolgimento dei servizi sociali di base: segretariato sociale e servizio sociale professionale; promozione di servizi per minori anziani, handicappati, assistenza domiciliare) per l’assistenza tecnica alle Scuole di Servizio Sociale,

curando la pubblicazione di innumerevoli pubblicazioni e quaderni specifici rivolti agli srudenti.

A seguito della Resistenza, delle lotte partigiane, della riaffermazione della democrazia e delle libertà, che hanno portato alla liberazione del paese, e con la nascita della Repubblica (1946-1951) e con la Costituzione si è introdotto il principio dell’obbligo generale dello Stato a provvedere al mantenimento, oltre che all’assistenza, dei cittadini inabili al lavoro e sprovvisti dei mezzi necessari alla vita, secondo quanto si desume dai lavori della Assemblea costituente.

Cionondimeno si è assistito ad una prima politica di welfare volta a privilegiare il mantenimento degli enti assistenziali, con una decisa accentuazione del potere centrale e una articolazione dell’offerta basata essenzialmente sulla organizzazione provinciale, e sulla categorizzazione dei cittadini. Inoltre sono emerse ulteriori categorie di cittadini che hanno rivendicato specificamente prestazioni ed interventi assistenziali, accentuando le ancor più diversificate fette di utenti, assegnati a vari Enti: ENS, UIC, ONPI, ENAOLI.

Il quarto trentennio: 1951-1981

E stato caratterizzato da una progressiva, tenace azione di adeguamento e di quadro di coerenza con il dettato costituzionale, pur fra difficoltà e resistenze di vario genere, che hanno profondamente inciso sulle politiche sociali. Il servizio sociale professionale, con la sua prorompente affermazione nel campo dell’assistenza, ha iniziato il proprio percorso quale strumento di cambiamento e di progresso civile: è stato riconosciuto con la legge /56 quale servizio fondamentale del tribunale dei minorenni, e inquadrato in vari enti assistenziali (ONMI, ENAOLI, ENPMF, ecc.)

Con i governi di centro-sinistra (1962-1977) si è avviata una decisa azione della cosiddetta “politica delle riforme”, con il contributo fondamentale dell’On.le Aldo Moro e dell’on.le Pietro Nenni, che ha portato a prefigurare un profondo rinnovamento anche nello Stato assistenziale, sfociato nel “progetto ‘80”; le Regioni hanno finalmente iniziato la loro funzione istituzionale; si è portata avanti la prima riforma dello Stato, con la legge 382/75 ed il DPR 616/77.

Con la politica di “compromesso storico” (1976-1979) si è svolta una profonda azione di rinnovamento delle politiche sociali: è stata approvata la legge n. 833/78 sul Servizio sanitario nazionale, dopo trenta anni di attesa Commissione parlamentare “D’Aragona, 1947), si è approvata la legge “Basaglia” sulla psichiatria e sulla soppressione dei manicomi (legge 180/78); si è approvata la legge sulla procreazione e sull’aborto (Legge 194/78).

Il quinto trentennio: 1981-2011

Le politiche sociali sono state caratterizzate da interventi di settore (adozione, lotta alla droga, riconoscimento del terzo settore, immigrati), da una profonda riforma del S.S.N.

Nel 1993 è stata finalmente riconosciuta giuridicamente la figura dell’assistente sociale.

E’ stata avviata una profonda riforma dello Stato, con la legge 59/97, il d.lgs 112/98, e la legge costituzionale n. 3/2001 (riforma Titolo V della Costituzione).

Sono state rinnovate le politiche rivolte all’infanzia, e, finalmente istituito il sistema dei servizi ed interventi sociali, e definito il primo Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali (2000-2001). Dopo una lunga stasi (2001-2006) delle stesse politiche sociali, caratterizzate comunque dalla rigida

Osservanza del patto di stabilità e del piano di rientro da parte delle Regioni con vistoso debito sanitario, la crisi economica mondiale (2008) ha fatto sentire i suoi effetti, ed è iniziato un progressivo definanziamento delle politiche sociali, scaturito nello “spending rewiei.” (2011).

B)LE REGIONI

E’ con l’avvento delle Regioni (1970-2020) che si è determinato un diverso assetto delle politiche sociali, e con la loro “storia” la nascita di diversificati welfare regionali.

Per tale motivo si è svolta una apposita ricerca volta ad analizzare e valutare i modi con cui le Regioni hanno inteso affrontare la complessa problematica dei servizi sociali (e dei connessi servizi socio-sanitari e sanitari), e come ne è scaturito, a seconda dei vari provvedimenti che a livello statale hanno inciso profondamente sulla loro attuazione, un diversificato quadro di riferimento istituzionale, organizzativo e finanziario.

I cinquanta anni di esperienza regionale, peraltro, sono stati caratterizzati da varie fasi significative, e i periodi da considerare in tale contesto sono emblematici dei continui aggiustamenti, cambiamenti rotta, oppure delle riconferme e riproposizioni organizzative che si sono consolidate nel corso dell’esperienza.

Pertanto si ritiene opportuno mettere in evidenza i periodi che nelle loro scansioni annuali hanno caratterizzato la storia normativa delle Regioni.

La normativa statale, intrecciata a vari provvedimenti, è riferita sia al d.lgs. 112/98, sia al d. lgs. 229/99, sia alla legge 328/00.

E’ in tale quadro temporale che va inquadrato il complesso processo di attività normativa, regolamentare, programmatoria e amministrativa delle Regioni nel campo dell’assistenza, e che si propone quale contributo di conoscenza e di analisi per come nel nostro Paese si sono venute a delineare le ventuno “assistenze” regionali e provinciali, pur unite da vari denominatori comuni.

IL PRIMO DECENTRAMENTO: 190-1976

A) La politica territoriale dei servizi

I primi sei anni di avvio delle Regioni sono da considerare il periodo degli “anni ruggenti”, con l’intendimento di promuovere una articolata politica territoriale dei servizi sociali e sanitari, incentrati sull’ Unità locale dei servizi, e su specifiche idee-forza che hanno accomunato in un disegno unitario le Regioni.

Nel primo avvio dell’istituto regionale, le stesse Regioni, a fronte del DPR n. 9/72 si trovarono nel ruolo di programmare e gestire direttamente le competenze e le materie in materia di beneficenza e di assistenza trasferite dallo Stato.

In particolare, in relazione alle competenze trasferite dal Ministero dell’Interno in materia di beneficenza pubblica, le Regioni esercitavano le funzioni per le seguenti materie:

a)- le IPAB operanti nel territorio regionale;

b)- gli Enti comunali di assistenza (ECA);

c)- le controversie in materia di spedalità;

d)- il mantenimento degli inabili al lavoro di cui al TULPS n. 773/34;

e)- le rette per l’ospitalità di minori presso IEA – Istituti educativo-assistenziali;

f)- le rette per l’ospitalità di anziani presso case di riposo;

g)- i controlli sugli ECA;

h)- i controlli sulle IPAB;

i) – controlli sui CPAB (Comitati Provinciali Assistenza e beneficenza Pubblica)

l)- l’assistenza estiva e invernale in favore dei minori;

m)- l’assistenza in natura in favore di determinate categorie;

n)- gli interventi in favore dei profughi e dei rimpatriati.

Accanto alle suddette competenze riferite all’assistenza ed alla beneficenza, con il DPR n. 14/72 furono altresì trasferite alle Regioni a statuto ordinario le competenze in materia sanitaria.

E’ pertanto venuta a delinearsi la piena opportunità di configurarsi al livello regionale una integrazione e coordinamento politico-funzionale delle politiche sanitarie e assistenziali, superandosi quindi nei fatti la verticalizzazione e la dispersione delle competenze fra sanità ed assistenza che imperava a livello centrale, con la presenza di Ministeri ed Enti mutualistici ed assistenziali, ciascuno chiuso nella propria “monade”.

Il mantenimento in capo alle Regioni delle competenze, ha altresì determinato un ruolo cogente della legislazione regionale, con l’avvio di processi di delega di funzioni agli enti locali sulla base di specifiche condizioni e indirizzi.

A seguito delle competenze trasferite, quindi, alcune Regioni (Basilicata, Emilia Romagna, Lazio, Lombardia, Marche, Piemonte, Toscana, Umbria, Veneto) emanarono apposite leggi regionali che si proponevano, anticipando le legislazione statale, il perseguimento dei seguenti obiettivi:

* decentramento politico-istituzionale di alcune competenze regionali in materia di sanità e di assistenza, attraverso il conferimento di deleghe di funzioni agli enti locali;

* unificazione operativa e funzionale della sanità e dell’assistenza, attraverso un unico organo di gestione;

* programmazione degli interventi e dei servizi socio-sanitari;

* costituzione, “sub condicione”, per l’esercizio delle funzioni delegate, dei consorzi socio-sanitari fra i Comuni secondo ambiti territoriali adeguati, per la gestione dei servizi;

* partecipazione dei cittadini e delle forze sociali alla programmazione, gestione e controllo dei servizi socio-sanitari.

Veniva quindi a delinearsi concretamente il disegno di una organizzazione territoriale dei servizi e degli interventi socio-sanitari basati sulla cosiddetta “Unità Locale dei Servizi Sociali e Sanitari”, entro cui programmare, realizzare e gestire i servizi stessi, secondo ambiti ottimali per consentire l’integrazione, il coordinamento e l’unità di gestione dei servizi sanitari e sociali.

In sintesi le leggi regionali sui servizi socio-sanitari si prefigurarono i seguenti obiettivi:

* riorganizzazione del territorio in ambiti territoriali adeguati;

* attribuzione agli enti locali consorziati delle deleghe per l’esercizio delle funzioni assistenziali trasferite dallo Stato alle Regioni;

A tale riguardo la testimonianza “storica” e preziosa della prima esperienza regionale è costituita dalla pubblicazione “Politica locale dei servizi” – Documentazione sulla prima legislatura regionale – Pubblicata dall’AAI nel 1975.

Veniva quindi a delinearsi concretamente il disegno di una organizzazione territoriale dei servizi e degli interventi socio-sanitari basati sulla cosiddetta “Unità Locale dei Servizi Sociali e Sanitari”, con le “tre esse”, entro cui programmare, realizzare e gestire i servizi stessi, secondo ambiti ottimali per consentire l’integrazione, il coordinamento e l’unità di gestione dei servizi sanitari e sociali.

Già dall’inizio, quindi, si sono venute a delineare diversificate e singole situazioni regionali in merito alla realizzazione dei servizi sanitari e sociali, che hanno avuto il loro peso negli anni a venire.

Tale orientamento, peraltro, non è riferibile solamente alla dimensione socio-sanitaria: in effetti le Regioni più dinamiche e motivate hanno portato avanti una politica di riorganizzazione politico-amministrativa complessiva, con la prefigurazione prima dei “circondari”, e poi dei “comprensori” da intendere quale contenitori territoriali adeguati alla programmazione ed alla gestione delle molteplici competenze regionali (territorio, economia, urbanistica, ambiente, trasporti, sanità, servizi sociali, formazione, cultura, ecc.)

In tale contesto va altresì tenuto presente che a fronte di una legislazione statale orientata anch’essa in senso innovativo (legge sugli asili nido n. 1101/71; legge sulle comunità montane n. 1112/71; legge sui consultori familiari n. 405/75) e nella direzione di un diretto coinvolgimento delle Regioni nella loro funzione di legislazione e programmazione, le Regioni stesse operarono adeguatamente in tale direzione.

B)- Le innovazioni

Una analisi delle prime varie leggi regionali sopra indicate permette altresì di individuare quei servizi innovativi e la proposizione “in nuce” di quelle “aree” di intervento e di servizi che successivamente sono state meglio puntualizzate ed individuate.

Per grandi linee, pertanto, si prefiguravano i seguenti interventi:

*servizio di segretariato sociale, inteso come intervento sociale di primo livello avente lo scopo di orientare e informare il cittadino in merito al complesso delle prestazioni e dei servizi esistenti sul territorio, secondo il grado di bisogno dell’informazione e della necessità di utilizzare i servizi;

*servizi coordinati nel settore della maternità e dell’infanzia, con riferimento all’assistenza ostetrica e tutela sanitaria della prima infanzia, alla medicina scolastica, all’assistenza pre e post natale di minori abbandonati, nonché assistenza consultoriale (prematrimoniale e familiare);

* servizi per la lotta contro l’emarginazione e recupero dei soggetti socialmente disadattati o affetti da minorazioni fisiche e sensoriali, nonché per gli inabili al lavoro;

servizi per gli anziani, con interventi di carattere preventivo, riabilitativo e di assistenza sociale.

IL SECONDO DECENTRAMENTO: 1977-1978

La seconda metà degli anni ’70 ha rappresentato per il Paese una intensa stagione di mutamenti che hanno profondamente inciso sull’assetto istituzionale dello Stato, delle Regioni e degli Enti locali.

Si ricorda, come già sopra illustrato, che con la legge 24.7.75, n. 382, il Governo fu delegato ad emanare entro due anni appositi decreti presidenziali per la definitiva attribuzione di competenze allo Stato, alle Regioni e agli Enti locali nelle materie di cui all’art. 117 della Costituzione (e, fra queste, la sanità e l’assistenza).

A tale proposito fu costituita una apposita Commissione, (denominata “Commissione Giannini”, dal professore che la presiedeva) che pose mano ad una profonda revisione delle competenze che ancora facevano capo allo Stato e alla sua organizzazione burocratica diretta (Ministeri) e indiretta (attraverso gli Enti nazionali) al fine di adeguare al dettato costituzionale la collocazione appropriata delle competenze sotto il profilo legislativo, programmatorio e gestionale.

Come già illustrato, ne è quindi scaturito il DPR n. 616/77, che ha con maggiore precisione e profondità completato il processo di decentramento amministrativo dallo Stato alle Regioni agli enti locali; tale norma ha avuto notevoli conseguenze sull’impianto istituzionale ed organizzativo dell’assistenza.

Allo Stato è stata riservata la funzione di indirizzo e coordinamento, da esercitarsi mediante atti aventi forza di legge, e di programmazione nazionale, mentre alle Regioni è stata affidata la competenza a legiferare e a programmare, nell’ambito degli indirizzi stabiliti dallo Stato; agli enti locali è stata riconosciuta la funzione di gestione ed amministrazione dei servizi sociali e sanitari, per ambiti territoriali obbligatoriamente associati.

Nel contesto del citato provvedimento, nella perdurante assenza della legge di riforma dell’assistenza, con l’art. 22 è stata data la definizione di “beneficenza pubblica”, pur nell’angustia di una situazione normativa non ancora definita:

“Le funzioni amministrative relative alla “beneficenza pubblica” concernono tutte le attività che attengono, nel quadro della sicurezza sociale, alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti o a pagamento, o di prestazioni economiche, sia in denaro che in natura, in favore dei singoli, o di gruppi, qualunque sia il titolo in base la quale sono individuati i destinatari, anche quando si tratta di forme di assistenza, a categorie determinate, escluse soltanto le prestazioni economiche di natura previdenziale”.

Veniva altresì specificato all’art. 118 che “Le Regioni assicurano, anche con atti amministrativi, la continuità delle prestazioni agli assistiti fino all’approvazione delle leggi regionali di riordino delle funzioni trasferite”.

In definitiva, con il DPR n. 616/77 sono scaturite le seguenti conseguenze:

* stata riconosciuta la titolarità piena ed esclusiva degli Enti locali, singoli o associati, a realizzare, organizzare e gestire i servizi sociali;

* è stata superata la verticalizzazione e la categorizzazione degli interventi assistenziali e sociali sul territorio, con la soppressione degli enti carattere locale e nazionale (ECA, patronati scolastici, ENAOLI, ONPI, AAI, ANMIL, ONAOGAP, ONIG, ecc.,)

* stata affermata la contestualità nella gestione dei servizi sociali e sanitari, riferita ad ambiti territoriali adeguati.

Con tale provvedimento, quindi, nell’arco di tempo che va dal DPR n. 616/77 alla riforma sanitaria (1979-80), le Regioni e gli Enti locali hanno potuto dispiegare significative politiche sociali, in ragione della loro piena titolarità (senza altri “concorrenti” istituzionali) in materia.

E’ pertanto nel corso di un periodo intenso e carico di spirito innovatore che le Regioni hanno prodotto una legislazione socio-sanitaria assolutamente propria, originale, frutto di qualificati ed approfonditi dibattiti e valutazioni, che ha costituito un modello di riferimento anche per il legislatore statale nei periodi successivi.

Tale disegno, al di là di una funzione di indirizzo, coordinamento e confronto fra le Regioni, che avrebbe potuto essere svolta dalla Conferenza delle Regioni, si è sviluppato, comunque, nell’obiettivo comune di portare avanti un quadro di politiche territoriali dei servizi alla persona ed alla comunità che ha definito, per i servizi suddetti il parametro fondamentale “un territorio, un governo” e quindi la ricomposizione degli interventi e dei servizi sia sanitari, che socio-sanitari e socio-assistenziali a livello di territorio, secondo quelli che successivamente saranno definiti nella Costituzione, i principi della sussidiarietà verticale (rapporti fra le istituzioni) e la sussidiarietà orizzontale (rapporti fra le istituzioni e la società civile).

Al fine di rappresentare l’andamento della legislazione più interessante prodotta dalle Regioni nel suddetto periodo, si è elaborata la tab. n. 1 che rappresenta il quadro sinottico della legislazione regionale prima della riforma sanitaria introdotta dalla legge n. 833/78.

Gli ambiti di osservazione sono stati:

* Denominazione e entità della popolazione;

* Strumenti istituzionali;

* Deleghe;

* Obiettivi;

* Contenuto della politica locale dei servizi;

* Programmazione;

* Partecipazione;

* Personale e formazione.

Dal quadro si ricava la scelta di individuare l’Unità Locale dei Servizi Sociali e Sanitari (con tre esse) quale riferimento istituzionale fondamentale per la programmazione, gestione e partecipazione del sistema di welfare locale.

La scelta istituzionale è stata ravvisata nel Consorzi fra Comuni e Provincia, con l’orientamento di attribuzione delle deleghe in materia assistenziale e sanitarie in base a quanto specificato nel DPR N. 9/72 e nel DPR n. 14/72, che trasferiva alle Regioni le competenze sopra illustrate.

Pertanto, ancor prima del DPR n. 616/77 si nota che le Regioni, pur nelle ristrettezze delle materie trasferite, avevano comunque avviato e confermato, una decisa azione della cosiddetta “politica territoriale del servizi sanitari e sociali, mentre sul piano politico-istituzionale, con la citata legge n. 382/75 prendeva corpo un nuovo decentramento che si concretizzò nel succitato DPR n. 616/77 e nell’altro DPR n. 617/77 che sancì la soppressione degli enti nazionali e locali preposti all’assistenza, definitivamente sancita dalla legge n. 641/78.

Occorre al riguardo sottolineare che il quinquennio 1973-1978 ha rappresentato un fervore legislativo ed amministrativo nelle Regioni assolutamente non più riscontrabile, accompagnato ad

atti di programmazione e di indirizzo che ancora oggi dimostrano, per le Regioni più efficienti, un elevato livello di cultura rinnovata delle politiche sociali, sostenuta anche dagli Statuti regionali, che sono stati elaborati ed approvati con legge statale.

Tab.1

Quadro sinottico della legislazione sanitaria regionale prima della riforma ex legge n. 833/78

REGIONI	Denominazione e popol.	Strumenti . Istituzionali	deleghe	Obiettivi
BASILICATA L.R. 4.3.73, n. 13	* unità locali dei servizi sociali e sanitari Popolazione da 50 a 100 mila ab.	Consorzi fra comuni e provincia	La Regione delega all’ULSS l’esercizio delle funzioni	Programmazione ed Iniziativa politica nel settore socio-sanitario Realizzazione coordinata ed Unitaria delle attività socio-sanitarie
EMILIA ROMAGNA L.R. 11.11.72, n. 10 L.R. 21.11.74, n. 51 L.R. 16.1.75, n. 3	* L’Unità locale organismo di programmazione ed iniziativa politica in tutto il settore socio-sanitario. * popolazione da 50 a 100 mila ab.	Consorzi fra comuni e province	E’ prevista la delega con atti successivi	L’Unità locale promuove la tutela della salute e promuove e organizza servizi sociali, nella prospettiva di un sistema di sicurezza sociale, unificando ed integrando le competenze degli EE.LL.
FRIULI V.G. L.R. 12.12.72, n. 58	Consorzi sanitari di base * popolazione da 27 a 100 mila ab.	Consorzi fra Comuni ed enti ospedalieri. La provincia può partecipare al consorzio	E’ prevista la delega con atti successivi	Unificazione dei presidi Sanitari di base; fra i Servizi facoltativi sono Compresi i servizi sociali
LAZIO L.R. 12.1.76, n. 2:	L’ULSS è il complesso dei servizi sociali e Sanitari gestiti dagli enti consorziati Popolazione da 40 a 60 mila ab.	Consorzi fra comuni, province e comunità montane	La Regione delega ai consorzi le proprie funzioni amministrative in materia socio sanitaria I Consorzi delegano le competenze agli organi decentrati del comune	Riorganizzazione ed Integrazione dei servizi sanitari e sociali al fine di pervenire alla unificazione degli interventi diretti alla Tutela globale della salute dei cittadini
LOMBARDIA L.R. 5.12.72, n. 37	Comitati sanitari di Zona Popolazione da 30 a 40 mila ab.	Il comitato è un organo organismo collegiale composto da rappresentanti dei Comuni	non vi sono specifiche indicazioni	Il Comitato ha il compito di Avviare e favorire la Partecipazione delle Comunità Locali alla preparazione della Riforma sanitaria
MARCHE L.R. 21.5.75, n. 40:	Sono concessi contributi a comuni, province per realizzare servizi socio Sanitari	non vi sono indicazioni specifiche	non vi sono indicazioni specifiche	non vi sono indicazioni specifiche
PIEMONTE L.R. 8.8.77, n. 39	L’Unità locale dei servizi è costituita dal complesso dei servizi socio-sanitari * popolazione fra 50 e 100 mila ab.	Consorzi fra i comuni	L’esercizio delle funzioni amministrative regionali è delegato ai comuni consorziati	Riordinamento, coordinamento e sviluppo dei servizi sanitari e socio assistenziali
TOSCANA L.R. 7.12.73, n. 64	* consorzi socio- sanitari * popolazione fra 10 e 100 mila ab.	consorzi fra comuni e province la concessione dei contributi è condizionata alla costituzione dei consorzi	non vi sono indicazioni specifiche, essendo le deleghe già state date con appositi provvedimenti	Il consorzio deve garantire la gestione unitaria dei servizi Sanitarie sociali di competenza degli EE.LL.
UMBRIA L.R. 14.11.74, n. 57	Unità locale del servizi sociali e sanitari Popol. Fra 20 e 120 mila ab.	consorzi fra comuni	le funzioni amministrative in materia socio-sanitaria sono delegate ai comuni associati nei consorzi	Coordinamento e riordinamento dei servizi socio-assistenziali
VAL D’AOSTA L.R. 29.11.78, n. 60	Unità locale dei servizi sociali e assistenziali (ULSS)	Consorzio fra comuni	L’attività del consorzio deve adeguarsi alle leggi di delega	Coordinamento e sviluppo dei servizi sanitari e socio-assistenziali
VENETO L.R. 30.5.75, n.64:	Unità locale dei servizi Sociali e sanitari	consorzi fra comuni e province	delega ai consorzi di funzioni in materia socio-sanitaria	Gestione unitaria e coordinamento dei servizi sanitari e sociali
TRENTO L.P. 23.11.73, n. 56	Consorzi sanitari	Consorzi fra comuni compresi Nell’ambito dei comprensori urbanistici	Delega ai consorzi per la gestione dei servizi sanitari	Gestione unitaria dei servizi sanitari

Tab.1 Quadro sinottico della legislazione sanitaria regionale prima della riforma ex legge n. 833/78 (segue)

REGIONI	contenuto della politica locale dei servizi	programmazione	Partecipazione	Personale e Formazione
BASILICATA L.R. 4.3.73, n. 13	L’ULSS gestisce in forma consorziata i servizi degli enti associati	è prevista fra i compiti, senza ulteriori specificazioni	comitato regionale per i servizi sanitari e sociali; a livello locale lo statuto dei consorzi deve contenere norme per assicurare la partecipazione diretta della popolazione alla gestione dei servizi	Personale assegnato da enti associati
EMILIA ROMAGNA L.R. 11.11.72, n. 10 L.R. 21.11.74, n. 51L.R. 16.1.75, n. 3	l’Unità locale gestisce i servizi di competenza del comune e della provincia	l’Unità locale programma annualmente i propri interventi. La provincia coordina la programmazione	agli statuti è demandato il compito di garantire la partecipazione del cittadino, in riferimento al controllo, programmazione e gestione	Personale trasferito dagli enti associati
FRIULI V.G. L.R. 12.12.72, n. 58	E’ prevista la gestione unificata di tutti i servizi di competenza degli enti consorziati	non è prevista	* l’assemblea consorziale * comitato consultivo	Personale degli enti consorziati
LAZIO L.R. 12.1.76, n. 2:	L’ULSS comprende tutti i servizi sanitari e sociali	è prevista, senza specificare i mezzi	negli statuti deve essere prevista la partecipazione dei cittadini	non vi sono indicazioni specifiche
LOMBARDIA L.R. 5.12.72, n. 37	Interventi di competenza dei comuni in materia socio-sanitaria sanitaria e a rilevanza sociale	la Giunta, in collaborazione con la competente commissione regionale, predispone programmi tecnici e finanziari	Assicurare la partecipazione dei cittadini è fra i compiti del consorzio, e pertanto è istituita l’assemblea consortile	Personale medico, infermieristico, tecnico, ausiliario
MARCHE L.R. 21.5.75, n. 40:	Sono indicate le Competenze delle Provincie e comuni in materia sanitaria	I contributi sono concessi sulla base dei programmi annuali presentati	non vi sono indicazioni specifiche	Personale degli enti Consorziati; è prevista la formazione e l’aggiornamento
PIEMONTE L.R. 8.8.77, n. 39	Il riordinamento dei servizi si riferisce ai servizi ed interventi sanitari e socio-assist.	Entro 90 gg. la giunta predispone i lineamenti di piano dei servizi sanitari e socio-assistenziali	L’organizzazione dei servizi deve garantire partecipazione popolare a tutti i livelli di gestione dei servizi	Gli statuti devono indicare le Modalità di organizzazione del Personale e l’aggiornamento
TOSCANA L.R. 7.12.73, n. 64	Lo statuto deve prevedere la gestione unitaria dei Servizi sanitari e sociali	L’attività si basa su programmi e pluriennali	E’ previsto il comitato di iniziativa popolare con funzioni di controllo, e il comitato di distretto	Personale comandato o Convenzionato
UMBRIA L.R. 14.11.74, n. 57	Servizi socio-assistenziali e sanitari gestiti dai Comuni e dalle province	La Giunta predispone un progetto di piano; ogni consorzio elabora il proprio	gli statuti devono prevedere la partecipazione con la consulta comprensoriale e a livello di distretto	gli statuti devono prevedere l’organizzazione del personale necessario
VAL D’AOSTA R. 29.11.78, n. 60	L’ULSS gestisce i servizi sanitarie socio- assistenziali	Non vi sono indicazioni specifiche	E’ prevista la partecipazione della popolazione alla gestione e alla programmazione	Lo statuto deve prevedere l’organizzazione del personale necessario
VENETO L.R. 30.5.75, n.64:	Servizi obbligatori e Facoltativi dei comuni	i consorzi partecipano alla stesura del piano regionale, con programmi annuali e pluriennali	ogni statuto deve prevedere la costituzione di un comitato consultivo-promozionale e la partecipazione degli utenti alla gestione dei servizi	il personale dei consorzi
TRENTO L.P. 23.11.73, n. 56	Gestione unificata dei servizi sanitari	Non vi sono indicazioni specifiche	Ogni statuto deve prevedere La partecipazione delle organizzazioni sindacali	Il personale dei consorzi

LA PRIMA RIFORMA SANITARIA E LE SUE CONSEGUENZE: 1979-81

Già con il DPR n. 616/77 fu posta mano, fra l’altro, ad un primo massiccio e corposo trasferimento ai Comuni e alle Regioni di ulteriori competenze in materia sanitaria, ma con la legge di riforma sanitaria fu completato un lunghissimo processo di riforma sanitaria, che, iniziato con la Commissione D’Aragona nel 1947 (che già preconizzava le Unità Sanitarie Locali), si protrasse per tutte legislature (con rituali arresti nel percorso), fino al 1976, quando prese decisamente corpo il disegno politico di riformare il sistema sanitario nazionale.

La priorità assegnata alla sanità nella complessa fase di riforma del sistema di sicurezza sociale (basato sulla previdenza, sulla sanità e sull’assistenza), determinò la costituzione delle Unità Sanitarie Locali, da intendere quali strutture operative dei Comuni, singoli o associati (obbligatoriamente) per la gestione della salute.

Tale decisione politica di estremo rilievo (che condusse, fra l’altro alla soppressione degli enti mutualistici e degli enti ospedalieri, che venivano ridotti a semplici “presidi” della USL) fece confluire, sulla priorità assoluta costituita dalla riforma sanitaria, tutte le energie e le attenzioni del legislatore solo sulla sanità, con la conseguente esclusione, pur individuata dal DPR n. 616/77, di considerare “ex lege” i servizi sociali incardinati fin dall’inizio nell’USL.

A fronte di un percorso già avviato, differenti sono state le risposte delle Regioni alla nuova proposta di assetto istituzionale ed organizzativo dei servizi sanitari.

La prima riforma sanitaria istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale (legge n. 833/78) per ciò che concerne le politiche di welfare locale ha determinato pesanti conseguenze.

Infatti la priorità assegnata alla sanità nella complessa fase di riforma del sistema di sicurezza sociale ha portato al superamento delle unità locali con le “tre esse” (sanità e servizi sociali) con l’istituzione delle unità locali con una sola “esse” (la sanità) e un deciso arretramento delle politiche territoriali dei servizi sociali.

Solo alcune Regioni hanno coerentemente individuato nelle USSL lo strumento operativo dei Comuni anche per ciò che concerne la gestione dei servizi sociali, come peraltro raccomandato e indicato dall’art. 25 del DPR n. 616/77 e come era già stato preconizzato e attuato dalle Regioni che avevano istituito i Consorzi socio-sanitari di zona e le Unità locali dei servizi sociali e sanitari, come sopra illustrato.

Tali auspici, peraltro, hanno avuto diverse risposte e messo in evidenza una diversità normativa fra le Regioni notevole e grave nelle sue conseguenze, perché in effetti si è venuto a determinare già da allora una diversificata modalità istituzionale e organizzativa dei servizi socio-sanitari.

* un gruppo di Regioni ha reso obbligatoria l’associazione dei Comuni anche per i servizi sociali, a conferma della precedente legislazione già avviata e portata avanti negli anni precedenti : Piemonte; Lombardia; Veneto; Emilia Romagna, Toscana; Umbria; Basilicata; Friuli V.G.;

* altre Regioni, secondo un malinteso senso del ”legis imperium” (una legge o costituisce un obbligo, o è altra cosa), hanno previsto la semplice “possibilità” da parte dei Comuni di associarsi nell’USL anche per la gestione dei servizi sociali (Abruzzo; Calabria; Campania, Lazio; Liguria; Marche; Molise; Sardegna; Sicilia);

* altre Regioni (Puglia)hanno assunto un atteggiamento di rinvio, anche se in linea di massima hanno accennato all’opportunità dell’integrazione.

La tab. 2 rappresenta, secondo una elaborazione per aree tematiche, il quadro della legislazione regionale in sede di recepimento della legge n. 833/78 in materia di sanità, e già da esso si può individuare l’avvio di decise diversificazioni dei sistemi regionali sanitari.

tab 2 – Quadro sinottico della legislazione regionale in relazione alla legge n. 833/78 per specifiche aree di osservazione (denominazione; numero USL; media utenti; integrazione socio sanitaria; servizi sociali)

REGIONI	Denominazione	Numero e media utenti	integrazione socio-sanitaria	Servizi sociali
ABRUZZO L.R. 15.1.80, n. 10	Unità locali socio- Sanitarie	15 / 84.000	Le ULSS hanno il compito di provvedere alle gestione dell’esercizio integrato degli interventi sanitari con quelli rivolti alla tutela sociale della persona	Nell’ambito dei servizi dell’ULSS è previsto il servizio perla tutela sociale E’ previsto il coordinatore sociale
BASILICATA L.R. 3.1.80, n. 1	Unità sanitaria Locale	7/ 89.000	le funzioni in materia di assistenza sociale vengono esercitate dalla USL	Nell’ambito della USL deve essere costituito un servizio per le attività socio assistenziali. E’ previsto il responsabile de servizio
CALABRIA L.R. 2.6.80, n. 18	Unità sanitaria locale	30/ 71.000	Le funzioni relative ai servizi sociali sono esercitate nell’ambito territoriale dell’USL	E’ previsto il servizio sociale nell’USL
CAMPANIA L.R. 9.6.80, n. 57	Unità sanitaria locale	61/94.000	Fino all’emanazione della nuova normativa sull’assistenza, l’USL esercita le funzioni relative alla beneficenza pubblica	non vi sono indicazioni specifiche
EMILIA ROMAGNA L.R. 3.1.80, n. 1	Unità sanitaria locale	41/95.000	Le associazioni di comuni , le comunità montane e i comuni esercitano le funzioni di assistenza sociale	Nell’USL le funzioni di assistenza sociale Sono organizzate nel servizio sociale
FRIULI V.G. L.R. 23.6.80, n. 14	Unità locale dei servizi Sanitari e socio-assistenziali	12/100.000	La gestione coordinata ed integrata dei servizi sociali è assunta dagli organi istituzionali dell’USL	E’ previsto il coordinatore sociale
LAZIO L.R. 6.12.79, n. 93	Unità sanitaria locale	51/99.000	I Comuni possono provvedere a svolgere informa associata le funzioni di assistenza sociale	non vi sono indicazioni specifiche
LIGURIA L.R. 5.12.79, n. 45	Unità sanitaria locale	20/87.000	I Comuni deliberano su quali servizi sociali affidare alla USL	non vi sono indicazioni specifiche
LOMBARDIA L.R. 11.4.80, n. 35	Ente responsabile di Zona- Unità socio-sanitaria locale	101/88.000	Le assemblee dei comuni deliberano quali attività sono esercitate dalla USSL	E’ previsto il servizio di assistenza Sociale
MARCHE L.R. 24.4.80, n. 24	Unità sanitaria locale	24/59.000	Il Comitato di gestione provvede al Coordinamento fra i servizi sociali e sanitari coni servizi sociali esterni	non vi sono indicazioni specifiche
MOLISE L.R. 16.5.80, n. 15	Unità sanitaria locale	7/48.000	E’ consentito ai Comuni di esercitare in Associazione i servizi sociali avvalendosi dell’Unità locale dei servizi	Tra i servizi sono previsti: servizio tutela sociale materno infantile servizio tutela sociale adulti-anziani
PIEMONTE L.R. 22.5.80, n. 60	Unità sanitaria locale	76/57.000	Le associazioni dei Comuni esercitano negli ambiti territoriali USL le funzioni di assistenza sociale	Le funzioni di assistenza sociale sono organizzate nel servizio sociale. Il comitato di gestione nomina il coordinatore dei servizi sociali
PUGLIA L.R. 26.5.80,n.51	Unità sanitaria locale	55/74.000	non vi sono indicazioni specifiche	non vi sono indicazioni specifiche
SARDEGNA L.R. 16.3.81, n. 13	Unità sanitaria locale	22/75.000	fra i criteri organizzativi è prevista l’attivazione dell’integrazione fra i servizi sanitari e sociali	vi sono riferimenti all’utilizzazione del personale
SICILIA L.R. 6.1.81, n. 13	Unità sanitaria locale	62/83.000	le attribuzioni in materia di assistenza sociale possono essere esercitate dai Comuni tramite l’USL	non vi sono indicazioni specifiche
TOSCANA L.R. 19.12.79, n. 63 L.R. 24.5.80,n.71	Unità sanitaria locale	40/89.000	i Comuni associati nell’USL esercitano le funzioni dei servizi sociali	fra i servizi dell’USL è previsto il servizio sociale
UMBRIA L.R. 19.12.79, n. 65	Unità sanitaria locale	12/68.000	le attribuzioni in materia di assistenza sociale sono esercitate dai Comuni tramite l’USL	non vi sono indicazioni specifiche
VALLE D’AOSTA L.R. 22.1.80, n. 2	Unità sanitaria locale	1/115.000	le attribuzioni in materia di assistenza sociale sono essere esercitate dai Comuni tramite l’USL	E’ previsto il servizio socio-assistenziale, a cui è preposto un responsabile
VENETO L.R. 25.10.79, n. 78	Unità sanitaria locale	36/122.000	le attribuzioni in materia di assistenza sociale sono essere esercitate dai Comuni tramite l’USL	Tra i servizi sono previsti: servizio tutela sociale materno infantile servizio tutela sociale adulti-
BOLZANO : L.P. 2.1.81, n.1	Unità sanitaria locale	4/110.000	non vi sono indicazioni specifiche	non vi sono indicazioni specifiche
TRENTO L.P. 6.12.80, n. 33	Unità sanitaria locale	11/49.000	non vi sono indicazioni specifiche	non vi sono indicazioni specifiche

Dal quadro su esposto si rileva che le Regioni più coerenti con la loro iniziale politica integrata dei servizi sanitari e sociali hanno confermato sia gli orientamenti in materia di integrazione socio-sanitaria, sia l’obbligo ai comuni di gestire le competenze assistenziali nell’ambito della USL.

In estrema sintesi si rileva che le USL assommavano a 671 unità, con una popolazione media di circa 50.000 abitanti.

LE INIZIATIVE POLITICHE REGIONALI E LA LEGISLAZIONE REGIONALE SULL’ASSISTENZA: 1981-1990

Il decennio considerato ha segnato la ripresa propositiva delle Regioni, che hanno inteso sia presentare documenti comuni sull’assistenza allo Stato centrale, sia emanare proprie leggi di “riordino” sull’assistenza.

A tale riguardo si è confermata la preziosa attività svolta dalle Regioni più “illuminate” che in effetti hanno prodotto, attraverso propri atti normativi e programmatori una rinnovata “cultura” dei servizi originale e valida, che, anche in questo periodo, ha costituito un modello anche per il legislatore statale.

Sul piano statale sono intervenuti due provvedimenti importanti: il DPCM 8.8.85, che ha separato la spesa sanitaria da quella assistenziale, penalizzando il Fondo assistenziale, e la legge n. 595/85, primo tentativo di programmazione sanitaria.

Nell’avvio a regime del Servizio sanitario nazionale e dei conseguenti servizi sanitari regionali, peraltro, solo nove Regioni hanno previsto chiaramente nell’ambito dei servizi dell’unità sanitaria locale il servizio di assistenza sociale (Basilicata, Emilia Romagna, Friuli V.G., Lombardia, Piemonte, Toscana, Umbria, Valle d’Aosta, Veneto).

Tale scelta funzionale ha confermato l’orientamento delle suddette Regioni a definire nell’ambito dell’associazione intercomunale tutto il complesso dei servizi sanitari e sociali, sia a causa della complessità del raccordo e dell’integrazione dei due servizi, sia perché tali scelte erano chiaramente in linea con tutto un maturato politico-culturale portato avanti in anni ed anni di intenso lavoro ed impegno, volti a conferire una fisionomia unitaria e globale degli interventi, che si riferivano a tutta l’area dei servizi alla persona, e che faticosamente prendevano luce e prospettiva nel contesto delle politiche sociali (come successivamente sarà indicato dal d. lgs, n. 112/98, che vi ha dedicato un intero titolo)e nell’obiettivo di definirli nell’espressione funzionale ed organizzativa: “un territorio, un governo”.

In tale contesto sono state anche portate avanti alcune idee-forza che poi sono state riferimento essenziale anche a livello della successiva legislazione statale:

* primato della prevenzione, intesa come condizione necessaria ad evitare lo stato di bisogno;

* rimozione delle situazioni di bisogno delle relative cause;

* mantenimento dei soggetti nel proprio ambiente familiare e sociale;

* superamento della categorizzazione e della settorializzazione assistenziale;

* deistituzionalizzazione e ricorso al ricovero solo in caso di comprovata mancanza di soluzioni alternative;

* partecipazione dei cittadini alla gestione dei servizi, nonché alla programmazione e controllo.

Per ciò che concerne i destinatari, in tutte le leggi regionali è sancito il principio dell’universalità dei servizi e delle prestazioni, legato alla residenzialità e alla cittadinanza.

Analogamente, nelle leggi regionali è stata puntualmente definita una articolata tipologia di interventi e servizi socio-assistenziali, con una individuazione di appropriate definizioni e standard, che di per sé stessi costituiscono il primo documento in termini di definizione dei Livelli essenziali assistenziali (LIVEAS).

In tale contesto, merito delle Regioni è stato quello comunque di ri-definire gli interventi e i servizi per aree funzionali che hanno anticipato di quindici anni quanto successivamente indicato dalla legge n. 328/00 di riforma dell’assistenza.

Si riportano pertanto di nuovo gli interventi e i servizi desumibili dalle più significative leggi regionali:

1. Interventi di base: segretariato sociale e promozione sociale; pronto intervento; assistenza economica; assistenza domiciliare; assistenza abitativa;

2. Assistenza per aree tematiche: famiglia (interventi di sostegno: prestazioni economiche; assistenza domiciliare; interventi sostitutivi: affidamenti etero-familiari; affidamenti a comunità-

alloggio; ricoveri; integrativi (centri e soggiorni di vacanze; attività ricreative e culturali); maternità ed infanzia; interventi rivolti agli adulti; interventi rivolti a soggetti a rischio di emarginazione; interventi rivolti agli anziani);

3. Servizi aperti: attività di aggregazione sociale e di promozione alla socializzazione; soggiorni di vacanza; centri diurni;

4. Servizi residenziali: comunità alloggio; gruppo appartamento; comunità educativo-assistenziale; comunità terapeutica; casa di riposo; alloggi protetti; case albergo; centri residenziali per handicappati gravi.

Una ulteriore lettura della legislazione, per gli aspetti più significativi, porta a considerare che già in tali leggi regionali veniva introdotto il principio della partecipazione degli utenti al costo dei servizi (Calabria, Emilia Romagna, Friuli V.G., Lombardia, Sardegna, Sicilia, Liguria); tali orientamenti, confermati dalla legge n. 55/83 sulla finanza locale (che prevedeva la contribuzione degli utenti al costo dei servizi a domanda individuale, quali gli asili-nido, le case di riposo, i soggiorni di vacanza, l’assistenza domiciliare) lasciavano intendere che a fronte della universalità del servizio (rispondente a requisiti e a standard ben precisi e definiti), e fatte salve le fasce di cittadini esenti per limiti di reddito, si determinava la necessità di una partecipazione graduata e per fasce di contribuzione.

Altro aspetto importante che va messo in evidenza è quello che sui riferisce all’avvio della attività programmatoria delle Regioni in materia sanitaria, assistenziale e socio-sanitaria.

Già nelle leggi regionali di riordino la programmazione è stata ben considerata, con l’individuazione della competenza della regione a formulare piani annuali e triennali, attraverso leggi regionali, o deliberazioni del Consiglio regionale o della giunta regionale, e con l’individuazione dei temi da affrontare: obiettivi

e tipologie degli interventi secondo le priorità; i parametri e gli standards di funzionalità; l’ammontare delle risorse finanziarie ed il personale.

Nell’arco del suddetto periodo alcune Regioni hanno prodotto i propri piani socio-sanitari o socio-assistenziali (Emilia Romagna; Friuli V,.G.; Liguria; Lombardia; Marche; Piemonte; Sardegna; Toscana; Umbria; Valle D’Aosta; Veneto).

I NUOVI ASSETTI ISTITUZIONALI: 1990-1997

Nel periodo suddetto si è avviato un ulteriore processo di adeguamento della legislazione regionale in materia di welfare alle disposizioni statali, accentuandosi comunque un diversificato assetto istituzionale e gestionale.

A tale riguardo non si può non sottolineare che (considerando l’andata a regime delle disposizioni regionali) nell’arco di soli quindici anni si sono determinate progressive modificazioni del quadro istituzionale (peraltro non ancora esaurite), che hanno indotto le Regioni a provvedimenti di adeguamento e di recepimento delle susseguenti disposizioni statali non avendo nemmeno avuto il tempo necessario a rendere operative le precedenti disposizioni.

D’altro canto i provvedimenti legislativi, che hanno profondamente inciso sull’assetto istituzionale e organizzativo sia degli enti locali che della sanità, hanno, per certi aspetti, rappresentato la conclusione di un lungo processo di osservazione e di analisi su quanto le Regioni e gli Enti locali avevano portato avanti in termini di politiche dei servizi, e su quanto si era determinato nella sanità, con una lunga sequela di polemiche ed accuse di cattiva gestione.

Sul fronte degli Enti locali, dopo ben tredici anni da quanto preconizzato dal DPR n. 616/77, veniva posta mano, con la legge n. 142/90 al nuovo ordinamento delle autonomie locali.

Con la legge n. 142/90 l’ azione propositiva delle Regioni (che avevano istituito Associazioni obbligatorie fra i Comuni per la gestione dei servizi sociali e sanitari (Piemonte, Umbria, Veneto, Toscana) si è infranta contro i principi inderogabili della legge suddetta, che ha sancito e riconosciuto la piena autonomia comunale in ordine alla propria capacità di organizzazione e di scelte amministrative, che non derivavano dalla Regione, ma dalla propria capacità statutaria.

Pertanto la legge suddetta ha disposto non tanto l’obbligatorietà all’associazionismo, quanto un sistema articolato che ha ricondotto alla potestà statutaria, regolamentare ed autorganizzativa dei Comuni, riprendendo la legge sulla Carta Europea delle Autonomie Locali (legge 439/1989).

Si è scelta, in altri termini, la linea della consensualità rispetto alla linea dell’obbligatorietà, demandando alle situazioni locali la valutazione discrezionale della scelta più idonea per la gestione dei servizi.

In relazione a tali disposizioni, il disegno volto a costruire un sistema territoriale adeguato per la gestione dei servizi sociali e sanitari (il 75% dei Comuni italiani è al di sotto dei 5.000 abitanti) si è andato indebolendo.

Con tale disposizione si è quindi determinata una riappropriazione da parte dei Comuni delle competenze socio-assistenziali.

Con la stessa legge n. 142/90 e con la legge n. 241/90, ai Comuni è stato altresì fatto obbligo di emanare appositi regolamenti sui servizi e sulle prestazioni.

Sul fronte della sanità, a fronte dell’esperienza portata avanti in circa quattordici anni di gestione comunale, come è noto, sono state istituite le Aziende sanitarie locali (ASL)e le Aziende Ospedaliere (D.lgs, n. 502/92), dirette da un organo monocratico (Direttore Generale) e, a suo completamento, è stata attribuita all’ASL stessa la gestione dei servizi assistenziali a rilievo sanitario (con facoltà, e solo se delegati e finanziati dai Comuni, di gestire i servizi socio-assistenziali); i Comuni, nei fatti sono stati estromessi dalla gestione della salute.

Nel contesto di tale profondo sommovimento istituzionale, va altresì considerato che ha sempre più preso piede la constatazione della “non esaustività” dell’Ente locale nell’organizzazione e nella realizzazione dei servizi sociali.

Si è cominciata ad affermare l’opportunità di un raccordo funzionale con il cosiddetto emergente “privato sociale”, e con i cittadini che perseguono l’obiettivo dell’”autoreferenza”, secondo il principio della “sussidiarietà” orizzontale (leggi sul volontariato e sulle cooperative sociali).

E’ su tale scenario che quindi le Regioni hanno dovuto adeguare la propria legislazione, e, in particolare per ciò che concerne l’assistenza, le conseguenze sono state notevoli.

Preliminarmente sono state sciolte le Associazioni intercomunali dei comuni, e sono state dettate norme transitorie e disposizioni incentivanti comunque l’associazionismo intercomunale.

Alcune Regioni hanno quindi dettato disposizioni aggiornate in ordine al sistema dei servizi socio-assistenziali, oppure hanno utilizzato le leggi di recepimento della seconda riforma sanitaria per puntualizzare le competenze in materia socio-assistenziale riferita alle AUSL e ai Comuni.

In particolare sono state la Regione Piemonte (L.R. n. 44/91)e la Regione Toscana (L.R. n. 42/92 “Esercizio delle funzioni in materia di assistenza sociale) che hanno recepito le conseguenze di quanto disposto dalla legge n. 142/90 in relazione alle competenze dei Comuni in materia socio-assistenziale, anche se successivamente tali disposizioni sono state abrogate.

Dall’esame di tutte le altre leggi regionali, si ricava comunque un quadro di indeterminatezza e di approssimazione che, anche in relazione alla scarsità delle risorse e alla non qualificazione della spesa socio-assistenziale, di competenza dei comuni, porta alle seguenti considerazioni:

* la stessa natura della legge, da individuare come atto di imperio e di cogenza nei confronti dei destinatari, viene mortificata e ridotta ad un auspicio e a un desiderio su qualcosa che può determinarsi e non può determinarsi: infatti viene reiteratamente disposto che le ASL “possono” gestire i servizi socio-assistenziali solo su delega dei Comuni; una legge che individua possibilità e non obblighi rappresenta una concezione pirandelliana della realtà giuridica;

* per l’integrazione socio-sanitaria, vengono indicate possibilità di accordi di programma e di protocolli di intesa fra comuni e USL, sulla base peraltro di una scelta discrezionale e non cogente, e rinviando quindi a volontarismi locali, non sorretti da atti di imperio;

* solo in alcuni casi è previsto il ruolo (che pur avrebbe dovuto essere cogente) della programmazione socio-sanitaria regionale in ordine alla integrazione socio-sanitaria;

* solo la Regione Lombardia ha individuato l’organizzazione dipartimentale dell’integrazione socio-sanitaria attraverso il dipartimento ASSI;

* solo in parte sono individuate le attività assistenziali a rilievo sanitario, da svolgersi da parte della ASL, e comunque nella direzione di quanto disposto dal DPCM 8.8.85, sulla separazione fra la spesa assistenziale a rilievo sanitario e la spesa socio-assistenziale di competenza dei comuni.

In relazione alla legislazione regionale prodotta nel corso del quinquennio 1992-1997, si sono analizzati, per specifiche aree di osservazione, le singole leggi secondo la seguente articolazione:

* denominazione;

* numero delle ASL e rapporto con la popolazione;

* programmazione;

* livelli di assistenza

* integrazione socio-sanitaria;

* partecipazione;

* tutela dei diritti;

* distretto.

Tab 3 Quadro sinottico della legislazione regionale in relazione alla riforma prevista dal d. lgs. n. 502/02 per aree di osservazione (denominazione e numero aziende sanitarie, programmazione, relazione, integrazione sociosanitaria, partecipazione, tutela dei diritti, distretto

REGIONI	Denominazione	numero e media utenti	programmazione	livelli di assistenza
ABRUZZO L.R. 24.12.96, n. 146	Azienda sanitaria Locale	6/210.000	Il Piano sanitario regionale ha durata triennale ed è adottato con DGR Il Piano attuativo locale ha durata triennale	la regione assicura livelli di assistenza uniformi e garantiti ai cittadini
BASILICATA L.R. 10.6.96, n. 27	Azienda sanitaria Locale	5 /122.000	Il PSR ha durata triennaleIl PAL ha durata triennale	la regione assicura livelli uniformi di assistenza fissati dal PSN e dal PSR.
CALABRIA L.R. 22.1.96, n.2	Azienda sanitaria Locale	11/ 189.000	La regione predispone il piano sanitario triennale entro il 31 ottobre; Le aziende predispongono piani , programmi e progetti specifici	il SSR assicura livelli uniformi di assistenza sanitaria, in rapporto alle risorse a disposizione
CAMPANIA L.R. 3.11.94, n. 32	Azienda sanitaria locale	13/439.000	Il piano sanitario regionale ha durata triennale ed è approvato dal Consiglio regionale	L’ASL assicura livelli uniformi di assistenza sanitaria indicati nel PSN e nel PSR
EMILIA ROMAGNA L.R. 12.5.94, n. 19	Azienda- Unità sanitaria locale	13/301.000	La Giunta adegua il piano sanitario regionale Gli strumenti di programmazione delle AUSL sono: il piano programmatico, il bilancio pluriennale e d’esercizio	non vi sono indicazioni specifiche
FRIULI V.G. L.R. 30.8.94, n. 12	Aziende sanitarie Regionali	6/198.000	l’Agenzia sanitaria attua la programmazione sanitaria nell’ambito della pianificazione strategica regionale	il riordino del SSR è finalizzato ad assicurare ai cittadini i migliori livelli di assistenza sanitaria in rapporto alle risorse disponibili
LAZIO L.R. 16.6.94, n. 18	Azienda Unità sanitaria locale	12/432.000	il Piano sanitario ha durata triennale ed è approvato con deliberazione Consiglio regionale entro il 30 settembre	non vi sono indicazioni specifiche
LIGURIA L.R. 8.8.94, n. 42	Unità sanitaria locale	5/202.000	Il PSR è approvato dal Consiglio regionale programmi di intervento di competenza della Giunta costituiscono la realizzazione degli obiettivi del PSR	la qualità dell’assistenza è obiettivo primario del SSR
LOMBARDIA L.R. 11.7.97, n. 31	Azienda sanitaria locale	44/202.000	Con DCR viene approvato ogni triennio il PSR	la regione assicura l’erogazione di livelli uniformi di assistenza previsti dalla legge statale e assicura livelli più elevati sulla base delle proprie risorse
MARCHE L.R. 17.7.96, n. 26	Azienda Unità sanitaria locale	5/300.000	Il PSR è adottato dal Consiglio regionale	l’AUSL assicura ai cittadini l’erogazione delle prestazioni contemplate dai livelli uniformi di assistenza contemplati dal PSN e dal PSR
MOLISE L.R. 21.2.97, n. 2	Azienda Unità sanitaria locale	4/82.000	Il PSR ha durata triennale ed è approvato con DCR	l’AUSL assicura l’erogazione dei livelli uniformi di assistenza in coerenza con l’entità del finanziamento erogato dal SSN
PIEMONTE L.R. 24.1.95, n. 10	Azienda sanitaria locale	22/195.000	Il PSR ha durata triennale ed è approvato con DCR	Le ASL assicurano la tutela della salute psicofisica attraverso l’erogazione delle prestazioni contemplate dai livelli uniformi di assistenza stabiliti dal PSN dal PSR
PUGLIA L.R. 28.12.94, n. 36	Unità sanitaria locale – azienda	12/338.000	Il Consiglio regionale approva: PSR; programmi di intervento; piani settoriali; azioni programmatiche; Le USL attuano io piani attuativi e i singoli programmi di intervento	l’USL assicura ai cittadini l’erogazione delle prestazioni previste dai livelli uniformi di assistenza stabiliti dal PSN e dal PS
SARDEGNA L.R. 26.1.95, n. 5	Azienda – USL	82/207.000	Il PSR è approvato dal Consiglio regionale e ha durata triennale L’AUSL predispone il programma sanitario annuale I distretti avanzano osservazioni e proposte	il PSR, fra latro individua i livelli minimi di assistenza sanitaria garantiti in condizione di uniformità sul territorio regionale e gli eventuali ulteriori livelli
SICILIA L.R. 3.11.93, n. 30	Unità sanitaria locale	9/558..000	IL PSR è approvato con DPGR e ha validità triennale ciascuna USL predispone annualmente il piano di attuazione entro il 30 ottobre	il PSR definisce i risultati da raggiungere in relazione ai livelli obbligatori8 di assistenza definiti dalle norme nazionali e dai progetti-obiettivo e dalle azioni di piano della Regione
TOSCANA L.R. 29.6.94, n. 49	Unità sanitaria locale	12/294.000	Il Consiglio regionale approva il PSR che è raccordato al PRAS Le USL realizzano il Piano attuativo locale	le USL assicurano i livelli di assistenza di cui all’aet5. 1. comma 1, del d. lgs n. 502/92
UMBRIA L.R. 4.1.95, n.1	Unità sanitaria locale	5/163.000	il PSR ha la stessa durata del PSN ed è approvato con DCR ; le indicazioni sono vincolanti per le ASL	il PSR individua i livelli uniformi di assistenza da assicurare sul territorio regionale
VALLE D’AOSTA L.R. 8.6.94, n. 24	Unità sanitaria locale	1/118.000	le attribuzioni in materia di assistenza sociale sono essere esercitate dai Comuni tramite l’USL	E’ previsto il servizio socio-assistenziale, a cui è preposto un responsabile
VENETO L.R. 14.9.94, n. 56	Unità locale socio-sanitaria	22/200.000	il PSR ha durata triennale ed è approvato con DCR	la regione assicura i migliori livelli uniformi di assistenza sanitaria in ambito territoriale in rapporto alle risorse a disposizione
BOLZANO L.P. 13.11.95, n. 22	Unità sanitaria locale	4/111.000	non vi sono indicazioni specifiche	non vi sono indicazioni specifiche
TRENTO L.P. 1.4.93, n. 10	Unità sanitaria locale	1/456.000	PSP ha durata triennale ed è approvato con legge provinciale	non vi sono indicazioni specifiche

REGIONI	Integrazione socio sanitaria	partecipazione	tutela dei diritti	Distretto
ABRUZZO L.R. 24.12.96, n. 146	E’ prevista quale condizione fondamentale per l’esercizio dei diritti alla salute della persona	E’ individuata quale apporto fondamentale per la realizzazione delle politiche sanitarie.	È prevista la carta dei servizi	È articolazione funzionale della ASL e eroga gli interventi di integrazione socio-sanitaria
BASILICATA L.R. 10.6.96, n. 27	È prevista l’ attività Socio-sanitaria	* Conferenza dei sindaci* è assicurata partecipazione degli organismi volontariato e tutela	è prevista la carta dei servizi pubblici sanitari	sono articolazioni territoriali e funzionano con autonomia organizzativa e gestionale
CALABRIA L.R. 22.1.96, n.2	L’ASL assicura l’integrazione operativa delle attività sanitarie con quelle assistenziali dei comuni	*conferenza dei sindaci; * le ASL favoriscono la presenza del volontariato e di tutela dei diritti, con convenzioni apposite	E’ prevista l’istituzione di un ufficio di pubblica tutela nelle ASL e nelle AO	svolge funzioni amministrative e funzioni sanitarie e socio-sanitarie
CAMPANIA L.R. 3.11.94, n. 32	La Regione promuove l’integrazione socio-sanitaria con accordi di programma con i comuni	*conferenza dei sindaci * ai cittadini, alle loro organizzazioni sindacali, di volontariato e di tutela è garantito adeguato spazio propositivo	è favorita la presenza di organismi di volontariato e di tutela dei diritti: è previsto il,. rilievo sistematico del grado di soddisfazione degli utenti	E’ inteso quale area sistema di integrazione operativa, struttura decentrata e articolazione territoriale e funzionale della ASL; svolge anche attività socio assistenziali per conto degli enti locali, se gestite dall’ASL
EMILIA ROMAGNA L.R. 12.5.94, n. 19	La regione promuove ed incentiva l’integrazione delle attività assistenziali degli enti locali con le attività delle AUSL	*conferenza dei sindaci* la regione promuove la consultazione dei cittadini e le loro libere associazioni sugli schemi di provvedimenti e sulla verifica	la regione garantisce la tutela dei diritti dei cittadini nella fruizione dei servizi sanitari Sonompre3cisti comitati consultivi degli utenti per il controllo di qualità	Sono articolazioni territoriali, organizzative e funzionali delle AUSL; svolgono anche attività assistenziali delegate dagli enti locali
FRIULI V.G. L.R. 30.8.94, n. 12	E’ prevista la definizione di intese Aziende-comuni per l’integrazione socio Sanitaria	*conferenza dei sindaci *è prevista la partecipazione consultiva dei cittadini al processo di pianificazione	sono previste intese fra direttore generale e organizzazioni interessate per le modalità di raccolta analisi e valutazione delle rimostranze e delle proposte	E la struttura operativa mediante la quale l’azienda assicura una risposta coordinata e continuativa ai bisogni sanitari della popolazione
LAZIO L.R. 16.6.94, n. 18	L’integrazione socio Sanitaria è prevista a ,livello di distretto	conferenza locale per la sanità conferenza cittadina	non vi sono indicazioni significative	sono articolazioni territoriali, organizzative e funzionali delle AUSL, con caratteristica di autonomia economico-finanziaria, contabile e gestionale. svolgono anche attività assistenziale se delegati dai comuni
LIGURIA L.R. 8.8.94, n. 42	La gestione coordinata fra le attività e i servizi sociali e sanitari è obbligatoria nel settore dalla maternità, della salute mentale, delle tossicodipendenze, anziani e disabili	conferenza dei sindaci * la Regine assicura e garantisce la partecipazione dei cittadini e loro libere associazioni sugli schemi di provvedimenti	l’USL e l’AO assicurano e garantiscono la tutela dei cittadini attraverso l’individuazione di modalità di raccolta delle segnalazioni di disservizio, in collaborazione con le organizzazioni rappresentative dei cittadini, con le organizzazioni di volontariato e di tutela dei diritti dei malati, anche mediante convenzioni	costituisce l’articolazione territoriale dell’USL
LOMBARDIA L.R. 11.7.97, n. 31	La gestione integrata è la forma ritenuta più idonea a garantire efficacia e efficienza delle attività socio-assistenziali degli EE.LL attraverso il dipartimento ASSI	conferenza dei sindaci conferenza dei sindaci di distretto a livello di distretto è garantita la partecipazione dei cittadini	le organizzazioni di volontariato concorrono al periodico aggiornamento della carta dei servizi le ASL sono tenute a istituire un ufficio di pubblica tutela (UOPT)	le attività sanitarie e socio assistenziali di competenza ASL sono organizzate a livello distrettuale
MARCHE L.R. 17.7.96, n. 26	L’integrazione socio-sanitaria si realizza nell’ambito del distretto nei tre momenti: sanitario, sociosanitario Integrato, assistenziale	conferenza dei sindaci la regione promuove la consultazione dei cittadini e delle loro associazioni, con riferimento alle organizzazioni sindacali , del volontariato e di tutela	la Regione assicura e garantisce la tutela dei diritti dei cittadini nella fruizione dei servizi sanitari nelle forme previste dalla “Carta dei servizi” pubblici sanitari”; è previsto l’ufficio relazioni con il pubblico	è una struttura dell’Azienda USL finalizzato a realizzare nel territorio un elevato grado di integrazione fra i diversi servizi sanitari e socio-assistenziali
MOLISE L.R. 21.2.97, n. 2	le USL gestiscono i servizio socio assistenziali ove delegati dai comuni	conferenza dei sindaci le organizzazioni di volontariato e le associazioni di tutela vengono consultate nella impostazione del PSR e nella verifica	la tutela dei diritti dei cittadini nella fruizione dei servizi sanitari è garantita nelle forme previste dalla legge	è struttura tecnico funzionale mediante la quale l’ ASL assicura una risposta coordinata e continuativa ai bisogni della popolazione
PIEMONTE L.R. 24.1.95, n. 10	l’attività distrettuale deve prevedere l’integrazione fra i servizi sanitari e socio assistenziali	conferenza dei sindaci le ASSL definiscono le modalità e i tempi di raccolta e valutazione delle osservazioni degli organismi di volontariato e associazioni di autotutela in merito alla gestione dei servizi e all’erogazione delle prestazioni	è istituito un ufficio per i rapporti con l’utenza	il distretto sociosanitario costituisce struttura operativa dell’USL
PUGLIA L.R. 28.12.94, n. 36	La Regione persegue l’integrazione dei servizi socio-sanitari; sono previsti accordi di programma asl-comuni	conferenza dei sindaci la Giunta emana direttive per garantire la partecipazione dei cittadini, con riferimento al volontariato e alle associazioni di tutela	la Giunta emana direttive per garantire la tutela dei diritti dei cittadini con riferimento al volontariato e alle associazioni di tutela	il distretto assicura la tutela della salute nel territorio e l’integrazione dei servizi socio-assistenziali, se delegati dai comuni
SARDEGNA L.R. 26.1.95, n. 5	Le AUSL possono assumere la gestione dei servizi socio-assistenziali su delega dei comuni	conferenza di distretto dei sindaci conferenza dell’Azienda USL		esercita le funzioni di interesse locali in materia sanitaria e socioassistenziale di competenza dell’’USL ricercando il coordinamento e l’integrazione con i servizi dei comuni E’ dotato di autonomia finanziaria
SICILIA L.R. 3.11.93, n. 30	non vi sono indicazioni significative	non vi sono indicazioni significative	presso ciascuna ASL ‘è costituito un Ufficio di pubblica tutela è costituito un comitato di partecipazione e di vigilanza con funzione consultiva e di proposta	deve assicurare le prestazioni sanitarie di base; vengono particolarmente assicurate la prenotazioni, l’accettazione e programmazione delle prestazioni
TOSCANA L.R. 29.6.94, n. 49	Nella zona socio- sanitaria sono organizzate le attività diretta alle prestazioni di assistenza sanitaria e sociale Le attività sono realizzate sulla base del piano attuativo locale	conferenza sanitaria regionale conferenza dei sindaci la regine promuove la partecipazione dei cittadini delle loro organizzazioni rappresentative, di volontariato e tutela alla programmazione e al controllo	la regione garantisce la tutela dei diritti prevedendo la presenza di organismi di volontariato e di tutela nelle aziende.	è prevista la zona, che comprende più distretti.. il distretto è l’articolazione funzionale dell’USL finalizzata all’organizzazione ed erogazione delle prestazioni di assistenza sanitaria in forma integrata con i servizi socio assistenziale
UMBRIA L.R. 4.1.95, n.1	l‘USL può assumere la gestione delle attività assistenziali del Comune La Regione garantisce e promuove l’integrazione individuando azioni progettuali specifiche con gli enti locali, tramite convenzione accordi programma	conferenza dei sindaci conferenza dei sindaci di zona la regione promuove la partecipazione dei cittadini e degli organi di rappresentanza sociale dei lavoratori e di tutte le altre organizzazioni sociali al processo di formazione degli atti di programmazione e alla verifica i consultivi degli utenti	la regione promuove comitati consultivi degli utenti	ciascuna USL è articolata in zone sanitarie il distretto di base è l’ambito territoriale per lo svolgimento di attività sanitarie primarie mediante strutture tecnico-funzionali dell’USL
VALLE D’AOSTA L.R. 8.6.94, n. 24	L’integrazione socio sanitaria si attua nella unità sanitaria locale	La Regione assicura la partecipazione di cittadini alla programmazione		E’ previsto il servizio socio-assistenziale, a cui è preposto un responsabile
VENETO L.R. 14.9.94, n. 56	l’integrazione socio-sanitaria è evidente nello stesso assetto istituzionale dell’ULSS	conferenza dei sindaci la regione assicura e garantisce la partecipazione dei cittadini nella fruizione dei servizi sanitari	è istituito l’ufficio informazioni e relazioni con il pubblico	il distretto è la struttura tecnico funzionale dell’ULSS e viene assicurata una risposta coordinata e continuativa ai bisogni della popolazione
BOLZANO L.P. 13.11.95, n. 22	non vi sono indicazioni specifiche	non vi sono indicazioni specifiche	non vi sono indicazioni specifiche	non vi sono indicazioni specifiche
TRENTO L.P. 1.4.93, n. 10	il SSP promuove il coordinamento con i servizi assistenziali	Il SSP garantisce la partecipazione dei cittadini	non vi sono indicazioni specifiche	costituiscono l’articolazione organizzativa della ASL sul territorio

PARTE TERZA

1993: L’ANNO FONDAMENTALE PER IL RICONSCIMENTO GIURIDICO DELLA PROFESSSIONE DI ASSISTENTE SOCIALE E DEL SERVIZIO SOCIALE PROFESSIONALE

1.INTRODUZIONE STORICO-NORMATIVA

L’emergere, lo sviluppo, lo stato attuale della professione dell’assistente sociale è paradigmatico dello stesso sviluppo e stato attuale delle politiche sociali portate avanti nel Paese e ne costituiscono la fotografia più attendibile.

Dopo tanti anni trascorsi dal dopoguerra ad oggi, si può anche affermare che la professione dell’assistente sociale ha seguito le varie fasi di evoluzione, od involuzione, della società civile, e ha anche seguito le varie fasi di organizzazione e di modificazione dell’assetto istituzionale del Paese.

Nell’immediato dopoguerra, infatti, nella prospettiva e nel desiderio, fervidi e tumultuosi, di rifondare lo Stato italiano e di renderlo, dopo la tragedia della guerra e della dittatura, adeguato al disegno della nuova Costituzione, fiorirono, sul piano non solo politico e culturale, ma anche sociale, molteplici iniziative e “scuole di pensiero” intorno alle soluzioni più opportune per promuovere uno sviluppo armonico che coniugasse la progressione civile ed economica allo sviluppo della democrazia reale e della realizzazione dell’individuo-cittadino.

Il concomitante sviluppo delle scienze umane e sociali, sull’onda di un rinnovato umanesimo che avrebbe dovuto garantire la fine della barbarie, offrì il destro al compimento degli obiettivi di promozione umana, sociale e civile che animarono illustri predecessori e pionieri, quali Adriano Olivetti, Guido e Maria Calogero, De Menasce, Lupinacci, Ponzo, Adriano Ossicini, e tanti altri che costituirono, sul piano laico e cattolico, l’ossatura e la struttura portante del nascente “servizio sociale” che si propose immediatamente quale risposta, quanto a metodo e a professione, adeguata e all’altezza dei compiti a cui era chiamato.

E’ su questo scenario di fondo che in Italia è nata la professione dell’assistente sociale, che depositario di un’accurata preparazione profes­sionale ed umana, ha rappresentato per molto tempo l’unica figura in grado di operare concretamente ed affrontare adeguatamente i problemi psico-sociali presenti nell’individuo e nella comunità.

Lo sviluppo della professione dell’assistente sociale, peraltro, fu favorito anche dalla necessità di adeguamento metodologico ed operativo dei vari Enti assistenziali, vecchi e nuovi, alle esigenze rappresentate da una situazione di bisogno in continua evoluzione e che richiedeva il superamento delle vetuste categorie di intervento.

Fu così che negli anni ’50 si costituì un circuito estremamente interessante fra sedi di formazione (con il prezioso, indimenticabile e irripetibile programma di assistenza tecnica dell’A.A.I.- Amministrazione per le Attività Assistenziali Italiane ed Internazionali – alle Scuole di Servizio Sociale) e Enti e Istituzioni assistenziali e di servizio sociale sia a carattere nazionale che locale, che

portarono allo sviluppo ed al progressivo interesse verso la professione dell’assistente sociale; lo stesso ordine di studi, basato sulla formazione teorica e una verifica costante con il tirocinio, il monitoraggio e la supervisione degli allievi determinava di per sé stesso una garanzia adeguata all’impiego degli assistenti sociali da parte degli enti suddetti.

Il “servizio sociale” inoltre, in base alle esperienze straniere, fu organizzato in modo da assicurare una adeguata forma di sostegno sia all’operatore sociale che all’utente, prevedendosi la supervisione ed il coordinamento dell’attività.

Nel quadro di un disegno complessivo che si proponeva la modernizzazione del Paese, l’assistente sociale rappresentava esso stesso soggetto attivo verso lo sviluppo e la proposta di cambiamento e di modifica dell’individuo e della società, in termini di ulteriore progresso e di reale affermazione di democrazia sostanziale.

Sullo stato del versante normativo, peraltro, non vi era una adeguata rispondenza, e i limiti di uno Stato ancorato a vetusti modelli organizzativi (in cui era ancora presente la distinzione fra amministrazione civile e personale militare), dove erano preminenti le figure ed i ruoli

“amministrativi”. non solo impediva una adeguata rispondenza dell’apparato burocratico alle crescenti esigenze, ma fungeva anche da filtro e da ostacolo ad un pieno riconoscimento delle professioni emergenti, fra le quali l’assistente sociale.

In assenza, quindi, di un riconoscimento giuridico della professione, si verificò l’utilizzazione degli assistenti sociali in ambito amministrativo in una situazione non chiara sul piano retributivo e normativo, perché non era possibile una commensurabilità di trattamento con il preponderante personale amministrativo; la iniziale biennalità della formazione, portata poi a tre anni, confinava gli assistenti sociali in un limbo di condizione e collocazione lavorativa a cavallo fra il personale di “concetto” ed il personale “direttivo”; tale situazione imbarazzante contrastava anche con la realtà di un lavoro che richiedeva una qualificazione, come era nei fatti, di livello universitario.

Sul fronte privato, gli Enti assistenziali presenti, fra i quali è da ricordare la preziosa attività svolta dall’ISSCAL, provvedevano invece a strutturare adeguatamente il “servizio sociale”, con un riconoscimento reale della professione di assistente sociale e della sua articolazione funzionale, basato sulla supervisione e sul monitoraggio costante della attività svolta dagli assistenti sociali.

Dalla graduale consapevolezza dei pregi e dei limiti normativi della professione, e da una concomitante situazione di crisi delle scuole, provocata anche da un notevole calo delle iscrizioni e delle reali prospettive lavorative, in presenza di una congiuntura che non consentiva una politica sociale in sviluppo, legata come era la professione al committente pubblico, determinò una situazione di stallo e di incertezza, che fu ben rappresentata dal Prof: Ferrarotti nel suo saggio “Lo sviluppo erratico del servizio sociale”.

2. LO SVILUPPO SUCCESSIVO: I PROFILI PROFESSIONALI

Le prospettive di riforma amministrativa e l’imminente istituzione delle Regioni provocarono, verso la fine degli anni ’70. una situazione di ulteriore stasi nelle assunzioni, con gli Enti nazionali che, in odore di soppressione e di scioglimento, non continuarono una politica di sviluppo.

Sul fronte degli Enti locali, invece, in riferimento al crescente numero di competenze anche in campo sociale, si pose mano all’utilizzazione degli assistenti sociali, per lo svolgimento di un complesso di attività sociali e assistenziali di notevole rilievo e responsabilità.

La necessità di un adeguamento dell’organizzazione amministrativa pubblica, comunque, era sentita a tutti i livelli e anche per ciò che concerne le professioni sociali si avviò un primo tentativo di soluzione del problema del pubblico impiego, con la legge n. 249/68 che costituì il primo vero contratto collettivo con la specificazione di prime qualifiche che rimarcavano le differenze esistenti tra i vari Ministeri, e quindi il superamento di una indifferenziata massa di impiegati suddivisi per le classiche categorie “esecutiva”, “di concetto”, “direttiva”.

Fu in particolare il Ministro di Grazia e Giustizia che si vide riconoscere specifici ruoli professionali, in ambito socio‑educativo, in rapporto ai delicatissimi compiti in materia di giustizia minorile.

Altrettanto riconoscimento ebbe il Ministero della Pubblica Istruzione, così come il Ministero della Sanità.

Con il suddetto provvedimento si pose quindi mano a tutto il complesso pianeta del pubblico impiego, e, per ciò che concerne le professioni sociali, un ulteriore punto di attacco fu rappresentato dal decreto delegato del 1969 (D.P.R. n.l30) susseguente alla legge n.132/68 sulla riforma ospedaliera, che costituì il primo riferimento normativo sulle professioni socio‑sanitarie nel Paese.

La ristrettezza delle soluzioni adottate, anche in presenza dell’avvio della politica delle riforme, e la permanente situazione di limbo nel quale si trovavano ancora gli assistenti sociali, trovò conferma nella legge n.70/75 relativa agli enti pubblici e all’ordinamento del personale, e in quella sede le professioni sociali, che facevano riferimento alle funzioni svolte dagli Enti di assistenza sanitaria e dagli enti assistenziali, ebbero la loro collocazione nell’ambito del ruolo cosiddetto tecnico, secondo un’articolazione differenziata che comunque conteneva i presupposti per tutto quello che sarebbe successivamente intervenuto.

In definitiva si cominciavano ad introdurre nel panorama del pubblico impiego figure professionali di natura sociale, senza che a ciò seguisse una coerente azione normativa volta a sostenerne la funzione.

L’avvio delle Regioni ha determinato il superamento organizzativo e concettuale dell’amministrazione e della collocazione del personale; in particolare la proposizione di programmi alternativi al vetusto modo di intendere l’intervento socio‑assistenziale (fondati sulla deistituzionalizzazione, sul mantenimento degli; assistiti nel proprio ambiente, sul superamento della categorizzazione, sulla qualificazione degli operatori), ha indotto gli Enti locali a promuovere professioni sociali con preminente utilizzazione sul territorio e al di fuori delle “fortezze”.

E’ in tale situazione che hanno iniziato a prendere corpo figure professionali in aggiunta a quella di assistente sociale: animatore, addetto all’assistenza domiciliare, educatore.

La concomitante e prorompente riforma sanitaria ha determinato un ulteriore passo in avanti nel “sistema” del personale sociale e sanitario; in particolare il D.P.R, n.761/79, in applicazione dell’art. 47 della legge n.833/78, ha introdotto i profili professionali in coerenza con tutto il processo dl riforma nel pubblico impiego che è iniziato con la legge n.249/68, sopra richiamata e ha portato alla legge n.312/80.

Con le norme suddette, infatti, si è introdotta nella amministrazione la qualifica funzionale, superandosi così in concreto la vecchia articolazione per carriere, e all’interno di essa, sono stati individuati per l’appunto i “profili professionali”.

Questi, secondo la legge, si fondano sulla tipologia della prestazione lavorativa, considerata per il suo contenuto, in relazione ai requisiti culturali, al grado di responsabilità, alla sfera di autonomia che comporta, al grado di mobilità e dai requisiti di accesso alla qualifica.

In base a quanto è venuto a determinarsi nel contesto generale delle qualifiche e dei profili professionali nell’ambito della professione dell’assistente sociale, emerge quindi un panorama articolato che si rappresenta di seguito e che concerne vari comparti: statale; locale; sanitario.

a) I1 comparto statale

Con la legge n.312/80, sopra richiamata, si è determinato l’impegno, da parte del Ministero per la Funzione Pubblica, di individuare i profili professionali del personale dei ministeri.

Susseguente a tale impegno è stata l’emanazione del DPR n.1219 del 29 dicembre 1985 (pubblicato sulla GU n.256 del 30 ottobre 1985, s.o.), con il quale nell’ambito dei profili professionali collocati nelle qualifiche professionali relative, sono stati individuati i profili professionali del seguente personale sociale ed educativo:

1)assistente sociale;

2) assistente sociale coordinatore;

3) direttore del servizio social

4) operatore dell’area pedagogica;

5) educatore coordinatore;

6) educatore coordinatore

7) direttore dell’area pedagogica.

Oltre a tali profili professionali, il suddetto decreto ha individuato il profilo professionale dello psicologo e dello psicologo coordinatore.

Tale provvedimento normativo, va sottolineato, è stato il frutto di un complesso lavoro della commissione paritetica all’uopo istituita e che ha, per ciascun profilo, individuato le mansioni, i requisiti culturali, le modalità di accesso.

Il profilo dell’assistente sociale

In merito all’assistente sociale, la definizione del profilo e dei requisiti fu legata anche all’attività svolta dalla Commissione di studio costituita dal Ministero dell’Interno per approfondire la problematica della formazione degli operatori e per definire il profilo professionale e i requisiti

della formazione dell’assistente sociale e dell’educatore professionale.

A) – Per ciò che concerne l’assistente sociale, il relativo profilo professionale specifica quanto segue:

* collabora nello svolgimento di attività di rapporto con l’utenza dei servizi socio‑assistenziali al fine di studiare, valutare e trattare situazioni dl bisogno individuali, familiari e di gruppo attraverso la formulazione e l’attuazione di piani di intervento atti a valorizzare le risorse personali dell’utente e ad attivare le prestazioni assistenziali, i servizi, gli interventi specifici di altri operatori esterni all’ente per giungere alla soluzione dei problemi rilevati;

*l’attività si svolge sotto la supervisione del personale di servizio sociale di livello superiore;

* collabora ad attività di progettazione, organizzazione e gestione di interventi, servii e strutture, nell’ambito di pro­grammi di servizio sociale definiti da personale di livello superiore della stessa professione;

*collabora ad attività di indagine e di studio sui problemi sociali e di servizi prestati nell’area operativa per la definizione di conseguenti piani di intervento volti alla riorganizzazione e alla promozione di strutture e servizi.

Requisiti culturali ‑ Diploma universitario di I livello rilasciato da una scuola diretta a fini speciali per assistenti sociali di durata triennale.

Modalità di accesso ‑ Concorso pubblico.

B) – L’assistente sociale coordinatore:

*svolge, secondo i principi e le conoscenze e i metodi del servizio sociale professionale, con piena autonomia tecnica, nell’ambito di norme, procedure determinate e direttive di massima, attività di rapporto con l’utenza;

*svolge attività di progettazione, organizzazione e gestione degli interventi, attività di indagine e studio sui problemi sociali e i servizi presenti nell’area operativa, e attività di raccolta e diffusione di informazioni nell’ambito del sistema informativo di base;

* nell’ambito della sua preparazione professionale e assumendosene le responsabilità, predispone atti amministrativi, e attua con piena autonomia tecnica le decisioni prese da organi competenti.

*cura, secondo le direttive ricevute, i collegamenti funzionali con altri uffici e servizi, coordinando l’attività dl gruppi di lavoro costituiti da professioni appartenenti a qualifiche inferiori e di pari livello;

* svolge supervisione professionale sul lavoro svolto dal personale di servizio sociale di livello immediatamente inferiore, nonché interventi di preparazione professionale degli impiegati dell’unità organica che coordina e degli studenti tirocinanti ed è responsabile dei piani formulati e delle verifiche dei risultati ottenuti.

Aspetto distintivo è quello di coordinare l’attività di unità organiche semplici che esplicano compiti di servizio sociale, predisponendo piani di lavoro e verificando i risultati conseguiti.

Requisiti culturali ‑ Diploma universitario di I livello rilasciato da una scuola diretta a fini speciali per assistenti sociali di durata triennale, nonché permanenza di due anni nella VI qualifica.

Modalità di accesso ‑ Concorso riservato al profilo professionale di assistente sociale della VI qualifica con due anni di effettivo servizio.

C) Il direttore di servizio sociale (VIII qualifica funzionale) secondo quanto indicato dal profilo professionale:

*dirige unità organiche con funzioni di servizio sociale con rilevanza esterna ovvero svolge la propria attività presso unità organiche ed uffici specializzati e/o dirige unità organiche di servizio sociale non a rilevanza esterna nell’ambito di unita organiche di maggior livello, con piena autonomia nell’ambito di procedure e di norme e direttive generali;

*predispone piani di intervento nel settore che dirige e collabora con i dirigenti alla programmazione generale del servizio nel suo complesso;

*predispone atti e provvedimenti nell’ambito di leggi e regolamenti della materia attribuita ad unità organiche ovvero collabora a quelli riservati al livello dirigenziale;

*svolge attività di analisi, studio e ricerca e consulenza tecnica nel settore del servizio sociale al fine di favorire la migliore soluzione dei problemi individuali, familiari e di gruppi in particolari difficoltà, assumendosi la piena responsabilità delle soluzioni prospettate, dei piani formulati e della verifica dei risultati;

*raccoglie e diffonde le informazioni relative ai problemi e servizi cui è preposto, al fine di organizzare e gestire il sistema informativo;

*cura la preparazione e l’aggiornamento professionale degli impiegati addetti all’area sociale informandoli sull’evoluzione legislativa e sulle procedure e predisponendo le innovazioni tecniche necessarie alla migliore gestione dei servizi e delle strutture;

*svolge attività didattica, di studio, di documentazione e formazione permanente anche in collaborazione con strutture universitarie e di formazione professionale e può stipulare contratti di docenza con l’università.

Requisiti culturali ‑ Diploma di laurea in campo giuridico, umanistico o sociale e diploma universitario di I livello rilasciato da una scuola diretta

b) Il comparto locale

Sul fronte locale, le Regioni hanno prodotto una notevole attività legislativa (anche se non uniforme su tutto il territorio nazionale) che ha portato gli Enti locali ad utilizzare le figure professionali di natura sociale.

In effetti la crescente domanda sociale e la titolarità riconosciuta, dopo il DPR 616/77, agli Enti locali a gestire i servizi sociali, secondo la definizione data all’art. 22, da determinato una svolta epocale nella realizzazione del welfare nel nostro paese.

Le Regioni più attente e, si potrebbe dire, più “illuminate”, nel corso degli anni ’80 del secolo scorso, hanno emanato specifiche leggi regionali di riordino (e non riforma!) dell’assistenza, e specifici piani socio-sanitari in cui sono stati sottolineate le figure professionali sociali deputate a svolgere prestazioni ed interventi socio-assistenziali.

In tale contesto alcune Regioni hanno altresì individuato i parametri operatori/popolazione per assicurare un uniforme e adeguato trattamento delle situazioni che richiedevano l’intervento professionale di operatori qualificati: in linea di massima è stata individuata una dotazione minima di assistenti sociali pari ad uno ogni cinquemila abitanti.

A fronte di tali indicazioni, e in considerazione della necessità di un inquadramento normativo del personale sociale, con il DPR n. 191/79 recante “Disciplina del rapporto di lavoro del personale degli enti locali”, è stata avviata una prima fase di razionalizzazione del settore del pubblico impiego nel comparto degli enti locali.

Secondo la logica contrattuale, quindi, si sono individuati i livelli retributivo-funzionali del personale; tali livelli sono stati definiti sulla base dei contenuti di professionalità, specializzazione, responsabilità ed autonomia.

Pertanto, in rapporto ad una situazione di fatto già consolidatasi nel corso degli anni precedenti e che aveva indotto gli enti locali ad utilizzare personale sociale, i livelli retributivo-funzionali hanno

rappresentato una prima occasione per la ricognizione normativa e funzionale degli assistenti sociali, che sono stati collocati al V livello retributivo, nelle le posizioni di lavoro riguardanti attività tali da richiedere l’uso complesso di dati per l’espletamento di prestazioni lavorative impegnative e predeterminate.

Il DPR n. 347/83 recante “Norme risultanti dalla disciplina prevista dall’accordo del 29 aprile 1983 per il personale dipendente dagli enti locali” ha ulteriormente precisato il rapporto tra qualifiche funzionali e i profili professionali.

Secondo il citato decreto la qualifica funzionale è stata intesa quale raggruppamento di attività di lavoro che si rapporta ai seguenti elementi costitutivi: tipologia del lavoro, grado di preparazione culturale e/o di preparazione professionale; grado di responsabilità; grado di autonomia in base ad alcuni elementi consuntivi e di valutazione.

Questi elementi diversificati, sempre secondo il citato decreto, rappresentavano i parametri di misurazione delle professionalità ed in relazione al grado di presenza riscontrabile nelle varie attività determinando la valenza professionale ed, in conseguenza, la qualifica professionale corrispondente.

In rapporto a quanto si definì in sede di accordo sindacale, nella VI qualifica funzionale, nell’area socio-sanitaria, sono stati collocati gli assistenti sociali.

Nella VII qualifica funzionale sono stati collocati gli assistenti sociali coordinatori..

I1 successivo DPR n. 268/87 recante “Norme risultanti dalla disciplina prevista dall’accordo sindacale, per il triennio 1985‑ 87, relativo al comparto del personale degli enti locali”, a cui è seguito il DPR n. 494/87, ha disposto all’art. 22 l’impegno a individuare e descrivere i profili professionali in relazione all’organizzazione del lavoro nelle specifiche realtà dei diversi enti ed amministrazioni, al fine della omogeneizzazione e della trasparenza delle posizioni giuridico-funzionali e per quelle emergenti a seguito delle innovazioni tecnologiche.

I lavori della Commissione avrebbero dovuto concludersi con apposite articolate proposizioni, finalizzate anche all’attuazione del principio dell’ordinamento per profili professionali, che si sarebbero dovute approvare con apposito DPR ovvero con legge regionale entro il 31.12.87

Con il successivo DPR n.333/90, è stato abrogato l’art. 4 del DPR n. 68/86, perdendo così le specificazioni sui profili professionali, per le quali occorre rifarsi a quanto già indicato dal DPR n. 347/83.

Nel tormentato percorso atto a “normare” la figura professionale dell’assistente sociale, si ritiene opportuno richiamare quanto disposto dalla Provincia di Bolzano con DPGP 5.3.91, sull’individuazione dei profili professionali e sulla attribuzione agli stessi delle qualifiche funzionali.

Tale documento costituisce la ratifica di un percorso professionale proprio dell’assistente sociale che in effetti ha anticipato la successiva normativa statale.

Infatti in tale contesto è specificato che l’ assistente sociale (VI qualifica funzionale):

*fornisce consigli ed informazioni ed assiste anche giovani ed adulti che si trovano in situazioni di disagio;

*collabora strettamente con gli organi giudiziari;

*i compiti sono articolati in tre livelli:

– segreteria sociale (tiene colloqui e fornisce informazioni e consigli ai richiedenti, in tutti i settori di loro interesse, e/o indirizza agli uffici competenti; cura i contatti con altre istituzioni sociali, collabora alla redazione di domande ed evade la corrispondenza corrente);

– consulenza di carattere psicologico-sociale (chiarisce con gli interessati la situazione di disagio e fa visite domiciliari; offre aiuti concreti nell’ambito della legislazione sociale sulla base della collaborazione con altre istituzioni; redige relazioni e perizie; tiene colloqui di consulenza);

– affidamento (in caso di bambini o giovani, cerca famiglie o convitti per l’affidamento, chiarisce

con gli interessati le questioni finanziarie ed educative e denuncia l’affidamento al tribunale del minori; provvede a far approvare i contributi provinciali).

Lo svolgimento del compiti è connesso con responsabilità notevole; ampia autonomia, impegno mentale elevato, impegno fisico notevole, rischi notevoli per la sicurezza personale.

c) Il comparto sanitario

Come è noto, la legge n. 833/78 ha attribuito alle competenze dello Stato, fra le altre, la fissazione dei criteri per la determinazione dei requisiti professionali degli operatori sanitari.

Il susseguente DPR n. 761/79 ha definito lo stato giuridico del personale delle unità sanitarie locali, e oltre che definire le attribuzioni del personale medico, ha rinviato (secondo l’ultimo comma dell’art.63) ad un successivo decreto la determinazione delle attribuzioni del restante personale non medico.

Il DPR n. 821/84 recante “attribuzione del personale non medico addetto ai presidi, servizi e uffici delle unità sanitarie locali”, secondo quanto previsto dall’ultimo comma dell’art. 63 sopra citato, ha provveduto, fra l’altro, a definire il profilo professionale dell’assistente sociale coordinatore e dell’assistente sociale collaboratore.

Quest’ultimo nell’unità operativa cui è assegnato:

• partecipa all’elaborazione dei piani di lavoro e di intervento;

• svolge le attività e gli interventi di servizio sociale previsti dai piani stessi, con autonomia operativa vincolata alle direttive ricevute;

• svolge attività didattica e attività finalizzata alla propria formazione;

• ha la responsabilità diretta dei propri compiti limitatamente alle prestazioni e alle funzioni che per la normativa vigente è tenuto ad attuare.

L’assistente sociale coordinatore:

• svolge attività e prestazioni inerenti alla sua competenza professionale;

• coordina l’attività del personale in posizione funzionale di collaboratore;

• a tal fine predispone, sulla base delle indicazioni emergenti dagli atti di programmazione dei servizi, i piani di lavoro e di intervento nel rispetto dell’autonomia operativa e delle necessità del lavoro di gruppo;

• assicura i collegamenti funzionali con altri uffici e servizi anche appartenenti ad amministrazioni diverse;

• svolge attività didattica nonché attività finalizzate alla propria formazione e alle funzioni che per la normativa vigente è tenuto ad attuare.

3.IL RICONOSCIMENTO: LA LEGGE 23 MARZO 1993, N. 84

A conclusione di un lunghissimo iter che in effetti era già stato avviato negli anni ’70, e grazie al determinante contributo di valorosi e tenaci assistenti sociali, fra i quali va annoverata Paola Rossi, prima Presidente dell’Ordine degli Assistenti sociali”, con la suddetta legge si è finalmente pervenuti a riconoscere e a definire la professione di assistente sociale.

1. La definizione

Secondo l’art. 1 della legge l’assistente sociale::

• opera con autonomia tecnico professionale e di giudizio in tutte le fasi dell’intervento per la prevenzione, il sostegno ed il recupero di persone famiglie, gruppi e comunità in situazioni di bisogno e di disagio e può svolgere attività didattico-formative;

• svolge compiti di gestione;

• concorre all’organizzazione e alla programmazione;

• può esercitare attività di coordinamento e di direzione dei servizi sociali.

A tale riguardo si evidenzia quindi un ruolo assolutamente esclusivo quanto a competenza che lo colloca in una dimensione di autonomia e di capacità professionale che fa giustizia delle incomprensioni e delle commistioni di ruolo e di competenze che si sono verificate (e forse

continuano a verificarsi) nel passato e che hanno portato a svolgere abusivamente ruoli propri degli assistenti sociali da altri operatori, quali i vigili urbani, gli assistenti domiciliari, gli impiegati amministrativi, gli operatori ausiliari, ecc.

b)L’autonomia professionale

Un altro aspetto assolutamente innovativo nella legge è quello che si riferisce alla possibilità da parte dell’assistente sociale di svolgere la professione in forma autonoma o di rapporto di lavoro subordinato.

Tale prospettiva, giuridicamente tutelata, pone l’assistente sociale nella condizione di potersi inserire positivamente nel complesso universo delle professioni sociali e del cosiddetto “mercato sociale”, in cui, a fronte di una crescente domanda di servizi, corrisponde una organizzazione e una offerta costituita sia dal pubblico che dal terzo settore, e in cui diventa protagonista, secondo lo spirito del titolo V della Costituzione e della legge n. 328/00 di riforma dell’assistenza.

Anche in questo caso con tale disposizione, che tutela in massimo grado anche l’utente dei servizi sociali, si determina una riappropriazione della professione, e il superamento di abusi e la tentazione di millantati crediti da parte di altri.

c)I requisiti

A fronte di una trascorsa non chiara individuazione delle sedi formative, che ha determinato di per sé stessa una notevole confusione, l’art. 2 dispone che per esercitare la professione di assistente sociale è necessario:

• essere in possesso dello specifico diploma universitario ai sensi dell’art. 2 della legge n. 341/90;

• aver conseguito l’abilitazione mediante esame di Stato;

• essere iscritti all’albo professionale.

d)L’albo professionale

L’albo professionale costituisce una ulteriore conquista degli assistenti sociali, che in tal modo sono tutelati nell’ esercizio della loro professione, anche a garanzia, come si è già avuto modo di affermare, degli utenti.

PARTE QUARTA

1997-1998: L’AVVIO DELLE RIFORME ISTITUZIONALI E LA PREPARAZIONE DEL SISTEMA POLITICO-AMMINISTRATIVO FINO ALLA LEGGE 328/2000

Il nuovo quadro istituzionale

Con il 1997, a fronte di un rilancio del decentramento amministrativo, e di una ulteriore puntualizzazione del ruolo dello Stato, delle Regioni e degli Enti locali in senso federale e sul principio della sussidiarietà, si è avviata una ulteriore stagione di riforme istituzionali, che hanno anch’esse da una parte inciso profondamente sull’assetto istituzionale stesso, e dall’altra hanno anticipato quanto con la legge n. 328/00 si è venuto a determinare nel settore dell’assistenza.

E’ stato il periodo in cui è intervenuto il secondo processo di decentramento amministrativo (legge n. 59/97 “Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa” ed il d. lgs n. 112/98) che ha tracciato le linee del rinnovato assetto istituzionale del paese, “a Costituzione invariata”; la terza riforma sanitaria (legge n. 419/98 e d. lgs n. 229/99; il completamento del processo di riforma delle autonomie locali (legge n. 265/99; d. lgs, n. 267/00); il primo avvio delle leggi sul federalismo.

Nell’ambito del suddetto atto normativo sono stati quindi ripresi e confermati alcuni principi di fondo che attengono ad un adeguato e funzionale “sistema delle autonomie”, con l’avvertenza che ciascun principio non può fare a meno dell’altro, pena la totale inefficienza del sistema.

*sussidiarietà verticale, partendo quindi dal livello amministrativo più prossimo al cittadino, e quindi con l’attribuzione, individuata dalla legge n. 265/99 e dal D. lgs. 267/00 della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative ai comuni, alle province e alle comunità montane), attribuendo le responsabilità pubbliche anche al fine di favorire l’assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità, alla autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati;

*sussidiarietà orizzontale, in base alla quale è stato precisato, confermato anche dall’art. 118 della Costituzione che “i Comuni e le province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali.

*adeguatezza, in relazione alla necessaria idoneità amministrativa, organizzativa e funzionale dell’amministrazione locale che esercita le funzioni;

*differenziazione nell’allocazione delle risorse, in considerazione delle diverse caratteristiche, amministrative, strutturali e demografiche, degli enti locali;

*responsabilità e unicità dell’amministrazione, con l’attribuzione ad un unico soggetto delle funzioni e dei compiti connessi;

*omogeneità, con l’attribuzione di funzioni e compiti omogenei allo stesso livello di governo;

*copertura finanziaria dei costi, oltre che di efficienza e di economicità;

*autonomia organizzativa e regolamentare degli enti locali nell’esercizio delle funzioni e dei compiti amministrativi ad essi conferiti.

* Principio del potere sostitutivo del Governo in caso di inadempienza delle Regioni.

Tali principi sono sostanzialmente quelli che sono a monte della realizzazione delle politiche sociali, e, per come sono confermati nel contesto della legge-quadro 328/00, rappresentano un punto di riferimento-cardine, per tutti gli attori pubblici e privati che concorrono alla realizzazione del sistema di welfare.

IL RILANCIO DELLE POLITICHE SOCIALI

ANNO 1997

Il 1997 è stato l’anno fondamentale per l’avvio concreto e stravolgente di un nuovo assetto delle politiche sociali, che, a fronte di una inerzia fino ad allora presente a livello statale, registravano solo specifiche azioni normative regionali, peraltro non coordinate in vari settori e con notevoli difficoltà gestionali.

In particolare sono state emanate leggi nel contesto delle politiche rivolte ai minori, alla lotta alla povertà, secondo un disegno complessivo che puntava a realizzare nei fatti i contenuti istituzionali, metodologici ed operativi che già erano in effetti indicati nei progetti di legge di riforma dell’assistenza, sopra illustrati, per come si erano andati a definire nel corso delle varie legislature.

I minori

l primo provvedimento di notevole rilievo è stato la Legge 28 agosto 1997, n. 285 “Disposizioni per la promozione di diritti e di opportunità per l’infanzia e l’adolescenza”.

Con assoluto anticipo rispetto alla legge n. 328/2000, la suddetta legge ha tracciato un percorso istituzionale-programmatico-amministrativo volto a definire il “sistema” dei servizi sociali, sia pure rivolto solo ai minori ed alle loro famiglie.

L’aspetto istituzionale fondamentale risiede nel riconoscimento dei Comune a gestire e programmare i servizi rivolti all’infanzia ed all’adolescenza.

La particolarità della disposizione è determinata dalla introduzione del concetto di “ambito territoriale adeguato”, riprendendo quanto già indicato dalla legge 59/97, per la gestione associata

dei servizi sociali, anche con riferimento a quanto disposto dalla legge 8 giugno 1990, n. 142, concernente il nuovo ordinamento degli Enti locali.

Tale innovazione istituzionale ha pertanto gettato le basi di ciò che sarà successivamente, a distanza di tre anni confermato dalla legge 328/2000.

L’ulteriore aspetto profondamente innovativo, nella attesa comunque non scontata della legge di riforma dell’assistenza, ed in assenza quindi di un quadro finanziario definito, è stata la istituzione del Fondo nazionale per l’infanzia e l’adolescenza, da ripartire fra le Regioni, e fra comuni caratterizzata da aree urbane necessitanti di specifici intervenire a favore dei minori.

E’ stata inoltre riproposta una specifica funzione di indirizzo e coordinamento, attraverso il Dipartimento degli Affari Sociali della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in cui sono indicate le seguenti funzioni:

• definisce la ripartizione del Fondo nazionale per l’infanzia e l’adolescenza tra le Regioni, le Province Autonome di Trento e Bolzano e i Comuni

• attiva un servizio di informazione, promozione, consulenza, monitoraggio e supporto tecnico in collaborazione con il Centro nazionale di documentazione e di analisi sull’infanzia e l’adolescenza.

Con notevole anticipo rispetto a quanto poi sarà definito dal d. lgs 112/98, la legge definisce il ruolo delle Regioni, con compiti ben definiti:

• garantire la programmazione di settore attraverso l’emanazione delle linee di indirizzo e delle le priorità degli interventi;

• armonizzare la distribuzione delle risorse attraverso la determinazione degli ambiti territoriali e la costituzione dei Fondi Regionali per l’infanzia e l’adolescenza;

• sviluppare programmi di scambio e formazione interregionale finanziabili nella misura del 5% della quota prevista del Fondo Nazionale ;

• assicurare il monitoraggio e la verifica della spesa;

• definire ogni tre anni gli ambiti territoriali di intervento.

Per ciò che concerne la programmazione sociale, che sarà successivamente ripresa dalla legge 328/2000, viene disposto che ogni ambito territoriale definisce un Piano di intervento territoriale triennale, da intendere quale strumento di pianificazione locale che definisce il sistema di promozione e protezione, a favore dei soggetti in età evolutiva.

Secondo i canoni classici dell’intervento sociale, contiene elementi di diagnosi e obiettivi, specifica i risultati attesi, individua i progetti, pianifica le risorse.

Il reddito minimo di inserimento

Con la legge 27 dicembre 1997, n. 449, recante: “Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica”, all’art. 59, commi 47 e 48,  è stato introdotto, in via sperimentale, in talune aree, l’istituto del reddito minimo di inserimento, definito una misura di contrasto della povertà e dell´esclusione sociale attraverso il sostegno delle condizioni economiche e sociali delle persone esposte al rischio della marginalità sociale ed impossibilitate a provvedere per cause psichiche, fisiche e sociali al mantenimento prossimo e dei figli” (art. 1, comma 1).

Lo stesso è costituito da interventi volti a perseguire l’integrazione sociale e l’autonomia economica dei soggetti e delle famiglie destinatari, attraverso programmi personalizzati, e da trasferimenti monetari integrativi del reddito.

Gli obiettivi della sperimentazione sono stati così individuati:

a) verificare l’efficacia di una misura quale il reddito minimo di inserimento ai fini del superamento, in contesti differenziati, del bisogno economico e della marginalità sociale dei soggetti privi di reddito e delle persone a loro carico;

b) verificare l’idoneità e gli effetti della mobilitazione delle risorse a livello locale finalizzata all’inserimento dei soggetti deboli;

c) verificare la messa in opera degli strumenti di controllo del reddito;

d) individuare strumenti di verifica in itinere e di valutazione finale delle attività di integrazione.

In relazione alla conseguente necessità di definire il sistema istituzionale preposto alla attuazione del programma sperimentale, con assoluta chiarezza è stato individuato nel Comune che quindi:

a) definisce le modalità di presentazione della domanda, prevedendo un termine non superiore a sessanta giorni per la risposta;

b) stabilisce le modalità di verifica e di controllo successivo della sussistenza dei requisiti, nel rispetto dei principi stabiliti dal presente decreto;

c) procede al controllo e alla verifica della attuazione, con riferimento tanto agli obblighi dei beneficiari che alle responsabilità dei soggetti che cooperano per la realizzazione dei programmi di integrazione sociale;

d) individua il responsabile del programma di integrazione sociale;

e) riferisce al Ministro per la solidarietà sociale sulla sperimentazione e sui costi legati all’attuazione, con riferimento sia alle erogazioni monetarie che ai costi di gestione e di realizzazione dei programmi di integrazione sociale. A tal fine cura la tenuta di una adeguata documentazione, con particolare riferimento ai soggetti beneficiari, agli interventi promossi, alla loro durata, alle singole modalità di cessazione ovvero ai motivi della permanenza.

Viene infine individuato il servizio sociale quale strumento fondamentale per la realizzazione del programma, presumibilmente presente nei Comuni.

Al di là di una mera concezione monetaristica, pertanto, gli interventi di integrazione sociale sono stati previsti allo scopo di favorire il superamento dell’ emarginazione dei singoli e delle famiglie attraverso la promozione delle capacità individuali e dell’ autonomia economica delle persone, secondo quella tecnica di intervento sociale che è stata definita empowerment.

Il comune, pertanto, entro trenta giorni dalla data di accoglimento della domanda, viene indicato quale sede istituzionale per l’elaborazione, anche in relazione agli interventi previsti nell’ ambito delle politiche attive del lavoro, dei programmi di integrazione sociale personalizzati, tenendo conto delle caratteristiche personali e familiari dei soggetti e concordando con gli stessi il contenuto e gli impegni derivanti dall’attuazione del programma.

Tale provvedimento costituisce il primo tassello di un processo organico che sfocerà nella legge quadro n. 328, dove viene quindi introdotto il principio della titolarità dei Comuni – singoli o associati nel distretto – quanto a gestione, programmazione e controllo del sistema locale di welfare, e la individuazione fra gli obiettivi prioritari, delle azioni di contrasto e di lotta alla povertà.

Le ONLUS

Definito il quadro istituzionale di riferimento per lo svolgimento delle politiche sociali, l’attenzione del legislatore si è particolarmente soffermata sul settore del terzo settore, che ha fatto il suo ingresso ufficiale nel contesto del panorama complessivo delle politiche sociali: infatti con il DPR 460/97 “Decreto legislativo sulla disciplina Tributaria degli enti non commerciali e delle organizzazioni non lucrative di utilità sociale (ONLUS)”ne è stata data la definizione: sono Organizzazioni non lucrative di utilità sociale (ONLUS):

le associazioni;

i comitati;

le fondazioni;

le società cooperative;

gli altri enti di carattere privato, con o senza personalità giuridica.

Gli statuti o atti costitutivi, devono prevedere espressamente lo svolgimento di attività in uno o più dei seguenti settori:

• 1) assistenza sociale e sociosanitaria;

• 2) assistenza sanitaria;

• 3) beneficenza;

• 4) istruzione;

• 5) formazione;

• 6) sport dilettantistico;

• 7) tutela, promozione e valorizzazione delle cose d’interesse artistico; 8) tutela e valorizzazione della natura e dell’ambient;

• 9) promozione della cultura e dell’arte;

• 10) tutela dei diritti civili;

• 11) ricerca scientifica.

Tale decreto, ha anticipato il codice del terzo settore, e ha costituito il riferimento per la definitiva collocazione del terzo settore nel sistema degli interventi e dei servizi sociali, avviato con la legge n. 266/91, con la legge 381/91, con la legge n. 383/2001.

La compartecipazione al costo dei servizi

Già nelle proposte di riforma dell’assistenza era stato introdotto il principio della compartecipazione ai costi da parte degli utenti, peraltro regolamentato con il decreto-legge 786/1981 in cui per la prima volta è stato affermato il principio in base al quale gli enti locali erano tenuti a richiedere la contribuzione degli utenti, per i servizi a domanda individuale, fra i quali asili nido, assistenza scolastica, soggiorni, rette di ricovero. Ne è scaturito peraltro un effetto perverso assolutamente imprevedibile: gli interessati che dimostravano di avere un reddito minimo (desumibile da dichiarazioni dei redditi in cui, al netto delle elusioni e delle detrazioni, si definiva una condizione assolutamente caratterizzata da precarietà e da insufficienza economica) avevano diritto a fruire dei servizi e delle prestazioni sociali a titolo gratuito o semigratuito, a fronte di coloro che, in rapporto ad una incontrovertibile situazione reddituale, si trovavano nella impossibilità di fruire di elusioni e detrazioni, e quindi venivano addirittura esclusi dalla fruizione dei servizi.

Pertanto, sulla base dell’esperienza maturata nel corso degli anni (anche in relazione a palesi iniquità contributive e distributive), a seguito dell’accordo del novembre 1997 con le OO.SS., venne, fra l’altro, concordata l’opportunità di adottare strumenti più equi per avere diritto alle prestazioni sociali agevolate (RICCOMETRO).

Con la Legge 27.12.97, n. 449 il Governo è stato delegato ad emanare apposito decreto legislativo per “definire criteri di valutazione e controlli delle condizioni economiche per l’accesso alle prestazioni agevolate, al fine di adottare strumenti più equi per avere diritto alle prestazioni assistenziali o di servizi sociali”. Tale delega sfocerà nel decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109, concernente criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni sociali agevolate, successivamente confluito nel DPCM 7 maggio 1999, n. 221, recante «Regolamento concernente le modalità’ attuative e gli ambiti di applicazione dei criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni sociali agevolate”.

ANNO 1998

A coronamento della azione, sia pure parziale, volta alla “ricostruzione” del sistema dei servizi sociali, il d. lgs. n. 112/98, ha tradotto in ulteriori approfondimenti la legge 59/97, e con maggiore puntualità e precisione indicato le competenze dello Stato, delle Regioni e degli Enti locali in merito alle materie indicate dall’art. 117 della Costituzione, e ha pertanto reso superato il DPR n. 616/77.

Primariamente, nel contesto di un non ancora chiara soluzione “a buon fine” dei progetti di legge di riforma dell’assistenza, sopra illustrati, il decreto ha ridefinito i “Servizi sociali”, superando la definizione ristretta dell’art. 22 del DPR n. 616/77, intendendo per essi tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia. (art. 128)

Quindi ha disegnato, il quadro di riferimento istituzionale che definisce le competenze di Stato, Regioni e Comuni.

Il decreto ha sostituito il richiamato DPR n. 616/77 (che ha comunque rappresentato, a circa venti anni dalla Costituzione, il primo quadro organico di riferimento per la riorganizzazione dello Stato dopo la vetusta normativa che risaliva agli anni ’30), e ne ha in effetti ripercorso l’articolazione, ma non i contenuti, che sono stati profondamente modificati.

Di seguito si espone il quadro di riferimento per le politiche sociali

Competenze dello Stato

a) la determinazione dei principi e degli obiettivi della politica sociale;
b) la determinazione dei criteri generali per la programmazione della rete degli interventi di integrazione sociale da attuare a livello locale;
c) la determinazione degli standard dei servizi sociali da ritenersi essenziali in funzione di adeguati livelli delle condizioni di vita;

d) compiti di assistenza tecnica, su richiesta dagli enti locali e territoriali, nonché’ compiti di raccordo in materia di informazione e circolazione dei dati concernenti le politiche sociali, ai fini della valutazione e monitoraggio dell’efficacia della spesa per le politiche sociali;
e) la determinazione dei criteri per la ripartizione delle risorse del Fondo nazionale per le politiche sociali secondo le modalità di cui all’articolo 59, comma 46, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, come modificato dall’articolo 133, comma 4, del presente decreto legislativo;
f) i rapporti con gli organismi internazionali e il coordinamento dei rapporti con gli organismi dell’Unione europea operanti nei settori delle politiche sociali e gli adempimenti previsti dagli accordi internazionali e dalla normativa dell’Unione europea;
g) la fissazione dei requisiti per la determinazione dei profili professionali degli operatori sociali nonché le disposizioni generali concernenti i requisiti per l’accesso e la durata dei corsi di formazione professionale;
h) gli interventi di prima assistenza in favore dei profughi, limitatamente al periodo necessario alle operazioni di identificazione ed eventualmente fino alla concessione del permesso di soggiorno, nonché’ di ricetto ed assistenza temporanea degli stranieri da respingere o da espellere;
i) la determinazione degli standard organizzativi dei soggetti pubblici e privati e degli altri organismi che operano nell’ambito delle attività’ sociali e che concorrono alla realizzazione della rete dei servizi sociali;
l) le attribuzioni in materia di riconoscimento dello status di rifugiato ed il coordinamento degli interventi in favore degli stranieri richiedenti asilo e dei rifugiati, nonché’ di quelli di protezione umanitaria per gli stranieri accolti in base alle disposizioni vigenti;
m) gli interventi in favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata; le misure di protezione degli appartenenti alle Forze armate e di polizia o a Corpi militarmente organizzati e loro familiari;

n) la revisione delle pensioni, assegni e indennità spettanti agli invalidi civili e la verifica dei requisiti sanitari che hanno dato luogo a benefici economici di invalidità’ civile.

Alla Conferenza unificata veniva attribuita la funzione di concorrere allo svolgimento di compiti di assistenza tecnica, su richiesta dagli enti locali e territoriali, nonché’ compiti di raccordo in materia di informazione e circolazione dei dati concernenti le politiche sociali, ai fini della valutazione e monitoraggio dell’efficacia della spesa per le politiche sociali; la fissazione dei requisiti per la determinazione dei profili professionali degli operatori sociali nonché le disposizioni generali concernenti i requisiti per l’accesso e la durata dei corsi di formazione professionale.
Le competenze previste dalle lettere b), c) ed i) venivano esercitate sentita la Conferenza unificata.

Il trasferimento delle competenze alle Regioni

Trasferimento alle Regioni

1. Le regioni adottano, ai sensi dell’articolo 4, comma 5, della legge 15 marzo 1997, n. 59, entro sei mesi dall’emanazione del decreto legislativo, la legge di puntuale individuazione delle funzioni trasferite o delegate ai comuni ed agli enti locali e di quelle mantenute in capo alle regioni stesse. In particolare la legge regionale conferisce ai comuni ed agli altri enti locali le funzioni ed i compiti amministrativi concernenti i servizi sociali relativi a:
a) i minori, inclusi i minori a rischio di attività criminose;
b) i giovani;
c) gli anziani;
d) la famiglia;
e) i portatori di handicap, i non vedenti e gli audiolesi;
f) i tossicodipendenti e alcoldipendenti;
g) gli invalidi civili, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 130 del presente decreto legislativo.

2. Sono trasferiti alle regioni, che provvederanno al successivo conferimento alle province, ai comuni ed agli altri enti locali nell’ambito delle rispettive competenze, le funzioni e i compiti relativi alla promozione ed al coordinamento operativo dei soggetti e delle strutture che agiscono nell’ambito

dei “servizi sociali”, con particolare riguardo a:
a) la cooperazione sociale;
b) le istituzioni di pubblica assistenza e beneficenza (IPAB);
c) il volontariato.

Fondo nazionale per le politiche sociali

Nel contesto del decreto, riprendendo l’antico disegno, già presente nelle proposte di riforma dell’assistenza risalenti agli anni ’70, sopra descritto, ed a conferma di quanto disposto dall’articolo 59, comma 44, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, è stato istituito il Fondo istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, denominato “Fondo nazionale per le politiche sociali”, caratterizzato dalla ricomposizione delle risorse statali destinate ad interventi in materia di “servizi sociali”, e gli stanziamenti previsti per gli interventi disciplinati dalla legge 23 dicembre 1997, n. 451 e quelli del Fondo nazionale per le politiche migratorie di cui all’articolo 43 della legge 6 marzo 1998, n. 40.

Secondo quanto disposto in termini di controllo e verifica, veniva imposto, come già indicato sopra, alle Regioni un termine perentorio per l’adozione di atti normativi conseguenti, pena l’emanazione di decreti sostitutivi da parte dello Stato.

Il biennio 1997-1998, rispetto a quanto prospettato a livello statale, a fronte di una decisa azione riformatrice volta a ricostruire su base nuove lo “Stato delle Autonomie”, nella prospettiva di uno Stato decentrato in senso federale, notevoli sono stati i progressi irresistibili avviati con le leggi relative alla famiglia, ai minori, alla introduzione del reddito minimo, del principio della compartecipazione al costo dei servii, che hanno gettato le basi per i successivi provvedimenti.

In tale contesto il d.lgs. 112/98 ha profondamente ridisegnato il quadro di riferimento delle politiche sociali, vincolando le regioni a dettare atti normativi specifici in tutte le sopra richiamate aree di intervento delle politiche sociali ( minori, inclusi i minori a rischio di attività criminose; giovani; anziani; famiglia; portatori di handicap, i non vedenti e gli audiolesi; i tossicodipendenti e alcoldipendenti; invalidi civili)

LA RICADUTA DELLE RIFORME SULLE REGIONI: 1998-2001

Pertanto, a conclusione di un lungo cammino che nel corso di circa trenta anni aveva determinato un panorama legislativo regionale oltremodo variegato e non omogeneo, la politica delle riforme portata avanti dalla suddetta legge n. 59/97 e dal d. lgs. n. 112/98 ha assunto un rilievo di estrema importanza nel faticoso processo di rinnovamento ed adeguamento dell’apparato anche nel contesto dei servizi sociali.

Infatti, a seguito dell’obbligo delle Regioni a legiferare intorno al riordino delle funzioni amministrative della Regione e degli Enti locali, così come imposto dalla legge n. 59/97 e dal d. lgs. n. 112/98, pena l’emanazione di decreti sostitutivi da parte dello Stato, le Regioni a statuto hanno emanato leggi regionali di recepimento dei suddetti provvedimenti legislativi.

Pertanto, per ciò che concerne i servizi sociali, la stessa legge n. 328/00 sull’assistenza per alcuni aspetti è stata anticipata da alcune Regioni, e quindi l’innesto della normativa statale su quella regionale è diventata più agevole.

Si riporta di seguito, in ordine cronologico, l’andamento della legislazione regionale in osservanza del d.lgs. 112/98

Liguria

L.R. 9.9.98, n.30: Riordino servizi sociali della regione e funzionamento delle unità sanitarie locali;

L.R. 10.2.99, n.5: Attribuzione agli enti locali e disciplina generale dei compiti e delle funzioni amministrative conferite alla Regione dal d. lgs. n. 112/98 nelle materia “Tutela della salute e servizi sociali”

E’ stata la prima Regione a emanare una articolata ed organica normativa sul riordino dei servizi sociali, successiva ed in sintonia con il d.lgs. n. 112/98.

per certi aspetti ha anticipato la legge sull’assistenza, e ha posto le basi per lo sviluppo di una adeguata politica sociale.

Ha anche ulteriormente precisato i compiti della Regione in materia di concessione degli emolumenti economici a favore degli invalidi civili, trasferendo le competenze ai comuni.

Inoltre ha normato la complessa situazione delle IPAB, provvedendo alla loro classificazione, delle piante organiche, della vigilanza e delle ispezioni.

Umbria

L.R. 14.10.98, n. 34: Criteri e modalità per il conferimento di funzioni amministrative agli enti locali e per l’organizzazione e l’esercizio delle stesse a livello locale;

L.R. 2.3.99, n. 3: Riordino delle funzioni e dei compiti amministrativi del sistema regionale e locale;

La legge di recepimento del d.lgs. n. 112/98 ha consentito alla Regione di ripuntualizzare la ripartizione del Fondo sociale e di confermare il ruolo del piano sociale regionale.

Questo viene inteso come lo “strumento di governo del sistema dei servizi e delle attività sociali, mediante il quale la regione definisce:

• gli obiettivi;

• le priorità sociali;

• gli ambiti territoriali ottimali per la programmazione e la gestione degli interventi.

Sono altresì definite le funzioni della regione, dei Comuni e della AUSL in materia di invalidi civili.

Piemonte

L.R. 20.11.98, n. 34:Riordino delle funzioni e dei compiti amministrativi della Regione e degli enti locali;

L.R. 26.4.00, n. 44: Disposizioni normative per l’attuazione del d. lgs.n.112/98.

La Regione in termini generali ha precostituito il “sistema” delle autonomie locali, con la individuazione degli ambiti territoriali adeguati per la gestione dei servizi, ma per ciò che concerne i servizi sociali ha in effetti definito il quadro istituzionale con la l.R. 1/ 04.

Toscana

L.R. 26.11.98, n. 85: Decentramento in materia di tutela della salute, servizi sociali, istruzione scolastica;

Già con la L.R. n. 72/97 sull’assistenza ha anticipato quanto intervenuto al livello statale in materia di federalismo e di assistenza, e pertanto, nella propria legge di recepimento del d. lgs. n. 112/98 non ha che rinviato alla suddetta legge per la definizione dei compiti della Regione e dei Comuni in materia di servizi sociali.

Ha peraltro individuato i compiti della Regione in materia di invalidi civili.

Abruzzo

L.R. 3.3.99, n. 11: Conferimento di funzioni e compiti amministrativi agli enti locali e alle autonomie funzionali;

La Regione ha utilizzato l’occasione offerta dalle disposizioni del d. lgs.n. 112/98 per dettare norme specifiche in ordine all’assistenza ed ai servizi sociali.

Preliminarmente viene disposto che la Regione si impegna ad approvare un Programma di riordino territoriale, individuando ambiti territoriali e livelli ottimali di esercizio delle funzioni, in modo da far coincidere in uno stesso ambito tutte le funzioni.

Per i servizi sociali vengono specificati i relativi compiti.

La Regione collegandosi con la L.R. n. 22/98 specifica ulteriormente i suoi compiti:

• determinazione dei requisiti organizzativi e il funzionamento dei servizi e delle strutture socio-assistenziali, nel rispetto degli standards essenziali;

• definizione dei criteri e delle modalità di esercizio da parte dei comuni;

• sostegno allo sviluppo della cooperazione sociale, del volontariato e dell’associazionismo sociale;

• organizzazione e coordinamento del sistema informativo regionale;

• predisposizione e gestione di progetti speciali regionali;

• individuazione dei livelli ottimali per l’esercizio delle funzioni e dei compiti amministrativi in materia di servizi sociali.

Le province esercitano le seguenti funzioni:

• rilevazione dei bisogni socio-assistenziali;

• rilevazione delle risorse;

• promozione e coordinamento operativo dei soggetti che agiscono nell’ambito dei servizi sociali (IPAB; volontariato; associazionismo sociale.

Di rilievo la funzione attribuita alle Camere di Commercio dell’esercizio di funzioni di promozione e coordinamento operativo dei soggetti che agiscono nell’ambito della cooperazione sociale.

I comuni esercitano le funzioni amministrative e l’erogazione dei servizi sociali e delle prestazioni non riservati ad altri enti locali o alla regione.

Sono ulteriormente specificati i compiti dei comuni, per i servizi sociali relativi a:

• minori;

• giovani;

• anziani,

• famiglia;

• portatori di handicaps;

• tossicodipendenti e alcoldipendenti;

• invalidi civili;

• autorizzazione al funzionamento e vigilanza sulle strutture e sui servizi socio-assistenziali;

• IPAB.

Basilicata

L.R. 8.3.99, n. 7: Conferimento di funzioni e compiti amministrativi al sistema delle autonomie locali;

Avendo legiferato puntualmente in materia di servizi sociali già con la L.R. n. 25/97, la Regione si è limitata a individuare gli ambiti territoriali ottimali per la gestione dei servizi sociali, e a definire le proprie competenze in materia di invalidi civili.

Inoltre ha previsto di disciplinare le IPAB nel quadro della legislazione nazionale di riordino del sistema socio-assistenziale e nel rispetto del principio della loro autonomia.

Emilia Romagna

L.R. 26.4.99, n.3: Riforma del sistema regionale e locale;

La parte relativa ai servizi sociali ha rappresentato l’occasione per un aggiornamento della L.R. n. 2/85.

In particolare, nel contesto della complessa normativa, sono puntualizzati i seguenti aspetti.

Sono definiti i principi in materia di servizi sociali, e sono specificate le funzioni della Regione:

• promuove lo sviluppo dei servii e la realizzazione degli interventi innovativi;

• definisce i requisiti minimi per il funzionamento e l’accreditamento, nonché i criteri di vigilanza sulle strutture socio-assistenziali;

• valorizza il ruolo delle IPAB;

• sostiene il ruolo della cooperazione e del volontariato, nonché dell’associazionismo sociale;

• gestisce la quota del fondo nazionale per le politiche sociali.

Per ciò che concerne le Provincie, sono indicate specifiche funzioni:

• rilevazione dei bisogni assistenziali;

• sistema informativo socio-assistenziale;

• svolgimento di funzioni amministrative in materia di volontariato e di associazionismo;

I comuni esercitano tutte le funzioni amministrative ed erogazione dei servizi e delle prestazioni sociali non attribuiti ad altri soggetti. in particolare, fra l’altro, svolgono le seguenti funzioni:

• autorizzazione al funzionamento e vigilanza sulle strutture socio-assistenziali e socio-sanitarie;

• espressione di parere sulle modifiche statutarie delle IPAB operanti nel comune;

• volontariato;

• assistenza sociale già di competenza delle provincie;

• assistenza economica agli invalidi civili.

Marche

• L.R. 17.5.99, n.10: Riordino delle funzioni amministrative della Regio e degli Enti locali nei settori dello sviluppo economico ed attività produttive, ambiente e infrastrutture, dei servizi alla persona e alla comunità, nonché dell’ordinamento ed organizzazione amministrativa.

La Regione, oltre a sottolineare l’impegno a individuare gli ambiti territoriali per l’esercizio ottimale delle funzioni, per ciò che concerne i servizi sociali si è limitata ad attribuire alle province le funzioni concernenti:

• la tenuta della sezione provinciale del registro del volontariato e delle cooperative sociali;

• la concessione di nuovi trattamenti economici a favore degli invalidi civili.

Lazio

L.R. 6.8.99, n.14 – organizzazione delle funzioni a livello regionale e locale per la realizzazione del decentramento amministrativo

A fronte della propria legge regionale sull’assistenza (L.R. n. 38/96), la Regione ha dettato ulteriori disposizioni in merito ai servizi sociali, individuando numerose proprie competenze ,e, fra queste:

• determinazione degli ambiti territoriali adeguati alla gestione dei servizi;

• promozione e coordinamento operativo dei soggetti che operano nell’ambito dei servizi sociali;

• determinazione dei livelli qualitativi dei servizi socio-assistenziali, nonché dei requisiti organizzativi, strutturali e funzionali degli stessi, nel rispetto degli standard essenziali determinati a livello nazionale;

• determinazione dei criteri e dei parametri di reddito per il concorso al costo delle prestazioni;

• definizione delle modalità e dei criteri di vigilanza sui servizi socio-assistenziali e sulle attività svolte dagli enti privati;

• definizione, in collaborazione con gli enti locali, dei criteri e degli standard da utilizzare nel processo di informatizzazione dei sevizi socio-assistenziali;

• promozione e sostegno di modalità organizzative che garantiscano il raccordo e l’integrazione dei servizi sociali con gli altri servizi territoriali;

• determinazione dei criteri, dei contenuti e delle metodologie dei corsi di formazione e di aggiornamento.

Ulteriori competenze sono attribuite alla Regione che sembrano accentuare un ruolo accentrato di funzioni con scarsa considerazione di altre istanze di decentramento.

Sono infatti individuate, al livello regionale:

• promozione di una rete di centri di accoglienza degli immigrati extracomunitari, nonché determinazione dei requisiti gestionali e strutturali dei centri medesimi;

• IPAB;

• la partecipazione ad iniziative di soccorso in favore di profughi, rifugiati, prigionieri e popolazioni coinvolte in eventi eccezionali.

Alle province, oltre a confermare le competenze già individuate dal decreto legge n. 9/93, sono state attribuite funzioni specifiche:

• espressione di parere sulle modifiche statutarie ed istituzionali delle IPAB;

• la localizzazione dei presidi assistenziali;

• formulazione del parere sulla determinazione di ambiti territoriali adeguati;

• localizzazione dei centri antiviolenza e case rifugio per donne maltrattate;

• coordinamento e verifica delle iniziative4 die comuni in materia socio-

assistenziale.

Il Comune esercita la generalità delle funzioni e dei compiti amministrativi conferiti dallo Stato, ed inoltre esercita, in relazione alle funzioni e ai compiti amministrativi conferiti, oltre alla funzione organizzativa e regolamentare di competenza, funzioni di programmazione e di pianificazione.

In particolare per i servizi sociali, esercita, fra l’altro, i seguenti compiti:

• organizzazione e funzionamento della rete dei servizi socio-assistenziali e la gestione degli stessi;

• vigilanza sull’attività delle organizzazioni di volontariato in materia;

• espressione di parere sulle modifiche statutarie delle IPAB;

• autorizzazione all’apertura dei servizi socio-assistenziali e la vigilanza su tali servizi;

• concessione di nuovi trattamenti economici a favore degli invalidi civili.

• il coordinamento delle attività di prevenzione e di inserimento sociale dei soggetti a rischio di emarginazione (tossicodipendenti, alcoldipendenti, psicolabili, ecc.);

• promozione di attività di ricerca e di sperimentazione di nuove tecnologie di apprendimento e riabilitazione per i portatori di handicap;

• promozione dell’attività consultoriale;

Lombardia

L.R. 5.1.00, n. 1: Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia;

La Regione, anche a seguito della L.R. n. 31/97 che ha puntualizzato vari aspetti in materia di assistenza e del suo collegamento con i servizi sanitari, istituendo il Dipartimento ASSI in ogni ASL per la gestione dei servizi sanitari e sociali integrati, con la legge di recepimento del d.lgs. n. 112/98 ha ulteriormente precisato la complessa problematica.

Preliminarmente ha affermato che il conferimento di funzioni agli enti locali avviene sulla base dei seguenti principi:

a)-sussidiarietà, per cui tutte le azioni regionali che non attengono ad esigenze unitarie per la collettività ed il territorio regionale sono conferite ai comuni, alle province ed alle comunità montane secondo le rispettive dimensioni territoriali, associative ed organizzative;

b)- completezza ed omogeneità; c) efficienza ed economicità; d) autonomia organizzativa e regolamentare; e) cooperazione attraverso strumenti e procedure di raccordo e concertazione fra la Regione e gli enti locali.

Al fine di dare piena attuazione al conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali operato dal d.lgs. n.112/98, la Regione definisce le modalità di raccordo della programmazione regionale con gli strumenti di programmazione negoziata.

E’ istituita la conferenza regionale delle autonomie locali quale sede permanente di partecipazione degli en ti locali in attuazione dei trasferimenti e delle deleghe.

La conferenza esprime parere obbligatorio su: modifiche dello Statuto regionale; bilancio di previsione regionale; progetti di legge; proposte riguardanti intese istituzionali ed accordi di programma; è la sede in cui la Regione promuove l’accordo sugli ambiti territoriali ottimali di esercizio delle funzioni trasferite.

Sono definiti i servizi sociali così come previsti dall’art.128 del d.lgs. .112/98 comprese quelle che integrano fra loro prestazioni socio-assistenziali e prestazioni sanitarie nelle aree, fra l’altro, degli anziani non autosufficienti.

E’ obiettivo dei servizi sociali prevenire, rimuovere ovvero ridurre gli effetti delle situazioni di disagio derivanti da condizioni economiche, psico-fisiche o sociali della persona e del suo nucleo di appartenenza, , che determinano fenomeni di emarginazione di questi dagli ambienti di vita, di studio o di lavoro, e contribuire, inoltre, a promuovere e tutelare la salute.

Gli interventi. disciplinati della legge e dalla programmazione regionale, sono realizzati attraverso una rete integrata di servizi finalizzati alla tutela e alla promozione del benessere psico-fisico e al reinserimento sociale e lavorativo dei soggetti in difficoltà, allo sviluppo dei rapporti individuali e familiari e delle collettività sociali intermedie, alla promozione di iniziative di volontariato ed associazionismo.

Alla progettazione, realizzazione ed offerta dei servizi e delle prestazioni, in applicazione del principio di sussidiarietà provvedono soggetti pubblici e privati, ONLUS, associazioni di volontariato, comprese quelle delle famiglie, fondazioni, cooperative sociali.

I servizi sociali si informano, fra l’altro, ai seguenti principi: assicurare la fruibilità delle strutture, dei servizi e delle prestazioni secondo modalità che garantiscano la libertà e la dignità della persona, nel rispetto della specificità dei bisogni e del diritto di libera scelta dell’utente; promuovere la protezione e la tutela dei soggetti incapaci di provvedere a se stessi; perseguire una più elevata efficacia e produttività dei servizi migliorando la qualità e razionalizzando l’uso delle risorse.

Alla Regione, fra l’altro, compete: definire il riparto delle risorse del fondo regionale per le spese correnti e per gli investimenti; definire il riparto delle risorse del fondo sanitario regionale destinate alla copertura della spesa sanitaria dei servizi sociali ad integrazione sanitaria; definire i criteri per l’eventuale emissione di buoni-servizio con i quali i cittadini possono direttamente accedere alle prestazioni, nell’ambito di un percorso assistenziale volto a favorire l’integrazione; attivare osservatori territoriali (provinciali) per la migliore conoscenza e capacità di prevenzione e di intervento; stabilire i requisirti delle strutture erogatrici dei servizi, ai fini dell’autorizzazione al funzionamento, tenendo fermi gli standard essenziali determinati a livello nazionale; determinare le modalità di accreditamento e di convenzionamento delle strutture erogatrici dei servizi, tenendo fermi gli standard organizzativi determinati a livello nazionale, e provvedere all’accreditamento dei servizi sociali ad integrazione sanitaria; indirizzare e coordinare il sistema informativo regionale; promuovere e indirizzare gli interventi di formazione del personale; promuovere iniziative sperimentali ed innovative; favorire, anche attraverso l’erogazione delle risorse, l’esercizio associato delle funzioni dei comuni di minore dimensione.

La Regione esercita le funzioni amministrative inerenti alle IPAB e alle persone giuridiche privare che gestiscono servizi sociali ad integrazione sanitaria e quelle che operano in ambito sovraprovinciale.

Alle province è attribuita la funzione della rilevazione dei fabbisogni formativi del personale e relativo aggiornamento, nonché la promozione ed il monitoraggio delle attività dei soggetti che agiscono nell’ambito dei servizi sociali.

Inoltre sono trasferite alle province le seguenti funzioni: autorizzazione revoca al funzionamento delle strutture erogatrici di servizi con particolare riferimento alle cooperative sociali e alla famiglia; la tenuta della sezione provinciale del registro volontariato e dell’associazionismo; le funzioni amministrative sulle IPAB, non riservate alla Regione.

Puglia

Ha emanato varie leggi di settore L.R. n. 17: tutela ambientale; L.R. n. 18: boschi, foreste, prot. civ.; L.R. n.19: opere pubbliche, trasporti; L.R. 21: salute umana e veterinaria; funzioni regione ed enti locali; L.R.n.24: artigianato, industria, turismo; L.R. n.25: urbanistica e pian.terr.), ma non

quella relativa ai servizi sociali.

Veneto – L.R. 13.4.01,n,11”Conferimento di funzioni alle autonomie locali.

In attuazione del d. lgs. n. 112/98” la Regione ha aggiornato la propria legislazione sulla sanità e sui servizi sociali, risalente al 1982, e in particolare ha disposto le modalità di esercizio per i servizi alla persona e alla comunità.

Nel contesto della legge, mente viene confermata la ULSS, e quindi la sede per la programmazione e gestione dei servizi sanitari, socio-sanitari e servizi sociali, viene disegnato un quadro organico di riferimento per ciò he concerne le funzioni della Regione, dei Comuni (sussidiarietà verticale) e del privato sociale, nell’osservanza della sussidarietà orizzontale.

La Regione esercita funzioni di legislazione, programmazione ed indirizzo e coordinamento.

Inoltre definisce i livelli ottimali di esercizio.

La Regione, entro 90 giorni (1 agosto 2001) definisce i livelli ottimali delle funzioni conferite ai comuni, tenuto conto dei seguenti elementi:

dimensione demografica,

caratteristiche geografiche,

morfologiche ed orografiche dei comuni;

classi di popolazione, con particolare riferimento, fra le altre, agli anziani;

• tipologia ed articolazione delle attività produttive;

• vocazioni e tradizioni delle popolazione interessate;

• caratteristiche dei servizi da assicurare ai cittadini;

• congruità territoriale.

Ai Comuni è attribuita la generalità delle funzioni, con particolare riferimento ai servizi alla persona, dei servizi sociali, dell’assetto del territorio, dello sviluppo economico.

Nel caso di inerzia accertata, la Regione, previa assegnazione di un congruo termine per adempiervi,

Viene istituita la Conferenza è organo concertativo, consultivo e di raccordo fra la Regione e gli enti locali.

Particolare attenzione è data alla Programmazione dei servizi sociali, che per certi versi ha anticipato la legge 328/2000. Infatti è disposto che:

* La Regione provvede alla programmazione attraverso i Comuni, le province e le ULSS.

* I Comuni svolgono compiti di progettazione, realizzazione e gestione dei servizi sociali.

* La dimensione territoriale ottimale è individuata nel territorio di competenza di ciascuna ULSS..

*Il piano di zona è lo strumento primario di attuazione della rete dei servizi sociali e dell’integrazione socio sanitaria.

Le IPAB e i soggetti privati concorrono alla programmazione e gestione della rete dei servizi sociali.

Viene istituito il Fondo regionale per le politiche sociali

Calabria- L.R. 12.8.02, n.34: Riordino delle funzioni amministrative regionali e locali

In relazione a quanto disposto dal d. lgs. n.. 112/98, la Regione con la presente legge regionale ha dettato norme in relazione al pieno conferimento agli Enti locali di tutte le funzioni e compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi delle comunità locali, riservando a sé esclusivamente le funzioni che richiedono necessariamente l’esercizio unitario a livello regionale. La legge è intervenuta dopo la legge 328/2000, a cui si collega per ciò che concerne le disposizioni sui serviiz sociali.

Nel contesto della legge sono indicati i servii alla persona ed alla comunità, con il conferimento delle funzioni ai Comuni, secondo i noti principi di: sussidiarietà; adeguatezza; differenziazione.

Viene previsto l’ esercizio associato delle funzioni da parte dei Comuni

Nell’osservanza del principio della sussidiarietà orizzontale, la Regione e gli enti locali favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale.

Vengono poi approfonditi, fra gli altri, gli aspetti relativi ai Servizi per la persona e la comunità, ed individuate, per i servizi sociali, le funzioni della Regione e degli Enti locali.

Le funzioni della Regione sono le seguenti:

Sono riservate alle Regione le funzioni amministrative e i compiti concernenti:

• l’adozione del piano regionale degli interventi e dei servizi sociali provvedendo, in particolare, all’integrazione socio-sanitaria e al coordinamento con le politiche dell’istruzione , della formazione professionale del lavoro;

• la raccolta e l’elaborazione dei dati sui bisogni, sulle risorse e sull’offerta dei servizi socio-assistenziali, realizzando il sistema informativo regionale dei servizi sociali, in raccordo con il livello nazionale, provinciale e locale;

• la definizione di politiche integrate in materia di interventi sociali, ambiente, sanità, istituzioni scolastiche, avviamento al lavoro e reinserimento nelle attività lavorative, servizi del tempo libero, sport e comunicazioni;

• la promozione e la sperimentazione di modelli innovativi di servizi in grado di coordinare le risorse umane e finanziarie presenti a livello locale e di collegarsi altresì alle esperienze effettuate a livello europeo;

• l’istituzione delle sedi organizzative per consentire il concorso dei soggetti privati senza fine di lucro, delle organizzazioni di volontariato e degli Enti morali, alla definizione degli obiettivi strategici della rete di promozione e promozione sociale;

• la promozione di metodi e strumenti per il controllo di gestione atti a valutare l’efficacia e l’efficienza dei servizi ed i risultati delle azioni previste;

• la definizione, sulla base dei requisiti minimi definiti dallo Stato, dei criteri per l’autorizzazione, l’accreditamento e la vigilanza delle strutture e dei servizi sociali a gestione pubblica e privata;

• l’istituzione del registro dei soggetti autorizzati all’erogazione di interventi e servizi sociali;

• la definizione dei requisiti di qualità degli interventi e prestazioni sociali;

• la definizione, sulla base delle indicazioni fornite a livello nazionale, dei criteri per la concessione dei titoli per l’acquisto dei servizi sociali, predisponendo strumenti di controllo di gestione atti a valutate l’efficacia e l’efficienza dei servizi;

• la promozione e la sperimentazione di modelli innovativi di servizi;

• la gestione di finanziamenti previsti da specifiche leggi regionali di promozione in materia di servizi sociali, fatta salva quella oggetto di specifica attribuzione o delega;

• la programmazione, l’indirizzo e il coordinamento delle attività formative per il personale dei servizi sociali, nonché la vigilanza e il controllo sullo svolgimento di tali attività;

• la definizione degli standard formativi degli operatori dei servizi sociali, nell’ambito dei requisiti stabiliti dallo Stato;

• la definizione dei criteri per la determinazione delle tariffe che i comuni corrispondono ai soggetti accreditati;

• l’esercizio dei poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali inadempienti;

• la tenuta e la pubblicazione del registro regionale delle organizzazioni di volontariato, nonché l’albo regionale delle cooperative sociali, quali aggregazioni delle sezioni provinciali degli stessi.

Le funzioni delle province sono particolarmente impegnative:

• la raccolta delle conoscenze e dei dati sui bisogni e sulle risorse disponibili dai Comuni e da altri soggetti istituzionali presenti in ambito provinciale per concorrere all’attuazione del sistema informativo dei servizi sociali;

• il concorso alla programmazione regionale;

• la promozione e il coordinamento dei servizi sociali locali, mediante l’istituzione di apposite conferenze con gli enti gestori dei servizi sociali e con gli altri soggetti coinvolti nella realizzazione dei servizi;

• l’analisi dell’offerta assistenziale per promuovere approfondimenti mirati sui fenomeni sociali più rilevanti, fornendo, su richiesta dei comuni e degli enti locali iteere4ssarti, il supporto necessario per il coordinamento degli interventi territoriali;

• la promozione di iniziative di formazione e aggiornamento del personale, d’intesa con i Comuni;

• la diffusione dell’informazione in materia di servizi sociali sul proprio territorio;

• l’istituzione dell’ufficio provinciale di pubblica tutela;

• la concessione di contributi previsti da specifiche leggi regionali;

• la concessione di finanziamenti per corsi di formazione ed aggiornamento;

• la concessione di contributi per la gestione degli asili nido comunali;

• la predisposizione di piani territoriali provinciali di interventi di cui alla legge n. 285/97;

• l’istituzione della sezione provinciale delle cooperative sociali;

• l’istituzione della sezione provinciale delle organizzazioni di volontariato;

• il rilascio di autorizzazioni all’attivazione dei corsi di formazione degli operatori;

• l’autorizzazione agli svincoli di destinazione degli asini nido comunali;

• la gestione della quota del FNPS.

Le funzioni dei Comuni sono collegate a quanto disposto dalla legge 328/2000:

I Comuni, in forma singola o associata, esercitano funzioni e compiti amministrativi concernenti:

• programmazione, progettazione e realizzazione dei sistema locale degli interventi sociali a rete, stabilendone le forme di organizzazione, i principi di coordinamento, i criteri gestionali e le modalità operative ed erogano i relativi servizi;

• indicazione dei settori di innovazione negli interventi sociali, attraverso la concessione delle risorse umane e finanziarie locali, con il coinvolgimento dei soggetti di cui all’art. 5 comma 5 della legge n. 328/00;

• esercizio delle funzioni in materia di servizi sociali ai sensi dell’art. 8, comma 5, della legge n. 328/00.

• titolarità delle funzioni amministrative relative all’autorizzazione, alla vigilanza e all’accreditamento dei servizi sociali e delle strutture a ciclo residenziale o semi-residienziale;

• elaborazione ed adozione mediante un accordo di programma dei piani di zona relativi agli ambiti territoriali individuati in sede di programmazione regionale, al fine di garantire l’integrazione del sistema dei servizi sociali con tutti i soggetti, pubblici e privati, che possano concorrere alla gestione e allo sviluppo,

• promozione di forme innovative di collaborazione per lo sviluppo di interventi di auto-aiuto e per favorire la reciprocità fra i cittadini nell’ambito della vita comunitaria;

• coordinamento di programmi, attività, progetti degli Enti che operano nell’ambito dei Servizi Sociali volti all’integrazione sociale, nonché intese con le ASL per le attività socio-sanitarie e per i piani di zona;

• realizzazione di forme di consultazione dei soggetti di cui all’art. 1 comma 5 della legge n, 328/00 per valutare la qualità e l’efficacia dei servizi e formulare proposte ai fini della predisposizione dei programmi;

• adozione della carta dei servizi di cui all’art. 13 della legge n, 328/00 e garantiscono ai cittadini il diritto di partecipare alla verifica della qualità dei sevizi

Infine, nel contesto della legge, in osservanza del principio di sussidiarietà orizzontale, i Comuni, le Province e la Regione promuovono azioni per il sostegno e la qualificazione dei soggetti operanti nel terzo settore anche attraverso politiche formative ed interventi per l’accesso agevolato al credito e ai fondi dell’Unione Europea.

PARTE QUINTA

L’ APPRODO: LA LEGGE 328/2000

1.PREMESSA

A distanza di ventitré anni da quando era stata preconizzata dal DPR n. 616/77, e, stante il perdurante vuoto legislativo che aveva in effetti reso quale unico riferimento per l’assistenza la legge 17 luglio 1890 (legge Crispi) sulle IPAB, finalmente il 23 novembre 2000 è stata approvata la legge di riforma, indicata saggiamente quale “legge quadro per il sistema degli interventi e dei servizi sociali”.

La legge quadro per come è stata concepita, per come è stata la risultante di un complesso processo di elaborazione e di qualificati apporti politici, dottrinari e amministrativi, si pone, dalla stessa analisi ragionata delle varie parti che la compongono, come una significativa e fondamentale sequenza di “atti” ciascuno all’altro collegato, che di per sé stessi definiscono, sul conseguente processo di atti aventi forza di legge e quindi cogenti, un percorso ed un “sistema” di riferimento per la costruzione concreta e reale del welfare statale, regionale e locale basato sulla sussidiarietà verticale ed orizzontale, sulla concertazione, sulla partecipazione, da intendere quali punti di forza per lo svolgimento delle politiche sociali.

La legge suddetta, inoltre, è intervenuta “in medias res” e quindi inserita in un percorso già in parte avviato, e, in prosieguo, stabilendo ulteriori passaggi e normative tali da completare il quadro decisamente avviato dal 997.

La stessa legge, per come è articolata, costituisce il canovaccio fondamentale su cui si è costruito e sviluppato per grandi linee il sistema integrato dei servizi ed interventi sociali.

A distanza di venti anni è ancora attuale e manifesta il suo valore nel modo con cui viene costantemente considerata e richiamata in tutti gli atti normativi ed amministrativi delle Regioni; avuto riguardo alla ricca bibliografia intervenuta nel corso degli anni, fra la quale va ricordato il prof. Maggian, si ritiene di rappresentare di seguito gli aspetti più significativi che l’hanno caratterizzata,

In relazione all’articolato stesso, così come si dipana nel testo, si è quindi disposta una lettura ragionata con riferimento agli aspetti che maggiormente caratterizzano la legge.

La suddetta chiave di lettura consente di collegare i vari aspetti trattati dalla legge con la normativa di base, per consentire un quadro organico di riferimento.

1.1.principi generali e finalità

La legge-quadro, come è stato sopra illustrato, si colloca in un articolato processo di riforma dello Stato, e si collega al complesso di norme che, sia sul piano Costituzionale che normativo, hanno modificato profondamente l’assetto istituzionale e funzionale dello Stato.

Dette norme fanno riferimento a principi fondamentali che costituiscono la sintesi di un lungo dibattito sul piano costituzionale, dottrinale e giurisprudenziale intorno al modo di essere dello Stato e delle sue articolazioni e al suo rapportarsi con la società civile.

Le principali leggi di riferimento, che sono state sopra illustrate, sono:

– Legge n. 59/97

– Decreto legislativo 30.3.98, n.112

– D. lgs. 229/99

– Legge n.265/99

• Decreto legislativo n. 59/00

• Decreto legislativo 18.8.00, n.267:”Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”

Con i suddetti provvedimenti sono stati indicati i principi di fondo che attengono ad un adeguato “sistema delle autonomie”; a tale riguardo si ritiene che ciascun principio enunciato, proprio perché elemento costitutivo del “sistema”, non può fare a meno degli altri.

Come già illustrato sopra, la legge conferma quale principi di fondo la sussidiarietà verticale partendo quindi dal livello amministrativo più prossimo al cittadino, e quindi con l’attribuzione, individuata dalla legge n. 265/99, poi confluita nel TUEL 267/2000, della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative ai comuni, alle province e alle comunità montane.

Per l’osservanza di tale principio, nella legge-quadro (a differenza di quanto veniva disposto nel passato, con l’impostazione tecnica delle norme di decentramento che partivano sempre dal livello più alto – Stato – verso il basso), l’assetto istituzionale parte dal primo livello di sussidiarietà – i comuni – per dipanarsi verso le province, le regioni e lo Stato (sussidiarietà verticale).

Per inciso, secondo quanto è desumibile anche dalla legislazione regionale, il riferimento funzionale della sussidiarietà verticale è rappresentato dal distretto.

1.2. gli obiettivi

Gli obiettivi della legge-quadro, desumibili da una lettura “ragionata” delle disposizioni ivi contenute in molteplici articoli, disegnano una strategia di interventi che tiene conto di quanto già è venuto a configurarsi nel contesto delle politiche sociali.

Lo scopo primario è di pervenire alla realizzazione di un “sistema integrato di interventi e servizi sociali, per assicurare alle persone e alle famiglie forme di protezione sociale, di promozione della solidarietà sociale, con valorizzazione delle iniziative delle persone, dei nuclei familiari, delle forme di auto-aiuto e di reciprocità e della solidarietà organizzata.

Una breve sintesi degli obiettivi principali pone in evidenza:

• il primato della prevenzione sociale, intesa come quel complesso di interventi che per certi versi in analogia con quanto avviene nel campo sanitario, ove la promozione della salute si basa anche sulla evitabilità del rischio, tende ad evitare l’insorgere del bisogno e del disagio sociale, e al suo superamento, e quindi allo sviluppo della persona umana, dinamicamente integrata nel proprio ambiente naturale e sociale;

• la realizzazione di una rete di servizi alla persona e alla famiglia, attraverso un sistema integrato e coordinato sul territorio, secondo i ricordati principi di sussidiarietà e di solidarietà;

• l’eliminazione di sovrapposizione di compiti e confusione di competenze, con la chiara indicazione, in linea con la legge n. 59/97 e con il d.lgs n. 112/98 e con il T.U. sugli enti locali – d. lgs n.267/00, delle responsabilità che fanno capo ai comuni, alle province, alle regioni e allo Stato nella realizzazione delle politiche sociali.

• il potenziamento della rete dei sevizi rivolti alla persona e al nucleo familiare, inteso quest’ultimo nel suo ruolo, costituzionalmente riconosciuto, di prima cellula della società e di sussidiarietà orizzontale, e di prima istanza per l’attività anche assistenziale. A tale riguardo si sottolinea che con tale disposizione per la prima volta dopo anni di assenza viene annoverata la famiglia come soggetto giuridico riconosciuto.

• la definizione di standard essenziali delle prestazioni sociali per tutto il territorio nazionale (superando la frammentazione e dispersione, e disparità di trattamento costituzionalmente non tollerabili); tale concetto di essenzialità è connesso anche al disposto del diritto esigibile alle prestazioni da parte dei cittadini, che possono, si ritiene, anche adire in via giurisdizionale perché sia osservato il loro diritto a fruire delle prestazioni essenziali prestabilite e non discriminanti;

• valorizzazione del terzo settore, secondo il principio della sussidiarietà e della cooperazione; secondo il principio suddetto della sussidiarietà orizzontale, e la valorizzazione della “sfera” privata che coinvolge anche le iniziative delle persone, delle famiglie, delle forme di auto-aiuto (si ricordano a tale proposito le associazioni di famiglie di malati di Alzheimer, le associazioni delle famiglie delle persone con disabilità, ecc.).

• l’ulteriore aspetto assolutamente innovativo, rispetto al passato, è l’introduzione del metodo della concertazione (cum-certare, decidere assieme), che presuppone e postula il metodo del servizio sociale professionale di comunità, e quindi la partecipazione di tutti i soggetti interessati, pubblici e privati, e dei portatori di interesse, alla definizione condivisa dei programmi di intervento, espressi nel Piano sociale di zona.

1.3. la definizione dei servizi sociali ed i livelli essenziali delle prestazioni

Nelle more della approvazione delle legge-quadro, in rapporto al contestuale processo di riforma dello Stato avviato con la legge n. 59/97 (“a Costituzione vigente”) e conseguente necessità di definire il quadro funzionale e concettuale in ordine agli ambiti di intervento, con il d.lgs n. 112/98, sopra citato, è stato indicato al Titolo VIII l’ambito “Servizi alla persona e alla comunità”.

In tale contesto, pertanto, al capo II è stata data la definizione del servizi sociali (art. 128)

“Per servizi sociali si intendono tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi gratuiti o a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale dal quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia”.

Tale definizione è stata fatta propria dalla legge-quadro (art. 1, comma 2)

Ad ulteriore integrazione del disposto suddetto, nella legge quadro è specificato che “ il sistema integrato di interventi e servizi sociali si realizza mediante politiche e prestazioni coordinate nei diversi settori della vita sociale, integrando servizi alla persona e al nucleo familiare con eventuali misure economiche e la definizione di percorsi attivi volti ad ottimizzare l’efficacia delle risorse, e

impedire sovrapposizioni di competenze e settorializzazione delle risposte”; .

A conferma di un orientamento normativo già espresso in precedenti atti (si veda in particolare il decreto legislativo sull’ ISEE, n. 109/98 e successive modificazioni), il sistema integrato degli interventi e servizi sociali è rivolto a tutti, secondo il principio della universalità dell’offerta, commisurata peraltro al reddito posseduto.

Seguendo la stessa linea di impostazione in ambito sanitario, che li ha preconizzati già nel d.lgs 299/99, e poi attuati con il DPR novembre 2001, con l’articolo 22 della legge sono stati affermati i livelli essenziali per l’assistenza, e in tale contesto è stato finalmente individuato quale primo livello il segretariato sociale ed il servizio sociale professionale, che pertanto è entrato nel sistema giuridico a tutti gli effetti.

A tale riguardo, come per i LEA sanitari, di finanziarli, rientrando nel novero dei diritti esigibili, si ritiene che i LEP devono essere finanziati dal Fondo Nazionale per le Politiche Sociali, secondo standard di servizio e di costo ben definiti.

Gli altri livelli essenziali individuati dall’art. 22 sono:

pronto intervento; assistenza domiciliare; servizi residenziali e semi-residenziali.

2. GLI ATTORI ISTITUZIONALI

2.1. il primo livello della sussidiarietà verticale: il Comune

E’ il primo protagonista istituzionale nell’attuazione della legge 328/00 e nella promozione e sviluppo del welfare locale.

Secondo un percorso già avviato con la riforma della pubblica amministrazione con la legge n. 59/97, con il d. lgs. n. 112/98, e con la legge costituzionale n. 3/01 ai Comuni sono state conferite specifiche funzioni nell’ambito delle politiche sociali.

Tali disposizioni hanno profondamente innovato nel loro assetto istituzionale, perché in particolare hanno determinato, pur con il metodo della concertazione, l’obbligo dei Comuni ad essere associati per ambiti territoriali adeguati.

Non più, quindi Comuni-campanile, ognuno per proprio conto, ma Comuni legati funzionalmente ad un territorio da servire.

A tale proposito si sottolinea che i Comuni al di sotto dei 3.000 abitanti rappresentano circa il 57% dei Comuni, fino a 5.000 abitanti il 75%, e l’86%, se si considerano i Comuni fino a 10.000 abitanti, con gravi problemi di gestibilità e di organizzazione dei servizi.

Per tale motivo, già a livello statale, sono stati previsti incentivi per favorire nei piccoli Comuni la fusione, l’unione o la costituzione di consorzi per l’esercizio associato delle funzioni, e, fra queste, quelle relative all’assistenza sociale.

Nelle prospettive di promuovere un migliore assetto amministrativo per la gestione dei servizi rivolti alla persona e alla comunità, già la legge n. 285/97 sull’infanzia, sopra richiamata, aveva previsto quale condizione preliminare per ottenere i contributi, che i comuni si associassero nell’area distrettuale per la realizzazione delle attività.

Le Regioni, peraltro, avevano già disposto, nelle loro leggi di riordino dell’assistenza, nonché nelle leggi regionali di recepimento del d.lgs n. 112/98, nonché negli atti di programmazione, che i Comuni si associassero secondo ambiti territoriali, stabiliti sulla base della concertazione, per una idonea ed adeguata attività e funzioni.

Pertanto il livello locale, pur strategico nella concreta attuazione della legge-quadro, è individuato quale entità fondamentale per la realizzazione e lo sviluppo dei servizi sociali, e a tale riguardo il distretto-ambito sociale è stato individuato quale strumento fondamentale per la realizzazione dei servizi e degli interventi.

La legge quadro sull’assistenza, quindi, si è innestata su un percorso già avviato, e in cui già sono evidenti in alcune Regioni i segnali di una riorganizzazione delle amministrazioni comunali in tale direzione.

Secondo quanto si desume dalle legge, risulta inoltre evidente l’obiettivo di favorire nei Comuni l’associazionismo per consentire l’effettiva possibilità di realizzare gli interventi e i servizi, secondo il richiamato principio dell’adeguatezza e della differenziazione.

A tale proposito, la legge-quadro dispone incentivi ai Comuni associati, e l’obbligo delle Regioni a definire ambiti territoriali adeguati, sulla base della concertazione con i Comuni.

I compiti dei Comuni

Definita la base funzionale di avvio, alla quale i Comuni non possono sottrarsi, la legge-quadro definisce minuziosamente i compiti dei Comuni secondo il seguente prospetto:

• programmazione, progettazione e realizzazione del sistema locale dei servizi, con l’indicazione delle priorità;

• erogazione dei servizi e prestazioni economiche proprie, comprese le attività assistenziali già svolte dalle province;

• autorizzazione, accreditamento e vigilanza dei servizi sociali;

• partecipazione al procedimento di individuazione degli ambiti territoriali ;

• definizione dei parametri di valutazione delle condizioni di povertà, per l’accesso alle prestazioni;

• coordinamento dei programmi ed attività svolti dagli enti, con particolare riferimento all’integrazione sociale;

• intese con le AUSL per le attività di integrazione socio-sanitaria;

• adozione di strumenti adeguati per la semplificazione amministrativa e per il controllo di gestione, al fine di valutare l’efficienza, l’efficacia e i risultati delle prestazioni.

In base a tale quadro di riferimento estremamente puntuale e tale da prefigurare un adeguato percorso per lo svolgimento delle politiche sociali, in particolare la legge quadro dispone che le Regioni, al fine della definizione delle politiche sociali locali dei comuni, hanno il compito di definire:

– ambiti territoriali

– modalità e strumenti per la gestione unitaria

– incentivi per l’esercizio associato.

Nel contesto della legge, inoltre, è stato introdotto il disegno del “partenariato” con il terzo settore per la programmazione e gestione degli interventi e dei servizi sociali.

2.2. L’importanza degli ambiti territoriali intercomunali distrettuali

Fin dagli anni ’70, le Regioni, a fronte della frammentazione della rete comunale sopra illustrata, il 75% dei comuni al di sotto del 5.000 abitanti, i comuni ritenuti in grado di gestire autonomamente i servizi secondo criteri di efficienza e di efficacia potevano essere calcolati nel 2% sul totale), avviarono quella che può essere definita la politica territoriale dei servizi socio-sanitari: attraverso l’istituzione dei Consorzi intercomunali, a cui era conferita la delega della programmazione e gestione dei servizi, si diede avvio alla Unità locale dei servizi socio-sanitari, sopra descritta, con l’associazione obbligatoria fra i Comuni (Emilia Romagna, Lombardia, Toscana, Lazio, Veneto, Piemonte, ecc.). Lo stesso DPR 616/77 preconizzava il distretto quale contenitore dei servizi sanitari, sociali, scolastici, secondo il criterio di un superamento dell’assetto provinciale e l’ orientamento a definire attraverso il distretto i servizi “alla porta del cittadino”.

L’ obbligatorietà dell’associazionismo comunale per la programmazione e gestione dei servizi è venuta meno con la legge n. 142/90, che ha sancito, in osservanza della Carta europea delle Autonomie Locali, l’inderogabilità della potestà comunale alla scelta della propria autonomia: l’associazionismo obbligatorio è stato sostituito dalla facoltà data ai comuni ad associarsi.

Tale principio è stato in effetti superato dalla legge n. 59/97, che ha introdotto i criteri, sopra illustrati, dell’ adeguatezza, in relazione alla necessaria idoneità amministrativa, organizzativa e funzionale dell’amministrazione locale che esercita le funzioni; della differenziazione nell’allocazione delle risorse, in considerazione delle diverse caratteristiche, amministrative, strutturali e demografiche, degli enti locali; responsabilità e unicità dell’amministrazione, con l’attribuzione ad un unico soggetto delle funzioni e dei compiti connessi; omogeneità, con l’attribuzione di funzioni e compiti omogenei allo stesso livello di governo

Le legge 328/2000, pertanto, ha confermato tale orientamento, ed ha confermato quanto già indicato dalla legge 285/97, in base al quale lo sviluppo di una adeguata politica sociale a livello locale non può prescindere da alcuni aspetti fondamentali:

-gli ambiti territoriali, così come preconizzarti dall’art.8, comma 3, lettera a) della legge n. 328/00 costituiscono uno degli elementi strutturali del sistema integrato di interventi e servizi sociali a rete;

-alla Regione compete, tramite forme di concertazione con gli enti locali interessati, la determinazione degli ambiti territoriali per la gestione del sistema locale dei servizi sociali a rete;

-gli “ambiti territoriali” devono essere realizzati sul modello della distrettualizzazione sanitaria.

-la “filosofia” del distretto, pertanto, diventa primaria nella realizzazione delle politiche sociali locali, e deve muoversi in stretta sintonia con il distretto sanitario.

In merito alla modalità di definizione degli ambiti territoriali, questi sono quindi definibili in base alla definizione di un sistema di rete che deve essere caratterizzato da:

– condivisione degli obiettivi;

– concordia nella scelta operata;

– norme atte a disciplinare i rapporti e i comportamenti interni;

– individuazione delle priorità di intervento e mezzi per realizzarle;

– fasi di osservazione, controllo e monitoraggio.

Nel contesto del processo di individuazione degli ambiti territoriali, i criteri seguiti sono:

-similarità geo-morfologiche ed antropiche;

-condivisione di bisogni e problematiche;

-possibilità di utilizzo di risorse e servizi territoriali comuni;

-adeguatezza del sistema dei trasporti;

-accesso facilitato ai servizi;

-pregresse esperienze progettuali integrate.

Tale modalità si ritiene pertinente e puntuale, e definisce un percorso che può costituire un valido modello di riferimento.

2.3 Lo sviluppo del welfare locale

In tale contesto lo sviluppo e la promozione della comunità locale assume un rilievo determinante, ed alle politiche sociali è riconosciuto un valore strategico all’interno di una più complessiva prospettiva di sviluppo del territorio.

Secondo quella che costituisce una prassi acquisita nell’ambito della promozione delle politiche sociali, il perseguimento, come preconizzato dalla legge n. 328/00 sul sistema integrato di servizi ed interventi, deve realizzarsi attraverso:

-lo sviluppo di un welfare locale che veda il coinvolgimento di tutti i soggetti pubblici e privati e del terzo settore;

– il ruolo dell’ente locale non già solo ed esclusivamente erogatore di servizi, ma come capacità di governo locale con il compito di garantire la tutela universalistica dei diritti sociali attraverso la promozione, la valutazione, la regolazione e la definizione di standard essenziali, nonché il monitoraggio e la verifica degli interventi.

Le politiche sociali, secondo linee già individuate dalle Regioni nei loro atti ufficiali, devono quindi essere orientate e dirette verso la realizzazione del sistema integrato previsto dalla legge sull’assistenza:

– qualità della vita;

– pari opportunità;

– diritti di cittadinanza e non discriminazione;

– inclusione e non esclusione sociale.

Al livello locale, quindi, si ricompongono gli elementi costitutivi delle politiche di sviluppo della comunità locale, che anche alla luce di quanto indicato negli Statuti comunali, sono:

-il territorio;

-la partecipazione dei cittadini e delle forze sociali;

– la concertazione;

– la progettazione e la pianificazione coordinata degli interventi, sulla base del coinvolgimento paritario degli attori interessati;

-l’integrazione fra i servizi sociali intesi come servizi rivolti alla persona e alla comunità e tutti gli altri presente e coinvolti: lavoro, formazione, casa, cultura, tempo libero, ecc., in modo da definire una “politica delle opportunità” che si accompagni alla “politica delle tutele”;

-l’integrazione socio-sanitaria, basata su una reale capacità di incidere e di risolvere i problemi delle persone;

– l’integrazione e le intese fra il pubblico ed il privato per il perseguimento degli obiettivi comuni di benessere e di qualità della vita;.

-il coinvolgimento del terzo settore, nella prospettiva del parteniariato.

A tale riguardo lo Statuto comunale, reso obbligatorio dalla lege n. 142/90, deve essere inteso quale “carta costituzionale locale”, e dalla lettura degli stessi traspare tutto il potenziale per lo svolgimento delle politiche sociali e della promozione della persona, per come si esprime nelle varie fasi di esistenza (infanzia, adolescenza, giovani, adulti, anziani), di socialità (famiglia, scuola) e di difficoltà e disagio (persone con disabilità, povertà, malattia, non autosufficienza, ecc).

Il Comune, in quanto erogatore dei servizi, si qualifica come “azienda”, che deve essere condotta da manager adeguati, e secondi principi di economicità, efficienza ed efficacia, che devono trovare riscontro anche sul piano della quantità e della qualità dei servizi offerti.

Con la legge n. 142/90 e, a seguire il d.lgs. 267/2000, i comuni hanno avuto il riconoscimento del loro ruolo di primo livello di sussidiarietà verticale, come già sopra illustrato, ossia del livello amministrativo più prossimo al cittadino.

Pertanto è sempre più necessario un continuo adeguamento e un potenziamento del Comune a fronte delle crescenti competenze che ad esso fanno capo.

A fronte di un federalismo che, per come si configura può essere definito verticale, occorre che gli stessi comuni si facciano promotori di un federalismo locale, inteso come “foedus”, patto, che li porti ad associarsi e a condividere assieme progetti di sviluppo locale non più limitati alla sola area del singolo comune.

Tale politica, avviata comunque in varie realtà del Paese, porta alla possibilità di definire un quadro di riferimento di bisogno sociale, domanda sociale, risorse, che sulla base di adeguati parametri organizzativi (quanto a personale, strutture, finanziamenti, ecc.) porta alla concreta realizzazione delle politiche di welfare locale.

E’ su tale scenario di fondo che la concertazione e la democrazia diffusa assumono rilievo e concretezza, e si traducono in azioni concrete e positive.

La presenza del terzo settore, in tale quadro, è oltremodo importante e significativo, e, alla luce degli statuti comunali e della legislazione portata avanti in questi anni, è quanto mai positiva la prospettiva attuare pienamente la promozione del “lavoro di comunità” e per lo sviluppo delle politiche sociali.

Con la attuale legislazione sulle autonomie locali, sull’assistenza e sul terzo settore, è possibile definire adeguate politiche di sviluppo sociale, in cui, secondo il principio della sussidiarietà orizzontale, ciascuno concorre per la sua parte, secondo sistema integrato di servizi sociali che si basano sul partenariato, sulla concertazione e sulla integrazione funzionale fra pubblico e privato.

In relazione ad una ormai acquisita prassi che trova riscontro nella normativa europea, il concetto di finanza derivata, in ragione della quale gli enti gestori dell’offerta dei servizi sociali operavano in relazione all’entità delle risorse erogate dal livello centrale, è stato superato da varie disposizioni di legge che risalgono alla legge n. 142/90 relativa al nuovo ordinamento degli enti locali.

Con il d. lgs. 267/00, Testo unico sugli enti locali (TUEL), è stato quindi affermato in particolare che gli enti locali sono dotati di autonomia finanziaria, con la certezza di risorse proprie o trasferite, e quindi il passaggio dalla finanza derivata alla autonomia finanziaria, nonché il riconoscimento della potestà impositiva autonoma. .

Da tale disposizione consegue che il Comune, singolo o associato nell’ambito sociale, in quanto gestore ed erogatore dei servizi sociali, è tenuto a svolgere le proprie specifiche competenze in relazione alle seguenti modalità operative:

• programmazione degli interventi e dei servizi sulla base della individuazione del bisogno sociale e della definizione delle priorità degli interventi;

• definizione dei risultati attesi e delle modalità di verifica e monitoraggio dei risultati;

• definizione degli obiettivi di gestione, delle dotazioni necessarie e dei responsabili dei programmi e degli interventi;

• individuazione delle risorse e dei centri di costo.

Un aspetto particolarmente delicato e problematico è comunque quello relativo alla “esternalizzazione” dei servizi pubblici, con l’affidamento a terzi della gestione degli stessi.

L’abuso crescente di tale scelta amministrativa, assolutamente discrezionale, è estremamente preoccupante, sia in termini di garanzia delle prestazioni, sia in termini di garanzia occupazionale degli stessi lavoratori, perché la loro condizione dipende dal successo o meno delle procedure delle gare di affidamento.

In tale contesto occorre anche superare la condizione di precarietà esistenziale e lavorativa degli operatori, che hanno il diritto di avere la garanzia di svolgere in continuità la loro prestazione professionale, anche in relazione al diritto da parte degli utenti di poter fruire in continuità della stessa prestazione.

La mobilità e la precarietà diffusa generano insicurezza ed instabilità che si ripercuotono in termini assolutamente negativi sulla qualità e sulla efficacia dei servizi.

Occorre quindi pervenire ad un equilibrio sostanziale fra quanto è gestibile dal Comune, singolo o associato, e quanto è affidabile, fatta salva la trasparenza e la correttezza amministrativa, al terzo settore.

In ogni caso il Comune ha l’obbligo e il dovere di “invigilare” sulla attività del terzo settore, con una costante azione di controllo, di monitoraggio e di verifica, in termini di qualità della prestazione erogata, professionalità degli operatori, analisi del costo del servizio.

2.4 LA FUNZIONE ED IL RUOLO DELLA PARTECIPAZIONE NEL PRIMO LIVELLO ISTITUZIONALE: IL COMUNE

Si ritiene opportuno avanzare alcune considerazioni, nel corso dell’esperienza portata avanti dai Comuni nel corso dei circa quarantat anni dal DPR n. 616/77, che è da considerare l’atto fondamentale di riconoscimento di ruolo e di funzioni dei comuni nel contesto delle politiche sociali e dell’organizzazione territoriale dei servizi sociali, confermato successivamente, quale orientamento, dal d.lgs n. 112/98.

Sul piano normativo, le specifiche disposizioni sugli Enti locali, fino a quando non si è approvata la Carta europea delle autonomie locali, sono state caratterizzate da notevole discontinuità e in assenza di un quadro organico di riferimento.

I primi orientamenti volti a qualificare i soggetti titolati alla partecipazione sono stati individuati nella legge di riforma delle autonomie locali (legge n. 142/90) e la legge n. 241/90 sulla trasparenza nel procedimento amministrativo.

La legge 142/90 in particolare (successivamente riunita nel d. lgs. 267/00 “Testo Unico degli Enti locali” –TUEL), facendo proprie le esperienze già svolte dai Comuni negli anni precedenti e di quanto prospettato nella legislazione regionale, ha dedicato alla partecipazione una notevole attenzione e rappresenta la conclusione di un lungo processo di adeguamento della legislazione statale alle esigenze ed alle istanze di autonomia, di autogoverno e di rappresentazione degli interessi delle collettività locali.

Le finalità della legge sono quelle, fra l’altro, di costruire un “sistema” di garanzie atte ad assicurare le più adeguate modalità di promozione e di esercizio della partecipazione.

Per restare nel campo della partecipazione le finalità perseguite sono le seguenti:

• promozione della collaborazione dei cittadini, singoli o associati, con le istituzioni;

• tutela dei diritti dei cittadini;

• tutela degli interessi legittimi e degli interessi diffusi;

• garanzia della trasparenza dell’attività amministrativa svolta dagli enti locali, anche in relazione a quanto previsto dalla legge 241/909;

• garanzia del “diritto di accesso” dei cittadini e delle associazioni alle attività dell’amministrazione locale;

• garanzia del buon fine della funzione propositiva espressa attraverso le istanze, le petizioni, le proposte.

Tale quadro di riferimento, pertanto, è assolutamente innovativo ed incisivo, e porta al superamento da una situazione che, specialmente negli Enti locali, era caratterizzata da discrezionalità e da buona disponibilità e facoltà degli stessi di tenere conto delle proposte e delle iniziative portate avanti dai cittadini e dalle associazioni, che molto spesso si esaurivano in una scarsa possibilità di successo.

Con la suddetta legge, quindi, la partecipazione adeguatamente qualificata e titolata, diviene un diritto riconosciuto e tutelato anche sul piano giuridico.

Il riferimento giuridico fondamentale per la individuazione di adeguate forme di partecipazione di collaborazione dei cittadini e delle associazioni con l’ente locale è rappresentato dallo Statuto comunale, che rappresenta la “carta costituzionale locale” che tutti i cittadini (e quindi gli stessi amministratori locali) debbono osservare nello svolgimento dell’attività dell’ente locale.

In proposito è bene richiamare il collegamento fondamentale tra lo Statuto e la garanzia di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione così come disposto dall’art 97 della Costituzione.

Gli aspetti più significativi relativi alla partecipazione dei cittadini singoli o associati a livello di ente locale sono i seguenti:

1) Il rapporto con le istituzioni

Il. lgs. 267/00, riprendendo il testo della legge n. 142/00 si sofferma all’art. 7 sul tema della partecipazione popolare:

“I comuni valorizzano le libere forme associative e promuovono organismi di partecipazione dei cittadini all’amministrazione locale. I rapporti di tali forme associative sono disciplinati dallo Statuto.

Da tale disposizione si ricava essenzialmente il duplice ruolo dell’ente locale che da una parte valorizza ciò che ovviamente già esiste e che è autonomo rispetto al comune, e quindi non una sua promanazione, e dall’ altra promuove e quindi assume la piena e propria iniziativa nella costituzione degli organismi di partecipazione.

A tale riguardo è evidente il ruolo che può essere svolto dall’associazionismo, quale forza sociale essenziale per lo sviluppo della comunità, e quindi rappresenta uno dei più importanti obiettivi da portare avanti in termini di sviluppo e di partecipazione democratica dei cittadini alla vita della comunità; a tale riguardo si sottolinea come in numerosi statuto comunali è prevista la costituzione di “consulte” , “comitati”, “forum” di cittadini, di particolari categorie (anziani, disabili, famiglie, giovani, volontariato, terzo settore, ecc.) intesi quale sede di consultazione e di confronto per lo svolgimento delle politiche sociali ad essi indirizzate.

2) Le modalità di partecipazione e di confronto

L’art. 7, terzo comma, dispone altresì che nello Statuto devono essere previste forme di consultazione della popolazione e procedure per l’ammissione di istanze, petizioni o proposte di cittadini singoli o associati dirette a promuovere interventi per la migliore tutela degli interessi collettivi e devono essere determinate garanzie per il loro tempestivo esame.

3) Le modalità di partecipazione dei cittadini alla attività amministrativa del comune.

Secondo quanto specificato sia dal TUEL 267/00 che dalla legge 241/00 sulla trasparenza amministrativa, i Comuni, attraverso lo Statuto debbono specificare i seguenti punti:

• diritto di partecipazione dei singoli cittadini per atti incidenti su diritti soggettivi, interessi legittimi capaci di essere pregiudizievoli;

• diritto di partecipazione delle associazioni, dei comitati che operano per la tutela degli interessi diffusi;

• comunicazione personale ai soggetti interessati del procedimento amministrativo;

• pubblicità idonea agli interessati in merito all’avvio del procedimento amministrativo;

• modalità e termini per la presentazione di memorie scritte e documenti che l’Amministrazione è obbligata a valutare;

• possibilità, in caso di contrasto, di forme di contraddittorio fra l’Amministrazione e tutti gli altri soggetti interessati;

• possibilità di concludere accordi con gli interessati per definire il con tenuto del provvedimento, purché senza pregiudizio dei diritti dei terzi.

Si deduce da tale succinta illustrazione un quadro di garanzie e di tutele che sono riconosciute ai cittadini singoli o associati assolutamente validi ed incisivi, e quindi le potenzialità partecipative, specialmente in relazione all’attività propositiva, di controllo e di valutazione di notevole livello..

Si richiama altresì l’attenzione sul riferimento posto in molti Statuti sul ruolo dei Sindacati, individuati quali soggetti competenti e titolati a svolgere un ruolo propositivo e attivo intorno alla realizzazione dei servizi e degli interventi sociali.

E’ comunque demandato al regolamento comunale il compito di individuare i criteri, i modi e le attività di promozione della partecipazione dei cittadini alla attività amministrativa del Comune.

Inoltre deve essere messo in evidenza il rapporto fra l’attività dell’ente locale e il “lavoro sociale” (community work) di comunità, ossia la attenta programmazione, organizzazione e realizzazione di interventi volti a definire i bisogni e i problemi della collettività, a promuoverne la presa di coscienza e a sollecitarne la partecipazione , e a recepire le istanze e le richieste, e quindi mettere in atto le soluzioni più opportune.

In tale contesto la consultazione assume un ruolo di particolare importanza; essa stessa può essere promossa dal Comune, oppure scaturire da gruppi di cittadini o da associazioni che richiedono di essere consultati.

Per la promozione di interventi volti a garantire la migliore tutela degli interessi collettivi, è altresì prevista la possibilità di presentare, da parte dei cittadini singoli o associati istanze, operazioni proposte, come già accennato sopra.

Pertanto, nello Statuto comunale devono essere previste le modalità per la loro attuazione e quindi prevedere i seguenti aspetti:

* l’ufficio presso il quale le istanze, le petizioni e le proposte vanno presentate;

*l’organo a cui è rimesso il giudizio delle richieste di partecipazione;

* i termini entro cui l’organo deve prendere in esame l’istanza, la petizione, la proposta;

* l’obbligo di comunicare l’esito della istanza, della perizio e della proposta e le motivazioni in caso di non accoglimento.

4) Diritto di accesso all’informazione

Il TUEL 267/00, all’art. 10 dispone che “Tutti gli atti dell’amministrazione comunale e provinciale sono pubblici, ad eccezione di quelli riservati per espressa indicazione di Legge o per effetto di una temporanea e motivata dichiarazione del sindaco o del presidente della provincia che ne vieti l’esibizione, conformemente a quanto previsto dal regolamento”…

Il regolamento assicura ai cittadini il diritto di accesso agli atti amministrativi e disciplina il rilascio di copie di atti previo pagamento dei soli costi: individua, con norme di organizzazione degli uffici e dei servizi, i responsabili del procedimento; detta norme necessarie per assicurare Ai cittadini l’informazione sullo stato degli atti e delle procedure e sull’ ordine di esame delle domande , progetti e provvedimenti che comunque li riguardino; assicura il diritto dei cittadini di accedere, in generale , alle informazioni di cui è in possesso l’amministrazione.

Al fine di rendere effettiva la partecipazione dei cittadini all’attività dell’Amministrazione, gli enti locali assicurano l’accesso alle strutture ed ai servizi agli enti, alle organizzazioni di volontariato ed alle associazioni.

Dall’analisi della suddetta disposizione risulta che lo Statuto ed il regolamento sono i cardini fondamentali sui quali poggia il diritto di accesso.

In particolare il regolamento deve stabilire le modalità del diritto di accesso dei cittadini in quanto singoli e in quanto associati agli atti amministrativi ed alle informazioni sull’attività dell’amministrazione ed individua i responsabili dei procedimenti, proprio per consentire una corretta modalità di rapporto con i cittadini.

L’informazione è l’altro aspetto fondamentale del diritto di accesso; collegato all’informazione è l’obbligo di garantire la massima trasparenza all’azione amministrativa; inoltre l’informazione consente all’amministrazione di coinvolgere e rendere partecipe il cittadino alla attività svolta e a responsabilizzarlo sulle scelte e sulle strategie che sono attuate per il perseguimento dell’attività.

Pertanto nello Statuto devono essere previste forme degli interessati secondo le modalità previste nello Statuto, nell’osservanza di quanto previsto dalla legge n,. 241/90.

2.5. la provincia nella legge 328/00

All’art. 7 della legge 328/00 è disposto che le “Province concorrono alla programmazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali per compiti previsti dall’art. 15 della legge n. 142/90, nonché dall’art. 132 del d. lgs. n. 112/98, secondo modalità definite dalle Regioni che disciplinano il ruolo delle Province in ordine a:

a)alla raccolta delle conoscenze e dei dati sui bisogni e sulle risorse rese disponibili dai comuni e dagli altri soggetti istituzionali presenti in ambito provinciale per concorrere all’attuazione del sistema informativo dei servizi sociali;

b)all’analisi dell’offerta assistenziale per promuovere approfondimenti mirati sui fenomeni sociali più rilevanti in ambiti provinciale fornendo, su richiesta dei comuni e degli enti locali interessati, il supporto necessario per il coordinamento degli interventi territoriali;

c)alla promozione, d’intesa con i comuni, di iniziative di formazione, con particolare riguardo alla formazione di base e all’aggiornamento;

d)alla partecipazione alla definizione e all’attuazione dei piani di zona.

Tale disegno, che ha portato molte Province a svolgere un ruolo fondamentale e prezioso in quanto “Ente intermedio”, e di cui sono particolarmente validi i modelli portati avanti dalla Provincia di Roma in particolare (assistenza tecnica, coordinamento delle programmazioni e dei piani di zona distrettuali, accordi di programma su specifiche tematiche fra Provincia, ASL, Comuni associati nei distretti; analisi e studio dei dati sociali, formazione ed aggiornamento del personale, progetti innovativi specifici) e sono stati sepolti dalla legge 56/14, che ha ridotto drasticamente le competenze delle stesse Province, distinguendo fra funzioni fondamentali e funzioni non fondamentali, con la riduzione dei finanziamenti e delle risorse umane, nella prospettiva di un loro soppressione, negata dal referendum del 6 dicembre 2016.

2.6. L’impatto della legge 328/00 sulle Regioni

La legge-quadro, per ciò che concerne le Regioni, è andata a collocarsi in una realtà normativa molto variegata e difforme.

All’inizio dell’anno 2001, infatti, il quadro normativo era il seguente:

Alcune Regioni hanno rinnovato (a seguito del DPCM 8.8.85, della legge n. 142/90 e del d.lgs n. 502/92) le proprie leggi di riordino sull’assistenza, e hanno altresì proceduto ad un ulteriore loro aggiornamento normativo in base al d. lgs n. 112/98 per la parte istituzionale (compiti di regione, province e comuni) e per la parte più propriamente riferita ai servizi alla persona e alla comunità.

In particolare le Regioni che hanno operato, come sopra illustrato, in tale senso sono: Abruzzo; Basilicata; Emilia Romagna; Lazio; Liguria; Lombardia; Marche: Molise; Toscana ;Umbria.

Altre Regioni, che pur hanno in vigore leggi regionali di riordino sull’assistenza , erano in attesa di un aggiornamento normativo (Calabria, Veneto).

La Campania e la Puglia erano le uniche Regioni a non aver adottato alcun provvedimento, essendo la normativa stessa ferma al periodo antecedente al DPR n. 616/77.

Per le Regioni a Statuto speciale, il riferimento è rinviato agli aggiornamenti degli Statuti, e al loro ruolo in sede della Conferenza Stato-regioni.

A seguito di quanto disposto dal d.lgs n. 112/98, in relazione al processo di decentramento amministrativo in atto, già alle Regioni era demandato il compito di conferire, contestualmente all’individuazione di funzioni che richiedono l’esercizio unitario a livello regionale, le funzioni agli enti locali.

Per le altre Regioni le conseguenze della legge n. 328/00 sono state tali da indurre un forte processo di rilancio delle politiche sociali, con la predisposizione di notevoli ed impegnativi atti di programmazione (Abruzzo, Campania, Sicilia).

La definizione dei compiti delle Regioni in materia socio-assistenziale è stata già in parte determinata dal d. lgs. n. 112/98, sopra richiamato.

La legge-quadro, riprendendone gli aspetti più rilevanti, ha posto quindi le Regioni in condizione di svolgere funzioni molto impegnative e ineludibili, pena l’esercizio del potere sostitutivo da parte dello Stato.

Secondo l’art. 8, comma 1, le Regioni esercitano le funzioni di programmazione, coordinamento ed indirizzo degli interventi sociali nonché di verifica della rispettiva attuazione a livello territoriale e disciplinano l’integrazione degli interventi stessi, con particolare riferimento all’attività sanitaria e socio-sanitaria ad elevata integrazione sanitaria di cui all’art. 2, comma 1, lettera n) della legge 419/98 (a cui è seguito il d. lgs. 229/99 e l’atto di indirizzo e coordinamento sull’integrazione socio sanitaria – DPCM 14.2.01).

Al comma 2 dello stesso articolo è altresì specificato che le Regioni “allo scopo di garantire il costante adeguamento alle esigenze delle comunità locali, programmano gli interventi sociali promuovendo, nell’ambito delle rispettive competenze, modalità di collaborazione ed azioni coordinate con gli Enti locali, adottando strumenti e procedure di raccordo e di concertazione, anche permanenti, per dare luogo a forme di cooperazione.

Le Regioni provvedono altresì alla consultazione dei soggetti di cui all’art. 1, commi 5, 6 e 10 della legge ”.

Da tale assunto si rileva un ruolo di sollecitazione e di promozione rivolto alle comunità locali e alle espressioni della società civile che costituisce la base per collegare le politiche regionali alla massima adesione alle problematiche e alle istanze sociali presenti sul territorio.

-Determinazione, tramite le forme di concertazione:

– degli ambiti territoriali

– delle modalità e strumenti per la gestione unitaria del sistema locale dei servizi

sociali a rete.

Nella determinazione degli ambiti territoriali, le Regioni devono prevedere incentivi a favore dell’esercizio associato delle funzioni sociali in ambiti territoriali di norma coincidenti con i distretti sanitari.

In base a tali presupposti, le principali funzioni sono le seguenti:

-Definizione delle politiche integrate in materia di:

– interventi sociali

– ambiente

– sanità

– istituzioni scolastiche

– avviamento al lavoro e reinserimento in attività lavorative

– servizi per il tempo libero

– trasporti e comunicazioni.

-Promozione e coordinamento delle azioni di assistenza tecnica per la istituzione e la gestione degli interventi sociali da parte degli enti locali;

-Promozione della sperimentazione di modelli innovativi di servizi in grado di coordinare le risorse umane e finanziare presenti a livello locale e di collegarsi altresì alle esperienze effettuate a livello europeo;

-Promozione di metodi e strumenti per il controllo di gestione atti a valutare l’efficacia e l’efficienza dei servizi e dei risultati e delle azioni previste;

-Definizione sulla base dei requisiti minimi fissati dallo Stato, dei criteri per l’autorizzazione, l’accreditamento e la vigilanza delle strutture e dei servizi a gestione pubblica o dei soggetti del terzo settore svolta dai Comuni;

-Istituzione, secondo le modalità definite con legge regionale, sulla base di indicatori oggettivi di qualità, di registri dei soggetti autorizzati all’esercizio delle attività disciplinate dalla presente legge;

-Definizione dei requisiti di qualità per la gestione dei servizi ed erogazione delle prestazioni;

-Definizione dei criteri per la concessione dei titoli di acquisto dei servizi sociali di cui all’art. 17 da parte dei comuni, secondo criteri generali adottati in sede nazionale;

-Definizione dei criteri per la determinazione del concorso da parte degli utenti al costo delle prestazioni, sulla base dei criteri determinati ai sensi dell’art. 18, comma 3, lettera g);

-Istituzione dei registri regionali dei soggetti autorizzati all’esercizio delle attività;

-Predisposizione e finanziamento dei piani per la formazione e l’aggiornamento degli operatori;

-Determinazione dei criteri per la definizione delle tariffe che i comuni sono tenuti a corrispondere ai soggetti accreditati;

-Esercizio dei poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali inadempienti;

-disciplina delle procedure amministrative, le modalità per la presentazione dei reclami da parte degli utenti delle prestazioni sociali e l’eventuale istituzione di uffici di tutela degli utenti stessi che assicurino adeguate forme di indipendenza nei confronti degli enti erogatori degli stessi.

2.4. IL LIVELLO CENTRALE

2.4.1. LO STATO

La legge 328/00, all’art. 9 indica le funzioni dello Stato nel contesto del sistema integrato degli interventi e dei servizi sociali.

Le indicazioni, tenuto conto del processo in atto di riforma dello Stato, avviato con la legge 59/97, con la legge 127/97 e con il d. lgs. 112/98 e, come si è già sopra illustrato, a “Costituzione vigente”, accentua un ruolo che in ogni caso sarà confermato in relazione alla modifica del Titolo V della Costituzione.

Viene quindi confermato il ruolo indicato dall’art. 129 del d. lgs. 112/98, che, anticipando la stessa legge 328/00, ha individuato le funzioni dello Stato in relazione a quanto indicato nel Titolo “Servizi alla persona ed alla comunità”.

Le funzioni afferiscono ad una funzione di indirizzo e coordinamento già portata avanti fin dalla legge 382/75 e dal DPR n. 616/77, e che viene quindi ridefinita secondo specifiche aree di competenza:

* la determinazione dei principi e degli obiettivi della politica sociale;

*la determinazione dei criteri generali per la programmazione della rete degli interventi di integrazione sociale da attuare a livello locale;

*la determinazione degli standard dei servizi sociali da ritenersi essenziali in funzione di adeguati livelli delle condizioni di vita;

* compiti di assistenza tecnica, su richiesta degli enti locali e territoriali, nonché compiti di raccordo in materia di informazione e circolazione die dati concernenti le politiche sociali, ai fini della valutazione monitoraggio dell’efficacia della spesa per le politiche sociali;.

*la determinazione dei criteri per la ripartizione delle risorse del Fondo nazionale per le politiche sociali;

* i rapporti con gli organismi internazionali ed il coordinamento dei rapporti con gli organismi dell’Unione europea operanti nei settori delle politiche sociali e gli adempimenti previsti dagli accordi internazionali e dalla normativa dell’Unione europea;

* la fissazione dei requisiti per la determinazione dei profili professionali degli operatori sociali nonché le disposizioni generali concernenti i requisiti per l’accesso e la durata dei corsi di formazione professionale;

* gli interventi di prima assistenza in favore dei profughi, limitatamente al periodo necessario alle operazioni di identificazione ed eventualmente fino alla concessione del permesso di soggiorno, nonché di ricetto ed assistenza temporanea degli stranieri o da espellere;

* la determinazione degli standard organizzativi dei soggetti pubblici e privati e degli altri organismi che operano nell’ambito delle attività sociali e che concorrono alla realizzazione della rete dei servizi sociali;

*le attribuzioni in materia di riconoscimento dello status di rifugiato e il coordinamento degli interventi in favore degli stranieri richiedenti asilo e dei rifugiati, nonché di quelli di protezione umanitaria per gli stranieri accolti in base alle disposizioni vigenti;

* gli interventi in favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata; le misure di protezione degli appartenenti alle Forze armate e di polizia o a Corpi militarmente organizzati e loro familiari;

* la revisione delle pensioni, assegni di maternità spettanti agli invalidi civili e la verifica dei requisiti sanitari che hanno dato luogo a benefici economici di invalidità civile.

Il quadro delineato dal suddetto decreto, accanto alla ulteriore definizione dei servizi sociali e al ruolo delle Regioni e degli enti locali nel complesso dei servizi rivolti alla persona ed alla comunità, non solo rappresenta un salto di qualità rispetto a quanto disposto nel DPR 616/77, in relazione al titolo “Servizi sociali”, ma in effetti, a fronte di un probabile rischio di insuccesso della proposta di riforma dell’assistenza, ha gettato le basi per l’avvio del sistema integrato degli interventi e dei servizi sociali.

Infatti, oltre ad una riconosciuta e chiara funzione di indirizzo e coordinamento, allo Stato è stata attribuita la funzione dei definire standard dei servizi e quindi la definizione dei livelli essenziali di assistenza, prefigurando in ogni caso un ruolo preciso volto a superare di per sé stesso, a prescindere dalla legge 328/00, un non-sistema di servizi sociali, lasciato solo alla discrezionalità normativa delle Regioni.

E’ pertanto su tale percorso già avviato che con l’art. 9 della legge n. 328/00 che sono state ulteriormente definite le funzioni dello Stato:

* determinazione dei principi e degli obiettivi della politica sociale attraverso il Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali;

individuazione dei livelli essenziali ed uniformi delle prestazioni, comprese le funzioni in materia assistenziale, svolte per minori ed adulti dal Ministero della giustizia, all’interno del settore penale;

*fissazione dei requisiti minimi strutturali e organizzativi per l’autorizzazione all’esercizio dei servizi e delle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale; previsione di requisiti specifici per le comunità di tipo familiare con sede nelle civili abitazioni;

* determinazione dei requisiti e dei profili professionali in materia di professioni sociali, nonché dei requisiti di accesso e di durata dei percorsi formativi;

* esercizio dei poteri sostitutivi in caso di riscontrata inadempienza delle Regioni, ai sensi dell’art.8 della legge 59/97 e dell’art. 5 del d.lgs. 112/98;

ripartizione delle risorse del Fondo nazionale per le politiche sociali , secondo i criteri stabiliti dall’art. 20, comma 7.

Si rileva, quindi, un ruolo di indirizzo e coordinamento di notevole importanza, determinato con atti aventi forza di legge e concertati con l’altro attore che è venuto affermarsi sullo scenario politico-istituzionale: la Conferenza Stato-Regioni, la Conferenza Stato-città-autonomie locali, la Conferenza unificata Stato-regioni, città e autonomie locali.

4. GLI ORGANI DI SUPPORTO

4.1. Conferenza Stato Regioni

Nel corso di oltre trentacinque anni la Conferenza Stato-Regioni è andata acquisendo un ruolo sempre più crescente ed impegnativo nel quadro della organizzazione istituzionale del Paese.

Già nel 1983, a seguito delle conclusioni dell’indagine conoscitiva della apposita Commissione parlamentare per le questioni regionali, era stata preconizzata l’individuazione di una sede permanente per un rapporto permanente con gli organi centrali dello Stato e per una partecipazione delle Regioni all’elaborazione delle linee di politica generale di tutto lo Stato-ordinamento.

Ne scaturì il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 12 ottobre 1983 con il quale fu istituita la Conferenza Stato-Regioni.

Nel prosieguo di ulteriori provvedimenti volti a definire un quadro organico di riferimento per il livello centrale, con la legge 23.8.88, n. 400 recante: Regolamento dell’attività del Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio all’art, 12 ha puntualizzato i compiti della Conferenza stessa:

“Compiti di informazione e raccordo in relazione agli indirizzi di politica generale suscettibili di incidere nelle materie di competenza regionale, esclusi gli indirizzi relativi alla politica estera, alla difesa, alla sicurezza nazionale e alla giustizia”.

Nel quadro di un processo concertativo, la Conferenza:

* è sentita obbligatoriamente sul DPEF (Documento di Programmazione Economica e Finanziaria);

sul disegno di legge finanziaria e collegati in sede unificata con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali;

*è sentita su ogni altro oggetto di interesse regionale che il Presidente del Consiglio dei Ministri ritiene opportuno sottoporre al suo esame, anche su richiesta della Conferenza dei Presidenti delle

Regioni e Province Autonome.

Con il d.lgs 16.12.89, n. 418, in attuazione della delega di cui al comma 7 dell’art. 12 della legge citata 400/88, le funzioni della Conferenza sono state ulteriormente arricchite, in ordine al coordinamento intersettoriale delle attività di programmazione relative ai rapporto tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano e gli enti infraregionali.

L’aspetto particolarmente importante è altresì inerente all’obbligo di consultazione da parte del Governo:

– sui criteri generali per la ripartizione delle risorse tra le Regioni;

– sulle modalità di determinazione di indici e parametri da utilizzare per atti di programmazione

intersettoriale;

– sui criteri generali relativi agli atti di programmazione e di indirizzo in materia di competenza

regionale e su quelli per la ripartizione delle risorse relative ai rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano e gli enti infraregionali.

Ulteriori compiti attribuiti alla Conferenza sono connessi alla attività di verifica periodica dello stato di attuazione sullo stato di attuazione dei programmi e dei piani sui quali si è pronunciata.

Con il d. lgs. 281/97, in attuazione della delega contenuta nell’art. 9 della legge 59/97 sono state ancor più ampliate le funzioni della Conferenza.

In tale contesto, infatti, è stata ampliata la funzione consultiva, che è diventata obbligatoria per tutti i disegni di legge, regolamenti e decreti legislativi, ancor prima della loro approvazione, in materia di competenza regionale adottati dal Governo.

Con il predetto decreto, è stato altresì introdotto il principio di “leale collaborazione”, per il raggiungimento di accordi fra Stato e Regioni.

Il delicato aspetto relativo alla funzione di indirizzo e coordinamento dello Stato nei confronti delle Regioni, inizialmente individuata nel DPR 616/77 quale competenza propria del Parlamento con atti di legge e con atti aventi forza di legge, è stata con il decreto citato, ricondotta alla competenza della Conferenza, che deve esprimere intesa in ordine agli atti di indirizzo e coordinamento delle funzioni amministrative regionali.

Nel contesto della legge n. 328/00 sono numerosi i richiami al ruolo della Conferenza Stato-Regioni per la attuazione di specifici atti di governo.

4.2 Conferenza Stato-Città ed Autonomie Locali

E’ stata istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, con compiti di coordinamento nei rapporti fra Stato ed autonomie locali, e di studio, informazione e confronto sulle problematiche relative agli indirizzi di politica generale che possono incidere sulle funzioni proprie dei comuni, delle province e delle comunità montane e su quelle delegate dai medesimi enti dallo Stato.

La Conferenza, secondo quanto indicato dalla legge istitutiva, è sede di discussione e di esame:

– dei problemi relativi all’ordinamento e al funzionamento degli enti locali, compresi gli aspetti concernenti le politiche finanziarie e di bilancio, le risorse umane e finanziarie, nonché delle

iniziative legislative e degli atti di Governo a ciò attinenti;

– dei problemi relativi alle attività di gestione e di erogazione dei servizi do competenza degli enti

locali;

4.3. Conferenza unificata Stato-Regioni-Città-Autonomie Locali

E’ stata istituita del d. lgs. 28.8.97 ed è individuata quale sede congiunta della Conferenza Stato Regioni e della Conferenza Stato-città ed autonomie locali ed opera al fine di:

– favorire la cooperazione tra l’attività dello Stato e il sistema delle autonomie;

– esaminare le materie e i compiti di comune interesse

La legge n. 328/00 riconduce a tale conferenza precisi compiti e funzioni.

corda che con la legge n. 400/88 fu istituita la Conferenza Stato-Regioni, che ha progressivamente aumentato le proprie competenze e i propri ambiti di consultazione.

5. IL TERZO SETTORE NELLA LEGGE 328/00

5.1.il riconoscimento di ruolo e di funzioni

Sulla base di un processo già avviato fin dagli anni ’80, e proseguito nel decennio successivo, fino alla legge costituzionale n. 3/01, il terzo settore, secondo il già citato principio della sussidiarietà orizzontale, è stato opportunamente considerato nella legge n. 328/00.

L’art. 1 comma 4 specifica infatti che “Gli enti locali, le regioni e lo Stato, nell’ambito delle rispettive competenze, riconoscono ed agevolano il ruolo degli organismi non lucrativi di utilità sociale, degli organismi della cooperazione, delle associazioni e degli enti di promozione sociale, delle fondazioni e degli enti di patronato, delle organizzazioni di volontariato, degli enti riconosciuti delle confessioni religiose con le quali lo Stato ha stipulato patti, accordi o intese operanti nel settore nella programmazione, nella organizzazione e nella gestione del sistema integrato di interventi e servizi sociali.”

Il comma 5 dello stesso articolo specifica altresì che “Alla gestione ed all’offerta dei servizi provvedono soggetti pubblici nonché, in qualità di soggetti attivi nella progettazione e realizzazione concertata degli interventi, organismi non lucrativi di utilità sociale, organismi della cooperazione, organizzazioni di volontariato, associazioni e degli enti di promozione sociale, fondazioni, enti di patronato ed altri soggetti privati. Il sistema integrato di interventi e servizi sociali ha tra gli altri scopi anche la promozione della solidarietà sociale, con la valorizzazione delle iniziative delle persone, dei nuclei familiari, delle forme di auto aiuto e di reciprocità della solidarietà organizzata”.

Ne deriva quindi un ruolo assolutamente pieno e in linea con le linee di indirizzo che già prevedono in effetti un rapporto paritario pubblico-privato e il ricorso della esternalizzazione dei servizi e degli interventi da parte delle istituzioni con il riconoscimento e il ricorso alla cosiddetta società civile.

Il ruolo attivo del terzo settore è altresì specificato anche in sede di programmazione e concertazione, e infatti all’art. 3, comma 2, lettera b) è richiamato il principio della stessa concertazione e cooperazione tra i diversi livelli istituzionali e gli organismi non lucrativi di utilità sociale, gli organismi della cooperazione, le associazioni e degli enti di promozione sociale, le fondazioni e gli enti di patronato, le organizzazioni di volontariato, gli enti riconosciuti delle confessioni religiose con le quali lo Stato ha stipulato, patti, accordi o intese.

E’ altresì specificato che gli stessi soggetti partecipano con proprie risorse alla realizzazione della rete.

Il comma 4 dello stesso articolo afferma altresì che i comuni, le regioni e lo Stato promuovono azioni per favorire la pluralità di offerta dei servizi garantendo comunque il diritto di scelta fra gli stessi servizi e per consentire, in via sperimentale e su richiesta degli interessati, l’eventuale scelta di servizi sociali in alternativa alle prestazioni economiche.

Dove è particolarmente individuato ulteriormente il ruolo del terzo settore, nell’ambito del principio riconosciuto costituzionalmente di sussidiarietà orizzontale, è l’art. 5 dove è disposto che per favorire l’attuazione del principio di sussidiarietà gli enti locali, le regioni e lo Stato, nell’ambito delle risorse disponibili promuovono azioni per il sostegno e la qualificazione dei soggetti operanti nel terzo settore, anche attraverso politiche formative ed interventi per l’accesso agevolato al credito e ai fondi dell’Unione europea.

Con il DPCM 21.3.01, n.329 è stato approvato il Regolamento recante norme per l’agenzia per le organizzazioni non lucrative di utilità sociale

Il terzo settore, come è noto, dopo diciassette anni dalla legge 328/2000 avrà il definitivo riconoscimento con il codice specifico, emanato con d.lgs 147/2017.

6. LE IPAB E LA LEGGE 328/00

6.1 Introduzione storico-legislativa

A distanza di oltre centodieci anni, secondo quanto previsto dall’art. 30 della legge n. 328/00 alla data di entrata in vigore del presente decreto n. 207/01, è stata abrogata la disciplina relativa alle IPAB prevista dalla citata legge.

Nel complesso sistema dei servizi sociali, le Istituzioni pubbliche di assistenza e bene­ficenza (IPAB) hanno occupato una posizione affatto originale e particolare, tale da costituire nel loro configurarsi sul territorio un pianeta a sé, se­condo norme e regolamenti propri ed originali. Se si vuole trova­re un corrispondente omologo nell’apparato amministrativo ita­liano, con una certa approssimazione si può ricordare la realtà delle “università agrarie” e il mantenimento dei cosiddetti “usi ci­vici” nel variegato mondo rurale.

Peraltro occorre risalire al Medio Evo ed alla loro organizza­zione amministrativa, che si è protratta nei secoli e che è stata ere­ditata dallo Stato italiano all’atto della sua costituzione.

Infatti uno dei compiti primati del nascente Stato unitario è stato quello di una sistemazione legislativa di tali realtà istituzionali, esistenti anteriormente all’unità d’Italia.

Le Istituzio­ni pubbliche di assistenza e beneficenza, hanno come loro radice le “Opere Pie”, da intendere quali organismi assistenziali da colle­gare al mondo cattolico e alla testimonianza di fede e di carità che i cristiani dovevano esercitare quale dovere e fonte di salvezza (de­cimae quae pauperis sunt) nei confronti dei poveri e dei derelitti.

Il continuo perpetrarsi di donazioni e di lasciti, la nascita di vari istituti e asili, ha portato quindi, nel corso dei secoli, alla ne­cessità di una organizzazione della carità, attraverso le Opere Pie.

La realtà assistenziale delle Opere Pie fu affrontata dal na­scente Stato Italiano, come si è accennato, nel quadro del rappor­to con la Chiesa, e già nel 1851, nel alla Camera Pie­montese del 17 febbraio, Cavour ebbe ad affermare che la “carità legale” avrebbe rappresentato un beneficio per tutta l’organizza­zione assistenziale del Paese; tale impostazione concettuale fu quindi successivamente ripresa e con la legge 3 agosto 1862, 753 “Opere pie morali destinate ad opere di carità e beneficenza – Loro governo. Obbligo ad ogni Comune di avere una Congrega­zione di carità”, con la quale si operò il tentativo di definire un quadro di riferimento volto a superare le diversificate situazioni giuridiche negli Stati preunitari per ciò che concerneva, fra l’al­tro, l’assistenza.

In tale contesto le “Opere Pie”, caratterizzate da un proprio Statuto, da un proprio patrimonio, da una propria caratterizza­zione assistenziale, continuavano a svolgere la propria attività, se­condo una tipologia di intervento molto varia e diversificata.

6.2 La legge 17 luglio 1890, n. 6972

A distanza di oltre un secolo dalla legge sulle IPAB, occorre innanzitutto rilevare che, dopo l’abrogazione degli Enti nazionali e locali preposti alla assistenza, in assenza della legge di riforma dell’assistenza prevista dal DPR n. 616/77 e che doveva essere emanata entro il 31 dicembre 1978, la stessa legge “Crispi” ha rappre­sentato fino alla legge n. 328/00 l’unico riferimento certo delle politiche assistenziali a livello statale.

Va anche ricordato che successivamente le istituzioni pubbli­che di beneficenza furono oggetto di ulteriori interventi di nor­mazione (Circolare Ministeri Interni 5 febbraio 1891: Carteggio ufficiale sulle Istituzioni pubbliche di assistenza; Regio decreto 5 febbraio 1891, n. 99: Regolamenti sulle istituzioni pubbliche di beneficenza; Legge 19 luglio 1904, 390: sulla istituzione di com­missioni provinciali di un consiglio superiore e di un servizio di i­spezione della pubblica assistenza e

beneficenza; Regio decreto 8 settembre 1904, n. 537: istituzione ispettori generali, istituzioni pubbliche), che si proponevano di definire con maggiore compiu­tezza il quadro del sistema assistenziale del privato “pubblicizzato” e dell’interfaccia pubblico (le congregazioni di carità).

In estrema sintesi, la legge n. 6972/1890 è poderosa e artico­lata, composta come è di 104 articoli, in cui si definiscono innan­zitutto le “Istituzioni pubbliche di beneficenza” (denominate, a seguito del Regio decreto 30.12.23 n. 2481 “Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza”);

“Sono Istituzioni di beneficenza soggette alla presente legge le Opere Pie ed ogni altro ente morale che abbia in tutto o in par­te per fine:

a) di prestare assistenza ai poveri, tanto in stato di sanità che di malattia;

b) di procurare l’educazione, l’istruzione, l’avviamento a qualche professione, arte o mestiere, od in qualsiasi altro modo il miglioramento morale ed economico.

Nel prosieguo della suddetta legge sono specificate con com­piutezza le norme sulla contabilità, sull’impiego degli investimen­ti in titoli di rendita pubblica, e sulle modalità di redazione e pre­sentazione dei bilanci; inoltre sono indicate le modalità del con­trollo, e le competenze del Ministero dell’interno e delle prefettu­re in ordine al controllo ed alla vigilanza.

Tenuto conto del variegato universo delle IPAB, mentre ve ne erano di quelle in grado di svolgere una sufficiente attività assisten­ziale, altre erano al limite della sopravvivenza e dell’impossibilità (a causa delle mutate condizioni) di perseguire i fini statutari e in tale evenienza era previsto l’affidamento alle Congregazioni di Carità.

Era altresì prevista la fusione, il concentramento, la trasfor­mazione delle stesse IPAB per consentire, nel rispetto delle nor­me statutarie, il perseguimento delle finalità assistenziali.

Le fasi successive

Gli anni che vanno dal 1904 al 1948 sono stati caratterizza­ti, per ciò che concerne l’assistenza, da una progressiva “entifìca­zione dei bisogni”, che, iniziata da Giolitti e proseguita dal fasci­smo, ha portato alla costituzione degli Enti nazionali preposti a dare risposte a specifiche “fette” di utenti (ex combattenti, mater­nità e infanzia, orfani, lavoratori, pensionati, ecc.), con la gradua­le soppressione delle società di mutuo soccorso (che hanno rap­presentato un modello di autoreferenza e di organizzazione autoc­tona in termini di servizi sociali), e alla costituzione di Enti locali di assistenza.

Pertanto, da una parte tali provvedimenti hanno significato il passaggio da una “discrezionalità” al “dovere” di prestare assi­stenza ai bisognosi, e dall’altra, la formazione di una politica terri­toriale dei servizi basata sul disconoscimento, nei fatti, dei Comu­ni a rappresentare gli interessi ed i bisogni della popolazione loca­le, e a confermare un ruolo “esterno” dei nuovi organismi assi­stenziali a cui si rivolgevano verticalmente gli utenti, secondo la categoria di appartenenza.

Le IPAB, in tale contesto, hanno comunque continuato ad operare secondo la loro soggezione ai controlli del Ministero dell’Interno, e, con la costituzione degli ECA, a vedersi assorbite o amministrate dagli ECA stessi in caso di impossibilità a poter provvedere con i propri mezzi.

In tale periodo, peraltro, va ricordato che sono sorte anche varie IPAB per lo svolgimento di particolari attività assistenziali rivolte a particolari categorie.

Il Ministero dell’Interno, inoltre, prevedeva nel proprio bi­lancio fondi specifici per l’erogazione di contributi alle IPAB, se­gno di una rinnovata attenzione nei loro confronti.

6.3. Le IPAB e le politiche di riforma

In relazione alla necessaria attuazione della Costituzione nel contesto di quanto previsto dall’art. 117 e dall’art. 118, per ciò che concerne gli Enti locali e le materie di loro competenza, an­che in materia assistenziale si è portata avanti una lunga azione che, attraverso la istituzione delle Regioni nel 1970, ha portato con i relativi Decreti presidenziali al trasferimento di funzioni dallo Stato; a

tale proposito, per ciò che concerne le IPAB, un primo provvedimento che ha portato alla loro diversificazione è stata la legge n. 132/68, che ha costituito gli Enti ospedalieri, e, quindi ha riconosciuto come tali le funzioni sanitarie delle IPAB, che le svolgevano, separandone le funzioni stesse e riconducendole agli enti ospedalieri costituiti.

Con il DPR n. 9/1972, che ha dettato norme sui trasferi­mento delle funzioni amministrative in

materia di beneficenza al­le Regioni, secondo quanto si evince dal combinato disposto della legge n. 6972/1980 e il DPR citato, le funzioni riguardano:

– la vigilanza e il controllo sugli organi delle IPAB, purché non siano attribuibili, a norma dell’art. 1, comma 3 e 4 del DPR n. 9/72 citato, ai Comitati di controllo;

– la sospensione e lo scioglimento dei Consigli di ammini­strazione e la nomina del commissario straordinario;

– la nomina dei membri del Consiglio di Amministrazione delle IPAB, quando questa sia di competenza regionale;

– la dichiarazione di decadenza dei membri dei Consigli di amministrazione delle IPAB nei casi previsti dalla legge.

Tale Decreto rappresentò il primo atto di passaggio di com­petenze statali alle Regioni in merito alle IPAB, e per tale provve­dimento da parte delle Regioni si avviò una diversificata legisla­zione che ha determinato da una parte un atteggiamento di atten­dismo, e dall’altra l’occasione per il lancio di politiche territoriali dei servizi sociali, con il coinvolgimento diretto delle IPAB.

Il fronte della riconduzione alle collettività locali di tutte le gestioni assistenziali, che continuavano ad essere disperse in una miriade di enti nazionali e locali, non poté non considerare le IPAB quali enti incardinati nel sistema delle politiche territoriali dei servizi sociali che faceva capo al Comune, e già la Regione To­scana, con la legge regionale n. 15/76 introdusse il principio che le IPAB dovevano concorrere al processo di programmazione so­cio-assistenziale, e legarsi alle politiche di sviluppo sociale degli enti locali associati nei consorzi socio-sanitari (successivamente soppressi).

Tenuto conto, comunque della realtà preziosa e poderosa delle IPAB da parte di varie Regioni, nel contesto degli interventi posti a qualificate i servizi residenziali preposti all’assistenza, si misero in atto specifici finanziamenti e provvidenze (anche con la concessione di fidejussioni) per consentire alle IPAB di far fronte alle necessità assistenziali.

6.4. Il DPR n. 616/77 e le IPAB

Come è noto, il DPR n. 616/77, in attesa della legge di riforma dell’assistenza, ha comunque definito all’art. 22 i servizi sociali, dandone una interpretazione più estesa rispetto a quella restrittiva dei primi Decreti presidenziali del 1972.

Infatti veniva specificato che per assistenza si dovevano in­tendere “tutte le attività che attengono, nel quadro della sicurezza sociale, alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti o a pagamento, o di prestazioni economiche, sia in denaro che in na­tura, a favore dei singoli o di gruppi, qualunque sia il titolo in ba­se al quale sono stati individuati i destinatari, anche quando si tratti di forme di assistenza a categorie determinate, escluse sol­tanto le funzioni relative alle prestazioni economiche di natura previdenziale.”

Per tale assunto, il Comune diventava il titolare della gestione dei servizi sociali presenti sul territorio, e, oltre al fatto che quindi le attività assistenziali diventavano non più facol­tative, ma obbligatorie (con il finanziamento assicurato dagli enti disciolti), all’art. 25 veniva specificato che le IPAB operanti nel territorio regionale venivano trasferite ai Comuni.

Tale provvedimento, peraltro, faceva salve le IPAB che svol­gevano in modo precipuo attività inerenti la sfera educativo-reli­giosa, secondo una determinazione che avrebbe assunto una ap­posita Commissione; e infatti molte IPAB ricevettero tale ricono­scimento divenuto operativo con la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica dei relativi DPCM dal luglio al dicem­bre 1978.

La fase successiva portò varie Regioni a dettare norme per il trasferimento dei beni, del patrimonio e del personale delle IPAB ai Comuni, analogamente a quanto era stato previsto per la sop­pressione degli ECA e degli enti nazionali preposti alla assistenza.

In particolare le Regioni Calabria, Campania, Emilia Romagna, Lazio, Marche, Piemonte ed Umbria furono le più sollecite ad emanare norme sulle modalità; di trasferimento delle IPAB ai Comuni. Si deve peraltro sottolineare a fronte di un montante contenzioso sull’interpretazione dell’art. 25 del DPR n. 616/77, una assoluta cautela nella individuazione delle IPAB da trasferire, che dovevano avere i seguenti requisiti:

– essere concentrate o amministrare dai disciolti ECA;

– avere la maggioranza dell’organo di amministrazione di no­mina dei Comuni, delle Province, della Regione o di altri Enti pubblici, salvo che il Presidente non fosse, per disposizione statu­taria, un’autorità religiosa o un suo rappresentante;

– non esercitare le attività previste dallo Statuto od altre atti­vità assistenziali.

Seguivano comunque norme di salvaguardia e specifiche mo­dalità sul patrimonio, sul personale, sui beni.

6.5. Le sentenze della Corte Costituzionale sulle IPAB

Con la sentenza del 30 luglio 1981 n. 173 ,la Corte costitu­zionale si espresse sull’”eccesso di delega” dell’art. 25 del DPR n. 616/7, per la parte che si riferiva al trasferimento delle IPAB ai Comuni, con il conseguente annullamento sia della disposizione prevista del V e VI, comma e VII e IX comma per la parte riferita alle IPAB) dell’art. 25 del DPR n. 616/77, sia della legislazione regionale in materia di IPAB.

Pertanto, si definiva un quadro di riconoscimento della fun­zione e dello status delle IPAB, che pur venivano considerate qua­li parti del sistema assistenziale regionale nelle leggi regionali di riordino dell’assistenza.

La successiva sentenza della Corte costituzionale del 7 aprile 1988, n. 396, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale, per vio­lazione dell’art. 38 della Costituzione, dell’art. 1 della legge n. 6972/1890, nella parte in cui non prevede che le IPAB regionali ed infraregionali possano continuare a sussistere assumendo la personalità giuridica di diritto privato, qualora abbiano tutti i re­quisiti di una istituzione privata.

Pertanto la suprema Corte, nel contesto della sentenza, ha e­spressamente osservato che, pur in assenza della legge di riforma dell’assistenza, è possibile procedere alla verifica ed all’accerta­mento dei requisiti di istituzione privata delle IPAB regionali ed infraregionali.

A seguito di tale sentenza, con DPCM del 26.2.90, sono sta­te emanate direttive alle Regioni in materia di riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato alle IPAB a carattere regionale e infraregionale.

In base a tale DPCM, le IPAB a carattere regionale ed infra­regionale che chiedessero alle Regioni, nell’ambito delle quali svolgono le proprie finalità istituzionali, il riconoscimento della loro personalità giuridica di diritto privato, avrebbero dovuto pre­sentare apposita domanda secondo le forme ed i modi di cui all’art. 2 delle disposizioni di attuazione del Codice civile.

Attesa la competenza delle Regioni per la relativa istruttoria e definizione della domanda, il DPCM ha indicato che sono rico­nosciute di natura privata quelle Istituzioni che continuano a per­seguire le proprie finalità nell’ambito della assistenza, in ordine alle quali sia alternativamente accertato:

a) – il carattere associativo;

b) – il carattere di istituzione promossa ed amministrata da privati

c) – l’ispirazione religiosa.

Non sono comunque considerate di natura privata le IPAB già amministrate dagli ECA o in questi concentrati.

6.6.la legge 328/00: dalle IPAB alle Aziende Pubbliche di Servizi alla Persona (ASP)

In base a quanto disposto dalla legge n. 328/00, le IPAB, con il Decreto Legislativo 4.5.01,n. 207, recante “Riordino del sistema delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, a norma dell’art. 10 della legge n. 328/00” sono state oggetto di uno specifico provvedimento volto a trasformarne lo stato giuridico e funzionale. (GU n. 126 del 1.6.01)

I presupposti di fondo

Il suddetto quadro di riferimento normativo (si ricorda a tale proposito che lo “scoglio” IPAB è stato quello contro cui si sono infrante tutte le proposte di riforma dell’assistenza presentate nelle passate legislature) è stato quindi preso in considerazione in occasione del complesso iter parlamentare che ha portato alla legge n. 328/00 sull’assistenza.

In sintesi il panorama, profondamente rinnovato rispetto agli anni passati è, per le linee principali, il seguente:

-le sentenze della Corte costituzionale costituiscono un riferimento inderogabile per l’attività legislativa sull’assistenza e in particolare sulle IPAB;

-viene affermato, anche a seguito di quanto si verifica nel comparto della sanità, il principio della “aziendalizzazione” delle attività, che devono basarsi su atti costitutivi adeguati e su una gestione idonea al perseguimento delle finalità istituzionali.

Gli aspetti della nuova disciplina

L’art. 10 della legge n. 328/00 ha affrontato la complessa problematica delle IPAB, rinviando (secondo una prassi consolidata fin dal 1992 con la riforma della sanità) a specifico decreto legislativo emanato entro 180 giorni dal Governo.

Per il Governo gli obiettivi fondamentali a cui attenersi per l’emanazione del decreto legislativo erano:

-definire l’inserimento delle IPAB che operano nel campo socio-assistenziale nella programmazione regionale, prevedendo anche modalità per la partecipazione alla programmazione;

-prevedere la trasformazione della forma giuridica delle IPAB, al fine di garantire l’obiettivo di un’efficace ed efficiente gestione, assicurando autonomia statutaria, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica compatibile con il mantenimento della personalità giuridica pubblica;

-prevedere l’applicazione di:

– un regime giuridico del personale di tipo privatistico e di forme contrattuali coerenti con la

propria autonomia ;

– forme di controllo relative all’approvazione degli statuti, dei bilanci, delle spese di gestione,

alienazioni, cessioni, permute;

-prevedere la possibilità della trasformazione in associazioni o in fondazioni di diritto privato,

fermo restando i vincoli posti dalle tavole di fondazione e degli statuti;

-prevedere che le IPAB che amministrano solo il patrimoni adeguino lo statuti a principi di

efficienza, efficacia e trasparenza;

-prevedere linee di indirizzo e criteri atti ad incentivarne la fusione;

– prevedere la possibilità di separare la gestione dei servizi da quella dei patrimoni.

-prevedere la possibilità di scioglimento di IPAB non più in grado di assolvere ai compiti

statutari;

-esclusione di nuovi oneri a carico della finanza pubblica.

All’epoca del d. lgs 207/2001 il quadro delle IPAB era il seguente:

REGIONE numero % REGIONE numero %

Piemonte 766 18,1

Valle d’Aosta 41 1.0 CENTRO 872 20,6

Lombardia 818 19,3 Molise 3 0,1

Trentino A.A. 104 2,5 Campania 131 3,1

Veneto 282 6,7 Basilicata 4 0,3

Friuli V.G. 70 1,7 Puglia 237 5,6

Liguria 147 3,5 Calabria 51 1,2

Emilia R. 335 7,9 SUD 426 10,0

NORD 2.563 60,6 Sicilia 203 4,8

Toscana 185 4,4 Sardegna 51 1,2

Umbria 50 1,2 ISOLE 254 6,0

Marche 385 9,1 Min. Interno 3 0,1

Lazio 252 6.0 TOTALE 4.226 100,0

• fonte: Il sole 24 ore –sanità- n.15 17-23 aprile 2001

IL COMPLETAMENTO DELLA LEGGE 328/2000: LA PROGRAMMAZIONE NAZIONALE

Le legge 328/2000 è stata seguita nel 2001 dall’ unico Piano Nazionale degli interventi e dei servizi sociali, del maggio 2001.

7. LA PROGRAMMAZIONE SOCIALE

7.1.il piano nazionale degli interventi e servizi sociali

L’art. 18 della legge n. 328/00 recita:

“ Il Governo predispone ogni tre anni il Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali, tenendo conto delle risorse finanziarie individuate ai sensi dell’art. 4 nonché delle risorse ordinarie già destinate alla spesa sociale dagli enti locali.

“Il Piano nazionale è adottato previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la solidarietà sociale, sentiti i ministri interessati”

Sullo schema di piano sono acquisiti l’intesa con la Conferenza unificata di cui al d.lgs. 281/97, nonché i pareri degli enti e delle associazioni nazionali di promozione sociale di cui all’art.1, comma a) e b) della legge 476/87 e successive modificazioni maggiormente rappresentative delle associazioni di rilievo nazionale che operano nel settore dei servizi sociali, delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale, e delle associazioni di tutela degli utenti.

Lo schema di Piano è successivamente trasmesso alle camere per l’espressione di parere date delle competenti commissioni parlamentari, che si pronunciano entro trenta giorni dalla data di assegnazione”.

In base a dette disposizioni la programmazione sociale ha fatto il suo ingresso nel quadro istituzionale e normativo.

Con il DPR 3.5.01 è stato quindi, a seguito della citata procedura, emanato il primo “Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali 2001-2003 (G.U. n. 181 del 6.8.01, s.o.)

A tale riguardo, si viene a configurare uno stretto legame fra la originaria “filosofia” della programmazione, avviata nel 1966, e la programmazione sanitaria, che è stata avviata con la legge 595/85.

Il primo tentativo di programmazione socio-assistenziale si può fare risalire al cosiddetto “Progetto ‘80’ del 1969, nell’ambito del quale, nel disegno di definire attraverso un quadro di programmazione, lo stato del paese degli anni ’80, furono individuate prime politiche sociali articolate sull’unità locale dei servizi.

Dal 1969 al 2000 si è venuta a determinare da una parte una programmazione sanitaria (con le legge n. 595/85) con successivi piani sanitari, e dall’altra una sorta di azioni programmatiche individuate in specifiche leggi di settore (tossicodipendenti, handicappati, minori, immigrati, ecc.)

Con il DPR 3.5.01 è stato approvato il Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali 2001-2003 (G.U. n. 181 del 6.8.01, s.o.)

Il PNISS introdotto dalla legge n. 328/00 che ha riscontrato l’intesa positiva della Conferenza unificata Stato-Regioni-Autonomie locali nella riunione del 2 febbraio 2001, rappresenta pertanto il primo provvedimento organico di programmazione nell’ambito delle politiche sociali.

Per la elaborazione del Piano secondo lo spirito della concertazione, è stato altresì acquisito il parere:

• degli enti e delle associazioni nazionali di promozione sociale;

• delle associazioni di rilievo nazionale che operano nel settore dei servizi sociali;

• delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale;

• delle associazioni di utenti.

Tenuto conto della articolazione funzionale del piano, se ne riportano gli aspetti più importanti.

• Il Piano ha la funzione principale di orientare e mobilitare i diversi soggetti pubblici e privati) affinché “ciascuno faccia la propria parte” , attivando un rete progettuale (prima) e gestionale (poi).

• Il Piano è articolato in:

• elementi fondanti le nuove politiche sociali (parte I);

• obiettivi prioritari (parte II);

• indicazioni per lo sviluppo del sistema integrato degli interventi e dei servizi

sociali (parte III).

1) – Le radici delle nuove politiche sociali

Il sistema integrato degli interventi e servizi sociali si basa sulle politiche sociali intese come politiche universalistiche, rivolte alla generalità degli individui.

Esse mirano ad accompagnare gli individui e le famiglie lungo tutto il percorso della vita quotidiana, sostenendo e promuovendo le capacità individuali e le reti familiari.

Le politiche sociali, quindi, perseguono:

• obiettivi di ben-essere sociale;

• il diritto a stare bene.

Il sistema integrato promuove la solidarietà sociale.

Il PNISS promuove lo sviluppo del Welfare delle responsabilità, sostenuto e sorretto da un federalismo solidale in cui:

• tutti i livelli di governo concorrono a formulare, realizzare e valutare le politiche sociali;

• le organizzazioni sindacali e le associazioni sociali e di tutela degli utenti partecipano a formulare gli obiettivi di ben essere sociale e valutarli;

• le comunità locali, le famiglie, le persone, sono soggetti attivi;

• l’aggregazione e l’autorganizzazione degli utenti costituiscono fattore di arricchimento;

• le ONLUS, la cooperazione e il volontariato, le associazioni e gli enti di promozione sociale, le fondazioni, gli enti di patronato, e gli enti riconosciuti delle confessioni religiose:

– concorrono alla programmazione, all’organizzazione e alla gestione del sistema integrato;

-provvedono, insieme ai soggetti pubblici, all’offerta e alla gestione dei servizi.

Il ruolo del Comune

In quanto ente territoriale più vicino alle persone, ha la regia della azioni dei diversi attori, in un’ottica di condivisione e verifica dei risultati.

I destinatari

I primi destinatari sono i portatori di bisogni gravi con priorità per:

• i soggetti in condizione di povertà o con limitato reddito;

• soggetti con forti riduzioni delle capacità personali per inabilità di ordine fisico e psichico;

• soggetti con difficoltà di inserimento nella vita sociale e sul mercato del lavoro;

• soggetti sottoposti a provvedimenti dell’autorità giudiziaria;

• minori, specie se in condizioni di disagio familiare.

Tutti i cittadini italiani hanno diritto di fruire degli interventi e dei servizi.

Criterio di accesso

E’ il bisogno; occorre comunque sviluppare azioni positive miranti a facilitare e incoraggiare l’accesso ai servizi ed le misure disponibili.

Criterio dell’equità

Le persone e le famiglie possono essere chiamate a concorrere al costo dei servizi universali in base alla loro condizione economica, per salvaguardare il criterio dell’equità.

La sussidiarietà verticale

L’esercizio delle responsabilità pubbliche deve, in linea di massima, incombere di preferenza sulle autorità più vicine ai cittadini (art. 4 carta europea della autonomie locali)

La sussidiarietà orizzontale

Insieme dei soggetti individuali e collettivi ai quali può essere affidata la gestione dei servizi, tenendo però presente che in nessun caso è consentita una funzione di supplenza delle istituzioni pubbliche.

Concertazione

La sussidiarietà deve essere realizzata attraverso la concertazione a tutti i livelli istituzionali, con le Organizzazioni sindacali e con la valorizzazione di tutti gli attori istituzionali e non (volontariato, terzo settore).

7.2 Obiettivi di priorità sociale

La realizzazione di un sistema integrato di interventi e servizi sociali è lo strumento attraverso il quale le politiche sociali perseguono gli obiettivi di ben- essere sociale.

Si dà un quadro succinto degli obiettivi prioritari:

• valorizzare e sostenere le responsabilità familiari;

• rafforzare i diritti dei minori;

• potenziare gli interventi a contrasto della povertà;

• sostenere con servizi domiciliari le persone non autosufficienti (in particolare i disabili gravi).

Inoltre sono previste specifiche azioni per gli immigrati, i tossicodipendenti, gli adolescenti.

7.3) Lo sviluppo del sistema integrato di interventi e servizi sociali

Riprendendo i riferimenti normativi indicati nella legge n. 328/00, lo sviluppo del sistema integrato degli interventi e servizi sociali, richiede la precisazione di una serie di strumenti che si seguito si illustrano.

Il livello essenziale delle prestazioni sociali

Viene premesso che i livelli essenziali delle prestazioni sociali sono disegnati nei limiti delle risorse del fondo nazionale e tenuto conto delle risorse ordinarie già destinate dagli enti locali alle politiche sociali.

* Le aree di intervento sono individuate in riferimento ai bisogni da soddisfare.

Sono così definite:

-responsabilità familiari;

-diritti dei minori;

-persone anziane;

-contrasto della povertà;

-disabili;

-droghe;

-avvio della riforma.

Le tipologie dei servizi e prestazioni costituiscono una articolazione degli interventi e delle prestazioni.

Sono così definite:

-servizio sociale professionale e segretariato sociale per l’informazione e consulenza al singolo e ai nuclei familiari;

-servizio di pronto intervento sociale per le situazioni di emergenza personali e familiari;

-assistenza domiciliare;

-strutture residenziali e semiresidenziali per soggetti con fragilità sociali;

-centri di accoglienza residenziali o diurni a carattere comunitario.

Le direttrici per l’innovazione

Viene rilevato che la complessità dei fenomeni legati ai mutamenti sociali richiede una forte innovazione nella definizione delle politiche sociali, secondo linee direttrici che possono essere così delineate:

• partecipazione attiva delle persone nella definizione delle politiche sociali che le riguardano;

• integrazione degli interventi nell’insieme delle politiche sociali, con particolare riguardo all’integrazione socio-sanitaria;

• promozione del dialogo sociale, della concertazione e della collaborazione fra tutti gli attori pubblici e privati;

• potenziamento dell’azione per l’informazione, l’accompagnamento e gli sportelli per la cittadinanza;

• sviluppo degli interventi per la domiciliarità e la deistituzionalizzazione;

• interventi per favorire l’integrazione sociale;

• sviluppo delle azioni per la diversificazione e la personalizzazione dei servizi e delle prestazioni sociali;

• innovazione nei titoli per l’acquisto dei servizi. In riferimento alle tipologie di servizi e prestazioni sociali e alle direttrici per l’innovazione, particolare attenzione è rivolta ai seguenti ambiti di intervento:

• segretariato sociale;

• integrazione socio-sanitaria;

• titoli per l’acquisto dei servizi sociali

La conoscenza dei bisogni

I diversi livelli di governo si dotano di strumenti per la verifica periodica dei bisogni della popolazione e della adeguatezza delle risposte.

Modelli organizzativi e di gestione orientati ai risultati

Oltre alla verifica dei risultati, è indicata l’opportunità della diffusione e del controllo delle “buone pratiche”.

La programmazione partecipata

Ruolo delle Regioni e i piani regionali

Hanno un ruolo incisivo nella programmazione dei servizi alle persone, attraverso i Piani regionali secondo i tempi stabiliti dall’art. 18, comma 6 (entro 120 giorni dall’adozione del PNISS), e le modalità previste dall’art. 3 della legge n. 328/00.

Particolare attenzione deve essere conferita:

• alla selezione delle priorità;

• alla definizione delle risorse disponibili;

• alla precisazione del sistema integrato di funzionamento del sistema integrato

• alla verifica dei risultati.

Il ruolo dei Comuni e il Piano di zona

Lo sviluppo del sistema integrato di interventi e servizi sociali spetta ai Comuni, secondo il principio della sussidiarietà verticale.

Il Piano di zona è lo strumento fondamentale attraverso il quale i Comuni, con il concorso di tutti i soggetti attivi interessati alla progettazione, possono disegnare il sistema integrato di interventi e servizi sociali.

Le finalità strategiche del Piano di zona

• favorire la formazione di sistemi locali di intervento fondati sui servizi e prestazioni complementari e flessibili;

• responsabilizzare i cittadini nella programmazione e nella verifica dei servizi;

• qualificare la spesa, attivando risorse, anche finanziarie, derivate dalla “concertazione “ con i soggetti interessati;

• definire criteri di ripartizione della spesa a carico di ciascun comune, delle AUSL e degli altri soggetti firmatari dell’accordo, prevedendo anche risorse vincolate;

• prevedere iniziative formative per gli operatori.

Caratteristiche del processo di pianificazione

• il processo non essere visto in termini meramente amministrativi, ma deve prevedere azioni responsabilizzanti, concertative, comunicative, che coinvolgono tutti i soggetti interessati;

• l’attenzione va concentrata sui bisogni e sulle opportunità;

• devono essere valorizzate risorse e fattori propri specifici di ogni comunità locale e di ogni ambito territoriale;

• occorre prevedere le condizioni tecniche e metodologiche che consentano di effettuare valutazioni di processo e di esito;

• vanno puntualmente definite le responsabilità e individuate le inadempienze.

Le fasi metodologiche del piano di zona

• attivazione della procedura, prevedendo il coinvolgimento di tutti i soggetti interessati;

• ricostruzione della “base conoscitiva” ai fini dell’analisi dei bisogni e della conoscenza dell’esistente;

• individuazione degli obiettivi strategici;

• precisazione dei contenuti;

• approvazione del Piano di Zona (PdZ) e sottoscrizione di un “accordo di programma”.

Le procedure operative

• semplificazione delle procedure di assegnazione delle risorse;

• funzionalità rispetto alle esigenze degli enti decentrati (certezza, triennalità, trasparenza, snellezza).

La metodologia di allocazione

• per aree di intervento;

• per aree territoriali.

Criteri e parametri di riparto

• obiettivi di priorità sociale individuati per il periodo 2000-2003;

• assicurare congruo ammontare delle risorse;

• criteri demografici, economici ed occupazionali.

Metodologia e criteri di riparto

Ai fini del riparto sono definite le seguenti macro-aree di intervento:

• responsabilità familiari;

• diritti dei minori;

• persone anziane;

• contrasto della povertà:;

• disabili;

• immigrati;

• droga;

• avvio della riforma.

Ai fini del riparto per aree territoriali, si rimanda alla quota capitaria di finanziamento calcolata con riguardo a:

• popolazione complessiva;

• popolazione obiettivo.

Si conferisce comunque maggiore importanza alla struttura demografica della popolazione, rispetto ai livelli di reddito e alle condizioni occupazionali.

Lo schema di riparto

In fase di prima applicazione il riparto funzionale delle risorse indistinte è effettuato sulla base delle quote riportate nello schema seguente

aree di intervento % indicatori

responsabilità familiari 15% popolazione residente

diritti dei minori 10% popolazione < 18 anni

popolazione < 4 anni

persone anziane 60% popolazione > 65 anni

popolazione > 75 anni

contrasto povertà 7% tasso disoccupazione

% poveri

disabili 7% n. disabili gravi

avvio della riforma 1% popolazione residente.

Relazione sulle attività e revoca

Le Regioni e gli enti locali predispongono annualmente una relazione sulle attività svolte.

Qualora a 30 mesi dall’erogazione degli stanziamenti, le somme risultassero non impegnate, si procede alla revoca dei finanziamenti, che sono riallocate fra tutti i destinatari.

Della revoca è data ampia pubblicizzazione presso la popolazione.

La qualità del sistema integrato di interventi e servizi sociali

Le regole per la qualità riguardano i servizi essenziali di cui l’Ente locale è titolare.

A fronte dell’esperienza e dei risultati acquisiti, si auspica la costruzione di un “sistema qualità sociale” articolato, su cui le Regioni e gli enti locali:

• individuano la tipologia dei servizi da includere nel sistema per la qualità sociale;

• promuovono sedi di concertazione, invitando tutti i soggetti interessati;

• definiscono le norme per l’autorizzazione al funzionamento e le norme per l’accreditamento;

• individuano i soggetti istituzionali, le metodologie e degli strumenti;

• programmano ed attuano piani di formazione e di incentivazione;

• adottano propri strumenti di valutazione;

• svolgono piani di formazione professionale.

Rapporti fra enti locali e terzo settore

Si richiamano gli aspetti ritenuti più importanti.

Viene in particolare evidenziata la opportunità di coinvolgere il terzo settore nella co-progettazione.

Inoltre viene fatto esplicito riferimento al divieto delle gare al massimo ribasso.

Nell’affidamento al volontariato di interventi e servizi, l’ente locale dovrà prevedere forme di rimborso spese coerente con le caratteristiche di gratuità e solidarietà del volontariato.

Le regioni devono istituire gli albi regionali.

La carta dei servizi sociali

La carta, intesa e realizzata come carta per la cittadinanza sociale, dovrà prevedere:

• le condizioni per un patto di cittadinanza sociale a livello locale;

• i percorsi e le opportunità sociali disponibili;

• la mappa delle risorse istituzionali e sociali,

• i livelli essenziali di assistenza previsti;

• gli standard e le qualità da rispettare;

• le modalità di partecipazione dei cittadini;

• le forme di tutela dei diritti;

• gli impegni e i programmi di miglioramento;

• le regola da applicare in caso di mancato rispetto degli standard.

NB: Ogni Comune dovrà adottare una propria “carta”, che costituisce una preziosa occasione di coinvolgimento della collettività, con la quale potranno essere confrontati i principi cui si ispirano le strategie di offerta e negoziati gli standard di qualità.

L’adozione della carta dei servizi da parte degli enti erogatori è condizione per il loro accreditamento.

Il sistema informativo dei servizi sociali

E’ strumento di conoscenza ai fini della lettura dei bisogni e di sostegno al processo decisionale a tutti i livelli di governo.

Lo sviluppo del SISS deve prevedere il potenziamento della produzione statistica ufficiale, con particolare riferimento a:

• il monitoraggio dei livelli essenziali;

• il monitoraggio di specifiche misure di intervento;

• l’analisi della qualità dei servizi.

Tale aspetto fondamentale per la realizzazione del sistema degli interventi e dei servizi sociali, sarà successivamente ripreso e confermato nel successivi provvedimenti che porteranno alla definizione dell’anagrafe assistenziale.

8. LA PARTECIPAZIONE E LA CONCERTAZIONE NELLA LEGGE 328/200° E NELLE LEGGI REGIONALI

Con la legge n. 328/00 si è in effetti sancito il principio della partecipazione dei cittadini e delle loro espressioni organizzate nel contesto della costruzione del sistema integrato degli interventi e dei servizi sociali.

Detta partecipazione per la prima volta si è concretizzata anche in una sua più pertinente collocazione nella prospettiva della concertazione, intesa come metodo di governo fondato sul confronto permanente fra le istituzioni e le organizzazioni sociali interessate e titolate a partecipare.

Si è determinato, quindi, uno scenario assolutamente diverso rispetto al passato: la società civile e la sua rappresentanza organizzata si pone in condizioni di parità e di interlocuzione autorevole nel confronti delle istituzioni e comunque degli enti preposti alla realizzazione del sistema dei servizi sociali.

Tale riconoscimento della concertazione è legata alla stagione delle rinnovate politiche di welfare avviate con l’accordo fra il Governo e le Organizzazioni sindacali del novembre 1997, e che ha portato, fra gli impegni concordati, alla necessità della riforma del welfare.

La legge 328/00 individua infatti il principio della concertazione e cooperazione fra i diversi livelli istituzionali e fra questi ed i soggetti del terzo settore e con le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative.

Il concetto di concertazione, peraltro, richiede una adeguata preparazione e capacità di rappresentanza degli interessi collettivi di cui i cittadini organizzati sono portatori, e sotto tale aspetto occorre rilevare che tutte le Regioni che hanno dettato norme attuative della legge 328/00 hanno considerato nel giusto rilievo la partecipazione e la concertazione.

Particolarmente significativa ed importante è stato quindi il ruolo della partecipazione nella elaborazione e nella costruzione dei Piani di zona.

Nel quadro del rilancio della partecipazione, la legge n. 328/00 ed il susseguente Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali (che risale al 2001) particolarmente importante è stato il principio della programmazione partecipata, espressa sia a livello di elaborazione ed approvazione dei Piani regionali sociali, sia attraverso la elaborazione e approvazione dei Piani di zona sociali.

Pertanto il Piano di zona rappresenta lo strumento attraverso il quale i Comuni, secondo gli assetti territoriali adottati per la gestione dei servizi sociali, con il concorso di tutti i soggetti attivi nella progettazione, disegnano il sistema integrato di interventi e servizi sociali, con riferimento:

• agli obiettivi strategici;

• agli strumenti realizzativi;

• alle risorse da attivare.

Spetta ai Sindaci, titolari della responsabilità politica istituzionale, l’indicazione specifica degli obiettivi strategici e la definizione delle priorità d’intervento sul territorio.

Pertanto il Piano di Zona è lo strumento con cui ciascuno concorre nel costruire, nel rispetto delle proprie peculiarità e del proprio mandato istituzionale, le condizioni ottimali per il raggiungimento di quello che è stato individuato come obiettivo comune.

La programmazione strategica e partecipata costituisce l’asse portante nella definizione dei Piani di Zona che divengono, tramite l’accordo di programma, vere e proprie forme di integrazione istituzionale che andranno poi a confluire in forme di integrazione gestionale e professionale.

Nel contesto della elaborazione ed approvazione del Piano di zona, è fondamentale l’istituzione dell’Ufficio di piano, che ormai è presente in tutte le realtà regionali e costituisce la sede strategica in cui avviene l’incontro fra le istituzioni e la società civile per procedere, mediante il metodo della concertazione, alla definizione della programmazione triennale e della pianificazione annuale degli interventi e dei servizi sociali nell’ambito sociale di riferimento.

La partecipazione nei servizi

Un particolare sviluppo della partecipazione dei cittadini in quanto utenti dei servizi sociali, oltre che nelle sedi istituzionali preposte alla programmazione, gestione e controllo del sistema locale dei servizi sociali si è determinato in occasione della emanazione, da parte delle Regioni delle disposizioni relative all’autorizzazione ed all’ accreditamento dei servizi sociali, con particolare riferimento ai servizi residenziali e semiresidenziali.

Pertanto nelle RSA, nelle case di riposo, sono previsti comitati degli utenti e delle loro famiglie con il compito sia di verificare l’andamento dell’attività assistenziale, sia di avanzare proposte e rilievi.

Alcune Regioni, in occasione della legge regionale di recepimento della normativa statale sulle IPAB, trasformate in Aziende Pubbliche di Servizi alla Persona, hanno individuato l’obbligo che nello Statuto siano indicate le modalità di partecipazione degli utenti.

IL FINAZIAMENTO

Le principali fonti di finanziamento statale delle politiche sociali

A livello nazionale la principale fonte di finanziamento è il Fondo nazionale per le politiche sociali. Il Fondo è stato istituito con la l. n. 449/1997 recante “Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica”, sul quale sono state fatte confluire risorse di altri fondi, le cui finalità rientravano tra quelle delle politiche sociali. L’obiettivo prioritario era quello di ricondurre ad un unico Fondo gli stanziamenti previsti da leggi settoriali, realizzando in tal modo una prima razionalizzazione della normativa di settore poi conclusa con l’emanazione della legge 8 novembre 2000, n. 328 recante “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”.

Nella determinazione del Fondo, con il Piano Nazionale degli Interventi e dei Servizi Sociali, si è inizialmente avviata l’ipotesi di un unico fondo sociale nazionale, da ripartire fra le Regioni in rapporto a specifiche aree di intervento:

• Responsabilità familiari;

• Diritti dei minori

• Persone anziane

• Contrasto alla povertà

• Disabili gravi

• Immigrati

• Droga

• Avvio della riforma.

A seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 423/2004 che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della predeterminazione articolata del fondo per settori e per specifiche percentuali, il Fondo è stato articolato per una parte relativa alle specifiche competenze dello Stato in materia di diritti soggettivi, e dall’altra un fondo alle Regioni a destinazione indistinta.

Dal 2006, comunque, si è determinato un cosiddetto “spacchettamento” del FNPS, accompagnato da ulteriori Fondi specifici per la non autosufficienza, la famiglia, i giovani, mentre per le persone con disabilità è stato finanziato fin dal 1998 il fondo per l’occupazione dei disabili.

Le fonti di finanziamento delle politiche sociali:

• Fonte statale (Fondo nazionale per le politiche sociali)

• Fonte regionale (Fondo regionale per le politiche sociali)

• Fonte provinciale (Fondi specifici per le attività assistenziali)

• Fonte comunale (finanziamenti specifici per i servizi sociali)

La stessa legge 328/00, anche in relazione a quanto già disposto dal d. lgs. 109/98 sul “riccometro” ha confermato principio del concorso al costo dei servizi sociali da parte degli utenti.

Pertanto, in definitiva, nel complesso quadro della costruzione del welfare sociale, il principio del co-finanziamento coinvolge tutti gli attori istituzionali, fino a giungere al fruitore finale, che è tenuto, in rapporto al reddito, a partecipare al costo del servizio.

La prima considerazione è relativa alle fonti di finanziamento della spesa per le politiche sociali.

Queste risorse vengono alimentate da una molteplicità di fondi a livello nazionale, regionale, con finanziamenti a livello locale, con eventuali risorse del terzo settore e con una compartecipazione degli utenti.

Il Fondo per le politiche della famiglia istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri dal d.l. 223/2006 convertito dalla l. 248/2006, finanzia il funzionamento dell’Osservatorio nazionale sulla famiglia, l’elaborazione del Piano nazionale per la famiglia, sostiene le adozioni internazionali, le iniziative di conciliazione del tempo di vita e di lavoro, il Fondo di credito per i nuovi natie ed interventi relativi ad attività di competenza regionale.

Il Fondo per le politiche giovanili, istituito dal d.l. 223/2006 convertito dalla l. 248/2006, è diretto a promuovere il diritto dei giovani alla formazione culturale, professionale e all’inserimento nella vita sociale, attraverso interventi volti a garantire il diritto dei giovani all’abitazione e l’accesso al credito. Il Fondo finanzia progetti di rilevante interesse nazionale, azioni destinate al territorio, con una quota delle risorse che viene ripartita tra le Regioni e in conformità agli accordi di programma quadro sottoscritti, progetti di iniziativa di soggetti pubblici e privati.

Fondo nazionale per l’occupazione dei disabili

Il fondo è stato istituito con la legge n. 68/99, e si propone di favorire l’occupazione dei disabili presso la Pubblica amministrazione, presso i datori di lavoro privati e le cooperative.

Dal 2016 il Fondo è gestito dall’INPS.

• • • • Dal 2016 il fondo è gestito dall’ INPS

Il Fondo per le non autosufficienze, istituito dalla legge finanziaria 2007, garantisce, su tutto il territorio nazionale, l’attuazione dei livelli essenziali delle prestazioni assistenziali in favore delle persone non autosufficienti; le risorse sono ripartite annualmente tra le Regioni sulla base di dati relativi alla popolazione non autosufficiente e di altri indicatori demografici e socio economici. Gli atti e i provvedimenti relativi all’utilizzo del fondo sono adottati di concerto, previa intesa con la conferenza unificata Stato-Regioni.

Riparto delle risorse

I criteri utilizzati per il riparto per l’anno 2007 sono basati sui seguenti indicatori della domanda potenziale di servizi per la non autosufficienza:

a) popolazione residente, per regione, d’età pari o superiore a 75 anni, nella misura del 60%;

b) criteri utilizzati per il riparto del Fondo nazionale per le politiche sociali di cui all’art. 20, comma 8, della legge 8 novembre 2000, n. 328, nella misura del 40%.

Tali criteri sono modificabili e integrabili negli anni successivi sulla base delle esigenze che si determineranno con la piena definizione dei livelli essenziali delle prestazioni per le persone

non autosufficienti.

Finalità

Le risorse sono destinate alla realizzazione di prestazioni e servizi assistenziali a favore di persone non autosufficienti, individuando le seguenti aree prioritarie di intervento riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni, il cui raggiungimento é da realizzarsi gradualmente nel tempo e la cui piena definizione é rimandata ad altro provvedimento legislativo, nonché agli accordi in sede di Conferenza Unificata:

a) la previsione o il rafforzamento di punti unici di accesso alle prestazioni e ai servizi con particolare riferimento alla condizione di non autosufficienza atti ad agevolare e semplificare

l’informazione e l’accesso ai servizi socio-sanitari;

b) l’attivazione di modalità di presa in carico della persona non autosufficiente attraverso un piano individualizzato di assistenza che tenga conto sia delle prestazioni erogate dai servizi

sociali che di quelle erogate dai servizi sanitari di cui la persona non autosufficiente ha bisogno, favorendo la prevenzione e il mantenimento di condizioni di autonomia, anche attraverso l’uso di nuove tecnologie;

c) l’attivazione o il rafforzamento di servizi socio-sanitari e socio-assistenziali con riferimento prioritario alla domiciliarità, al fine di favorire l’autonomia e la permanenza a domicilio della

persona non autosufficiente

La specificità delle risorse

Le risorse sono finalizzate alla copertura dei costi di rilevanza sociale dell’assistenza socio-sanitaria e sono aggiuntive rispetto alle risorse già destinate alle prestazioni e ai servizi a favore delle persone non autosufficienti da parte delle regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano, nonché da parte delle autonomie locali.

Le prestazioni e i servizi suddetti non sono sostitutivi di quelli sanitari.

Monitoraggio

Ai fini di verificare l’efficace gestione delle risorse, nonché la destinazione delle stesse al perseguimento delle finalità suddette è prevista la definizione, previo accordo in Conferenza Unificata, delle modalità di monitoraggio delle prestazioni nonché degli interventi attivati attraverso le risorse suddette nella prospettiva della costituzione di un Sistema informativo nazionale.

Fondo per la lotta alla povertà

La Legge di Stabilità 2016 (Legge 208/2015, art. 1 c. 386) istituisce presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali il Fondo per la lotta alla povertà e all’esclusione sociale, al fine di garantire l’attuazione di un Piano nazionale per la lotta alla povertà e all’esclusione sociale e finanziare l’avvio su tutto  il  territorio  nazionale  di  una  misura  di contrasto alla povertà.

Fino al 2018 il Fondo ha finanziato il Reddito di Inclusione (ReI) ai sensi del Decreto legislativo 147/2017, mentre dal 2019, come stabilito dal Decreto Legge 4/2019, è interamente destinato agli Ambiti comunali per il rafforzamento dei servizi sociali, in particolare dei servizi individuati quali livelli essenziali delle prestazioni sociali ai sensi del citato D.lgs. (art. 7), per l’adeguamento dei sistemi informativi dei Comuni, nonché per la copertura degli oneri assicurativi e per la realizzazione dei progetti di inclusione sociale relativi al Reddito di Cittadinanza (RdC).

La Legge di Bilancio 2019 (Legge 145/2018, art. 1 c. 255) ha infatti stabilito che il ReI è riconosciuto fino alla data di entrata in vigore (aprile 2019) del RdC ed è finanziato dalle risorse del Fondo per il reddito di cittadinanza. Conseguentemente, a decorrere dal 2019 il Fondo Povertà è ridotto e interamente destinato agli Ambiti comunali con risorse pari a 347 milioni per il 2019, 587 milioni per il 2020

PARTE SESTA

2000-2020: LA LEGGE 328/2000 DOPO LA RIFORMA DELLO STATO E I PRINCIPALI PROVVEDIMENTI SUCCESSIVI

La legge “328” è intervenuta nel contesto di una complessa fase riforma dello Stato, che è sfociata nella legge costituzionale n. 3/2001 (Riforma del Titolo V della Costituzione), pubblicata sulla G.U. n. 59 del 12 marzo 2001, e quindi dopo appena tre mesi dalla stessa, validata dal referendum confermativo del 2 ottobre 2001, che in effetti, affermando che l’assistenza diventava legislazione esclusiva delle Regioni, ha interrotto il disegno unitario di indirizzo e coordinamento dello Stato in materia, ed ha escluso il riferimento del potere sostitutivo dello Stato per le Regioni inadempienti.

Pertanto il disegno complessivo della legge quadro “328” – che è stata per un certo verso introdotta quale riferimento normativo e concettuale per la affermazione dei principi costituzionali di tutela dei diritti, di superamento delle disuguaglianze da qualunque causa determinate, di promozione delle opportunità dalla legge quadro n. 104/1992 – ha avuto il suo sbocco nel primo Piano Nazionale di Interventi e dei Servizi Sociali: il semestre novembre 2000-maggio 2001 è quindi da considerare fondamentale per il concreto attuarsi, dopo oltre un secolo, del rinnovato Stato sociale.

Tale piattaforma è stata peraltro resa problematica nella sua reale attuazione non solo dalla legge costituzionale n. 3/2001, ma anche dalla sentenza della Corte costituzionale n. 423/2004 che ha sancito l’illegittimità costituzionale dei criteri di riparto del Fondo nazionale per le politiche sociali, demandando alla potestà regionale il compito di determinare il riparto secondo proprie scelte discrezionali. Pertanto non ha avuto efficacia quanto indicato nel Piano Nazionale degli Interventi e servizi sociali in ordine al piano di riparto del Fondo Nazionale per le Politiche Sociali, che aveva individuato specifiche aree di intervento sopra indicate.

Il susseguirsi, dal giugno 2001, di governi diversi, ha determinato la stasi del processo avviato dalla legge “328”, che in effetti, anche a fronte della grave crisi del Servizio Sanitario Nazionale, che ha portato all’ obbligo di osservare rigide regole di bilancio (legge 403/2001), con la nomina dei commissari ad acta per i piani di rientro, hanno interrotto i piani di azione e di intervento definiti nella legge 328, con particolare riferimento alla determinazione dei Livelli essenziali assistenziali.

Le conseguenze sulla legge “328” sono state assolutamente negative, ed hanno portato ad una “relativizzazione” della sua efficacia.

L’impegno a definire la programmazione sociale attraverso del Piano Nazionale degli Interventi e dei Servizi Sociali, con il suo aggiornamento a cadenza triennale è stato sospeso, e ripreso solo dopo circa venti anni.

La definizione ragionata degli ambiti di intervento e la relativa sua articolazione e finanziamenti specifici, in effetti è stata a sua volta sospesa, e ripresa soltanto nel 2014, quando nel Piano di riparto del Fondo Sociale Nazionale sono state definite le macro-aree di intervento e relativi finanziamenti.

Il potere sostitutivo dello Stato per le Regioni inadempienti è stato in effetti abrogato, e lo stesso potere è stato peraltro assunto dalle Regioni nei confronti degli ambiti territoriali inadempienti (con specifici provvedimenti presi dalla Regione Campania e dalla Regione Puglia negli anni successivi), e comunque tale funzione è stata superata da un altro principio legato alla utilizzazione di fondi “statali dedicati” entro termini perentori (Fondo per la non autosufficienza, Fondo per l’Adolescenza e l’infanzia, Fondo per i disabili, Fondo Sociale nazionale, Fondo per la povertà)

I Livelli Essenziali Assistenziali, inquadrabili nell’impegno dello Stato a definire i livelli essenziali per l’esercizio dei diritti civili e sociali (art. 117 lettera m) Co), non ancora sono stati definiti.

La mancata applicazione dell’art. 12 della legge, che si riferiva alla definizione delle professioni sociali, che rappresentano la testa, il cuore e le gambe su cui si muove tutto il sistema dell’offerta del sistema dei servizi ed interventi sociali fa risentire i suoi effetti.

Tale carenza ha determinato una situazione di incertezza operativa proprio nel cuore del sistema, a cui solo la Regione Puglia, ha risposto, con l’approvazione del Repertorio delle professioni sociali, e con altre iniziative in proposito della Regione Basilicata, Lombardia, Friuli V.G., Campania.

L’aspetto assolutamente strategico di definire un quadro coordinato di servizi ed interventi rivolti alle persone con disabilità e persone non autosufficienti, secondo gli articoli 14 e 15, è stato in effetti chiaramente definito nel corso degli anni, sottolineando comunque la lucidità e la preveggenza della legge 328, che ne ha tracciato le linee di intervento più importanti.

In tale contesto, introdotto dalla legge finanziaria del 2006, il richiamato Fondo per le non autosufficienze è stato ulteriormente approfondito nella sua finalità e nella sua funzione, con la approvazione conclusiva nel 2019 del primo Piano Nazionale per la Non autosufficienza.

Nel corso del decennio 2001-2011 sono intervenuti provvedimenti statali presi dai vari Governi,

succedutisi nei periodi 2001-2006; 2006-2008; 2008-2011, che sono stati caratterizzati sia da elementi di discontinuità, sia di successiva ripresa delle politiche sociali, con particolari interventi che si sono via via adottati, e che hanno dato il senso dei cambiamenti e delle novità.

Il Ministero della solidarietà sociale ha cambiato varie volte denominazione, e sono intervenuti vari provvedimenti che ne hanno modificato la strutturazione, fino alla dicitura attuale: Ministero del lavoro e delle politiche sociali.

Periodo 2001-2002

Il primo semestre del 2001 è stato caratterizzato dalla approvazione di specifiche leggi a corredo di quanto già tracciato dalla legge 328, che si rappresentano in ordine cronologico:

-Sono state date indicazioni volte a superare il disagio della detenzione carceraria di detenute nella loro condizione di madri con bambini, grazie all’impegno civile ed alla passione dell’on.le Leda Colombini: Legge 8 marzo 2001, n. 40: Misure alternative alla detenzione a tutela del rapporto tra detenute e figli minori.

-Dopo anni ed anni di rinvii è stato approvato il Servizio Civile nazionale, che vide l’allora on.le Renzo Mattarella quale protagonista principale: Legge 6 marzo 2001, n. 64: Istituzione del servizio civile nazionale.

-Nella prospettiva di un concreto avvio di politiche familiari, a coronamento della legge 8 marzo 2000, n. 53, con il d.lgs. 26 marzo 2001, n. 151, recante «Testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della maternità e della paternità, sono state disposte specifiche misure

concernenti indennità di maternità per le lavoratrici autonome e le imprenditrici agricole.

-A maggiore tutela e garanzia della professionalità degli assistenti sociali nei confronti degli utenti, delle Istituzione e dell’Autorità giudiziaria, grazie all’impegno dell’assistente sociale Paola Rossi, già promotrice della legge 84/93 istitutiva dell’ Ordine degli Assistenti Sociali e prima sua presidente, è stata approvata la Legge 3 aprile 2001, n. 119: Disposizioni concernenti l’ obbligo del segreto professionale per gli assistenti sociali.

-Sono poi seguite leggi concernenti particolari disabilità: Legge 3 aprile 2001, n. 131: Norme a sostegno delle persone in condizioni di cecità parziale; Legge 3 aprile 2001, n. 138: Classificazione e quantificazione delle minorazioni visive.

-E’ stato completato il quadro del terzo settore, sia con la legge 383/2000 sulle associazioni di promozione sociale, sia con la legge che ha disciplinato gli istituti di patronato e di assistenza sociale: Legge 30 marzo 2001, n. 152: Nuova disciplina per gli istituti di patronato e di assistenza sociale.

Infine con la Legge 4 aprile 2001, n. 154: Misure contro la violenza nelle relazioni familiari sono stati affrontate per la prima volta le problematiche relative alla violenza di genere.

Il primo semestre del 2001, rappresenta, quindi, il coronamento di una azione volta a operare con determinazione nella costruzione di un sistema integrato di politiche sociali, non più residuali, ma il volano di un rinnovato stato sociale, garante dei diritti sociali e civili delle persone e dello svolgimento di adeguati interventi volti alla promozione delle persone, delle pari opportunità, delle famiglie, e delle comunità.

Nella fase che va dal secondo semestre 2001 al 2006 è stata portata avanti una politica sociale che ha interrotto i presupposti indicati dalla legge 328/2000: in buona sostanza non solo non sono stati perseguiti gli obiettivi posti dalla stessa legge per ciò che concerne le politiche innovative in termini di welfare (fra le quali: definizione dei livelli essenziali delle prestazioni sociali; definizione del fondo per la non autosufficienza; definizione delle professioni sociali; definizione del reddito minimo di inserimento e contestuale riordino degli emolumenti; riproposizione del Piano nazionale degli Interventi e dei Servizi Sociali – scaduto nel 2003 – ma è stata posta mano ad un complesso di interventi che hanno vieppiù accentuato la tendenza a diminuire il ruolo dello Stato nelle politiche sociali.

Nel 2002 è stata approvata una nuova legge sull’immigrazione, che ha modificato il d.lgs 286/98.

2003: Il libro bianco sul welfare

Nel 2003 è stato pubblicato il “libro bianco sul welfare”, con l’obiettivo primario di realizzare e rinforzare la coesione sociale – secondo gli orientamenti e gli indirizzi europei – e che ha voluto, comunque, significare un ripensamento sulle politiche sociali fino ad allora perseguite: in estrema sintesi è stata criticata la prefigurazione di una offerta indifferenziata di prestazioni e servizi (eguali per tutti, su tutto il territorio nazionale), introducendo il concetto di “flessibilità”, pur riconoscendo la garanzia del quadro di insieme preconizzato dalla legge n. 328 e dal titolo V della costituzione.

Fra le priorità, viene indicata la famiglia nel contesto dell’azione politica e soggetto protagonista del welfare ed espressione della “solidarietà” diffusa”.

E’ stata richiamata la necessità di definire i LIVEAS, attraverso modalità di confronto e dialogo sociale con i soggetti sociali implicati.

E’ stato altresì confermato il principio della programmazione partecipata, che costituisce un esplicito richiamo alla opportunità della concertazione che tenga conto della molteplicità dei livelli e degli attori, con un implicito riconoscimento a quanto già indicato nel PNISS.

Viene quindi prospettata la “governance futura”, basata sulla sussidiarietà, e sulla definizione del livelli di riferimento: europei, statali (prefigurando un Piano Nazionale d’ Azione per la Coesione Sociale), regionali (che attraverso i Piani di Zona elaborano il Piano d’Azione Regionale per la Coesione Sociale), locali (per l’illustrazione della strategia operativa di Zona, ai soggetti e privati coinvolti, e presentazione del Piano Provinciale sull’inclusione sociale.

Il libro si conclude con la indicazione dell’Agenda sociale, per un insieme coordinato di intervento con il superamento della categorizzazione di “portatori di bisogno”, per la definizione di specifiche problematiche connesse anche alla Carta Europea dei Diritti Fondamentali: ingresso della vita nel mondo del lavoro; diritto ai diritti universali mediante una nuova solidarietà; l’inclusione sociale; l’autonomia psico-fisica; coesione sociale delle comunità.

Il periodo 2005-primo semestre 2006

Nel 2005 è stata approvata la Legge 13 giugno 2005, n. 118: Delega al Governo concernente la disciplina dell’ impresa sociale, successivamente definita con il Decreto Legislativo 24 marzo 2006, n. 155.

In particolare con le leggi finanziarie del 2005 e del 2006 sono state individuate specifiche azioni con la scelta di fondo di monetizzare il bisogno, e quindi procedere alla erogazione di specifiche risorse direttamente alle famiglie (assegno alle famiglie per i nuovi nati, deducibilità delle spese per le famiglie che utilizzano le badanti per l’assistenza agli anziani non autosufficienti).

Periodo secondo semestre 2006-primo semestre 2008

Tale fase, nei termini generali di attuazione delle politiche sociali nel nostro paese, è stata caratterizzata da una rinnovata attenzione nei confronti delle politiche sociali.

A tale riguardo, già nel DPEF del 2007 sono state introdotte specifiche indicazioni programmatiche molto impegnative strettamente legate ad una analisi più puntuale della problematica sociale.

Gli aspetti più importanti affrontatati sono stati:

• analisi della povertà relativa ed assoluta e azioni conseguenti di lotta;

• specifiche politiche di intervento per la famiglia, secondo il perseguimento di specifici obiettivi, fra i quali quello di favorire la vecchiaia attiva, inserite nella rete delle azioni affettive, familiari e sociali, assicurando al contempo l’assistenza a chi ne ha più bisogno;

• Il riconoscimento dell’onere sopportato dalle famiglie per l’assistenza agli anziani non autosufficienti e per i figli;

• È stata confermata l’ispirazione universalistica garantita dalla legge 328/00;

E’ stato altresì confermato l’impegno a:

-definire i livelli essenziali di assistenza;

– realizzare un sistema coerente di sostegno dei redditi e delle responsabilità familiari;

– predisporre forme di finanziamento atti a premiare le iniziative delle autonomie locali, riorganizzando e potenziando il Fondo nazionale per le politiche sociali e prevedendo un Fondo per le politiche familiari, finalizzati alla promozione di una rete integrata di servizi.

A fronte di tali obiettivi sono quindi indicate le azioni principali da realizzare nel corso della legislatura:

* rafforzare gli strumenti per la conciliazione tra vita lavorativa e vita personale;

* costruire un sistema coerente di sostegno dei redditi e delle persone;

* rafforzare e migliorare la rete dei servizi, in particolare per l’infanzia e i non autosufficienti, in rapporto all’ISEE;

* particolare attenzione è stata conferita all’assistenza integrata domiciliare;

* è stato previsto un piano nazionale sulle non autosufficienze, con la definizione dei livelli essenziali di assistenza compatibili con le risorse finanziarie disponibili e all’istituzione di un Fondo nazionale per la non autosufficienza, sulla base del co-finaziamento;

* è stata prevista la definizione di una Legge quadro sugli Assistenti familiari atta a definire i requisiti essenziali di professionalità e di affidabilità.

* sono stati altresì previste politiche di potenziamento di strumenti e norme per la tutela dell’infanzia;

* rilancio della politica abitativa;

* potenziamento delle politiche di pari opportunità.

A fronte di tali impegni, le azioni portate avanti in termini di risorse sono state connesse alla ridefinizione dei dicasteri competenti in ordine alla attuazione delle politiche sociali.

Si è in effetti assistito ad uno “spacchettamento” delle competenze che in precedenza afferivano sostanzialmente al Ministero del lavoro e del Welfare e al Ministero della salute: sono stati infatti istituiti il Ministero per la solidarietà, il Ministero per la famiglia, il Ministero per lo sport e la gioventù, e a ciascuno di essi è stato affidato uno specifico fondo da gestire.

Periodo secondo semestre 2008-novembre 2011

La fase è stata caratterizzata dall’ interesse precipuo verso le politiche familiari, con la Legge 24 luglio 2008, n. 126 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27 maggio 2008, n. 93, recante disposizioni urgenti per salvaguardare il potere di acquisto delle famiglie”.

Inoltre sono stati disposte misure sulla Legge 28 novembre 2008, n. 186 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 2 ottobre 2008, n. 151, recante misure urgenti in materia di prevenzione e accertamento di reati, di contrasto alla criminalità organizzata e all’immigrazione clandestina” e specifici interventi con la Legge 18 dicembre 2008, n. 199 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 20 ottobre 2008, n. 158, recante misure urgenti per contenere il disagio abitativo di particolari categorie sociali”.

Il libro verde

Nel luglio 2008, secondo un’impostazione già adottata nel 2003, è stato presentato un ”Libro Verde sul futuro del modello sociale”, con il quale viene ripresa la Strategia di Lisbona, che pone al centro il benessere dei cittadini per la crescita e l’occupazione.

A fronte di una profonda trasformazione della società, viene altresì prospettata “la capacità di transitare verso un nuovo modello sociale tale da far considerare prioritario l’accompagnare le persone lungo tutto l’arco della vita senza perdere di vista il binomio opportunità – responsabilità; un modello di governance tale da garantire la sostenibilità finanziaria; perseguire gli obiettivi strategici per realizzare concretamente un nuovo modello, anche attraverso il costante e proficuo confronto con le migliori esperienze internazionali; la formulazioni di linee guida sui pilastri su cui si basa il sistema, con programmi specifici dedicati alla natalità, alla famiglia, alla formazione legata all’occupazione (occupabilità) e alla prevenzione per la salute”.

E’ stato prospettato l’orientamento di profonda innovazione rispetto al passato, riformando lo Stato sociale nel contesto delle politiche sociali con riferimento al lavoro, alla previdenza, alla sanità ed all’assistenza. A tale riguardo è stata prevista una consultazione pubblica di tre mesi (agosto-ottobre).

La prospettiva indicata è stata quella della “vita buona nella società attiva”, richiamando in tale contesto la centralità della persona e della sua salute, quindi ridurre la povertà, l’emarginazione e il disagio sociale, incrementando la produttività del lavoro, i tassi di occupazione e la crescita complessiva dell’economia.

Vi sono tracciate linee di intervento con particolare riferimento alla famiglia, alla non autosufficienza.

La sussidiarietà orizzontale viene indicata quale pilastro del nuovo welfare, insieme alla coesione sociale che parte dal territorio e dalle piccole comunità.

Viene auspicato un nuovo modello di governance, con il Governo in grado di definire una efficace funzione di indirizzo e qualificazione della spesa, rivedendo il quadro del livello di autonomia degli Enti locali.

Per quanto riguarda le persone con disabilità, in relazione alla Convenzione ONU delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, con Protocollo opzionale, fatta a New York il 13 dicembre 2006 con la Legge 3 marzo 2009, n. 18 è stata approvata la “Ratifica ed esecuzione della Convenzione e istituito l’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità “.

Il federalismo fiscale e la sua ricaduta sulla tutela dei diritti e sulla legge 328

Nello stesso anno 2009, con la legge delega n. 42 sono state poste dalle modifiche apportate all’art. 119 della Costituzione, il quale, infatti, sancisce: “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa.

“I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.”

“La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.”

“Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.”

Riguardo all’impatto che il federalismo fiscale determina nel contesto delle politiche di welfare, non si può non tenere conto di quanto disposto dall’art. 3 della Costituzione, che sottolinea il dovere della Repubblica di “rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadino, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del paese”.

In tale contesto, anche in considerazione della necessaria definizione dell’impegno finanziario necessario a rendere concreto tale principio, va considerata anche la necessità di sottolineare che i diritti di cittadinanza, impliciti nell’art. 3 della Costituzione, si legano a quanto disposto negli art. 32 e 38 in particolare, e che quindi si riferiscono a tutte le prestazioni assicurate dallo stato sociale: previdenza, sanità, assistenza.

Pertanto si sottolinea la necessità del rapporto fra federalismo ed uguaglianza dei diritti che, ovviamente, valgono su tutto il territorio nazionale.

Da tale assunto ne consegue che è proprio sui diritti di cittadinanza che occorre commisurare le risorse necessarie a finanziare i livelli essenziali delle prestazioni sociali.

Peraltro la stessa legge “328”, a seguito della approvazione prima parlamentare e poi referendaria della legge costituzionale n. 3/01 è stata oggetto di osservazioni e di dubbi in ordine alla sua efficacia ed alla sua “imperatività”, tenuto conto che l’assistenza, secondo quanto disposto dalla stessa legge costituzionale citata, diventava materia esclusiva di competenza regionale.

Secondo vari studiosi, comunque, l’impegno dello Stato a determinare i livelli essenziali per l’esercizio dei diritti civili e sociali dei cittadini fa ritenere la legge “328” in grado di far sentire i suoi effetti, in quanto legge-quadro nei confronti delle Regioni, che in ogni caso debbono adottarne i principi e gli orientamenti, e quindi considerare essa stessa quale legge “federale”.

Il Nomenclatore del servizi sociali

Stante una situazione di confusione e di incertezza, in assenza della determinazione dei LIVEAS previsti dall’ art. 22 della legge, la Conferenza delle Regioni, con un documento del 29 ottobre 2009, quindi dopo ben nove anni dalla legge 328, ha approvato il Nomenclatore dei servizi sociali, che le Regioni avrebbero dovuto osservare nella propria legislazione.

Il Nomenclatore, pertanto, è stato finalizzato a dare un linguaggio comune utilizzabile dai programmatori e dagli operatori, anche per facilitare l’identificazione dei livelli essenziali di assistenza sociale, rendendo possibile il confronto su voci omogenee tra i diversi sistemi di welfare regionali.

In estrema sintesi nel documento sono indicate, a seguito del monitoraggio effettuato sulla legislazione regionale, le tre macrocategorie di riferimento, conformi con quelle previste nella classificazione europea SESPROS:

• Interventi e Servizi: comprendono le attività relative alla predisposizione di interventi e servizi sociali, realizzati sul territorio o a domicilio attraverso l’opera di personale del settore sociale.

• Trasferimenti monetari: comprendono sia i contributi economici erogati direttamente agli utenti, sia i contributi erogati ad altri soggetti perché forniscano servizi con agevolazioni sui ticket, sulle tariffe o sulle rette a particolari categorie di utenti. Rientra in questa categoria anche l’integrazione (o il pagamento per intero) delle rette per prestazioni residenziali o semiresidenziali

• Centri e strutture residenziali, semi-residenziali o diurne: rientrano in questa categoria le attività e le prestazioni realizzate nei centri diurni e nelle strutture residenziali o semiresidenziali.

Il Casellario dell’assistenza

L’ulteriore evoluzione del sistema dei servizi sociali è stata determinata dal Decreto-Legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito nella le legge 30 luglio 2010, n. 122., che ha “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica”.

Nel contesto della legge, scaturita da una situazione di crisi economica di notevole gravità, sono state emanate anche disposizioni restrittive in materia di pubblico impiego, di controlli e verifiche sull’invalidità civile, e sull’ assistenza, disponendo all’art. 13, comma 1 l’istituzione presso l’INPS del “Casellario dell’assistenza” per la raccolta, la conservazione e la gestione dei dati, dei redditi e di altre informazioni relativi ai soggetti aventi titolo alle prestazioni di natura assistenziale.

Il Casellario costituisce l’anagrafe generale delle posizioni assistenziali e delle relative prestazioni, condivisa tra tutte le amministrazioni centrali dello Stato, gli enti locali, le organizzazioni no profit e gli organismi gestori di forme di previdenza e assistenza obbligatorie che forniscono obbligatoriamente i dati e le informazioni contenute nei propri archivi e banche dati, per la realizzazione di una base conoscitiva per la migliore gestione della rete dell’assistenza sociale, dei servizi e delle risorse.

Con la Legge 8 Ottobre 2010 n. 170 sono state approvate “Nuove norme in materia di disturbi specifici d’apprendimento in ambito scolastico”, con riferimento alla dislessia. Inoltre è stata approvata la Legge 24 giugno 2010, n. 107, “Misure per il riconoscimento dei diritti delle persone sordocieche”.

Per le politiche rivolte ai minori con la Legge 12 luglio 2011, n. 112, è stata istituita “l’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza”.

Periodo 2012-2013

E’ stato caratterizzato da una prima fase che ha portato ad una stasi dello sviluppo delle politiche sociali, del lavoro e della previdenza, stante una situazione di una profonda crisi politico-economica che ha portato ad una limitazione massiccia dei relativi finanziamenti.

Sono state peraltro approvate specifiche leggi a tutela dei diritti delle persone.

Nel 2013 è stato emanato un Decreto Legge 14 agosto 2013, n. 93 con quale sono state avviate le prime disposizioni a tutela delle donne vittime di violenza, con relativi finanziamenti e interventi specifici (case-rifugio, centri antiviolenza, ecc.), che sono stati attuati dalle Regioni, dagli Enti locali e dal terzo settore.

Con il Decreto Legge 23 dicembre 2013, n. 146 “Misure urgenti in tema di tutela dei diritti fondamentali dei detenuti e di riduzione controllata della popolazione carceraria”, è stato istituito il Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale.

A conclusione di un lungo processo di rivisitazione delle norme relative all’ISEE, con il DPCM 5 dicembre 2013, n. 159 è stato emanato il Regolamento concernente la revisione delle modalità’ di determinazione e i campi di applicazione dell’Indicatore della situazione economica equivalente (ISEE), che ha innovato profondamente sulle precedenti norme.

Con DPR 4 ottobre 2013  si è proceduto all’ Adozione del programma di azione biennale per la promozione dei diritti e l’integrazione delle persone con disabilità. Il programma si connette alla legge 3 marzo 2009, n. 18, ed alla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, del 2006.

ll programma si pone come un sistema integrato di interventi che coinvolgono lo Stato, con i Ministeri del lavoro e delle politiche sociali, della salute, delle pari opportunità, il MIUR, le Regioni, gli Enti locali, le associazioni delle persone con disabilità, , il terzo settore, l’INPS.

Si articola nelle seguenti linee di intervento: 1 Revisione del sistema di accesso, riconoscimento/certificazione della condizione di disabilità e modello di intervento del sistema socio-sanitario. 2 Lavoro e occupazione. 3 Politiche, servizi e modelli organizzativi per la vita indipendente e l’inclusione nella società. 4 Promozione e attuazione dei principi di accessibilità’ e mobilità. 5 Processi formativi ed inclusione scolastica. 6 Salute, diritto alla vita, abilitazione e riabilitazione. 7 Cooperazione internazionale.

Tale programma ha costituito un riferimento fondamentale per lo svolgimento di specifiche azioni da parte delle Regioni, che ne hanno osservato le linee di intervento.

Periodo 2014-2018

L’anno 2014 ha segnato una profonda revisione del quadro istituzionale: con la Legge 7 aprile 2014, n. 56 “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni” si è posta mano ad una ridefinizione delle funzioni delle province, che sono state in effetti trasformate da “enti intermedi” a espressioni locali dei comuni, in attesa della loro soppressione prevista dalla proposta di revisione costituzionale che è stata comunque bocciata dal referendum del 6 dicembre 2016. Tale legge ha comunque determinato la fine di un prezioso patrimonio storico e culturale in materia di politiche sociali, che, avviato verso la fine degli anni ’70, ha portato a definire le funzioni importanti delle provincie in termini di assistenza tecnica agli enti locali, coordinamento della programmazione sociale locale, formazione del personale sociale, organizzazione di osservatori provinciali sociali, gestione di specifici interventi per le persone con disabilità, e per particolari interventi sociali, che sono stati individuati anche in sede di legislazione regionale. Allo stato attuale la situazione, alla luce dei sopraggiunti nuovi Statuti delle Province e delle città metropolitane, appare caratterizzata da una notevole difformità di funzioni e di servizi.

Potrebbe essere opportuno, da parte delle Regioni, rivedere il quadro delle deleghe da attribuire alle province di proprie funzioni in materia, come in alcuni casi già attuato, e nel contempo, da parte dei comuni attribuire alle stesse funzioni complesse che richiedono un governo a scala più adeguata (formazione del personale sociale, osservatorio sociale, assistenza tecnica per la fruizione dei fondi sociali ed europei, e relativi bandi, intese con ANCI per lo svolgimento di specifici programmi ed interventi sperimentali ed innovativi, registri ed albi del terzo settore.

Nello stesso anno si è posta mano ad un deciso rifinanziamento del Fondo nazionale per le politiche sociali, dettando anche le macro-aree di intervento, che saranno successivamente riprese nel successivi rifinanziamenti.

Con il Decreto 16 Dicembre 2014, n. 206, del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali è stato approvato il “Regolamento recante modalità attuative del Casellario dell’assistenza, a norma dell’articolo 13 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122”.

Con tale provvedimento si è in effetti confermato il SISS, Sistema Informativo dei Servizi Sociali, previsto dall’art. 21 della legge 328/2000, e in effetti ha definito il quadro del sistema di offerta dei servizi, specificando le seguenti tipologie:

– «Prestazioni sociali»: si intendono le prestazioni di natura assistenziale, ovvero, ai sensi dell’articolo 128 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, nonché dell’articolo 1, comma 2, della legge 8 novembre 2000, n. 328, tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia;

– «Prestazioni sociali agevolate»: prestazioni sociali non destinate alla generalità dei soggetti, ma limitate a coloro in possesso di particolari requisiti di natura economica, ovvero prestazioni sociali non limitate dal possesso di tali requisiti, ma comunque collegate nella misura o nel costo a determinate situazioni economiche, fermo restando il diritto ad usufruire delle prestazioni e dei servizi assicurati a tutti dalla Costituzione e dalle altre disposizioni vigenti;

– «Prestazioni di natura previdenziale rilevanti per il SISS»: prestazioni di natura previdenziale o comunque rivolte esclusivamente ai lavoratori, che per natura, categorie dei beneficiari e obiettivi perseguiti assumono rilievo per le finalità del sistema informativo dei servizi sociali;

– «Agevolazioni tributarie rilevanti per il SISS»: agevolazioni tributarie che per natura, categorie dei beneficiari e obiettivi perseguiti sono assimilabili alle prestazioni sociali, per quanto non erogate in forma diretta mediante trasferimenti monetari.

Il Casellario viene definito “strumento di raccolta delle informazioni sui beneficiari e sulle prestazioni sociali loro erogate, al fine di migliorare il monitoraggio, la programmazione e la gestione delle politiche sociali. Tali informazioni contribuiscono ad assicurare una compiuta conoscenza dei bisogni sociali e del sistema integrato degli interventi e dei servizi sociali e costituiscono, parte della base conoscitiva del sistema informativo dei servizi sociali.

Al suo interno vengono altresì introdotti il «SINBA»: sistema informativo sulla cura e la protezione dei bambini e delle loro famiglie; il «SINA»: sistema informativo degli interventi per le persone non autosufficienti; il «SIP»: sistema informativo su interventi e servizi sociali a contrasto della povertà e dell’esclusione sociale.

Particolare attenzione viene conferita alla individuazione di ulteriori elementi di analisi:

a) banca dati delle prestazioni sociali agevolate;

b) banca dati delle prestazioni sociali

c) banca dati delle valutazioni multidimensionali, nel caso in cui alle prestazioni sociali sia associata una presa in carico da parte del servizio sociale professionale, che pertanto viene confermato nella propria funzione fondamentale di presa in carico e di susseguente piano di trattamento. Infatti le aree di intervento sono:

a) Infanzia, adolescenza e famiglia;

b) Disabilità e non autosufficienza;

c) Povertà, esclusione sociale e altre forme di disagio.

Il casellario è minuziosamente articolato, con l’individuazione delle varie tipologie di prestazioni, interventi e servizi e pertanto costituisce un fondamentale strumento, a livello nazionale di raccolta, analisi, monitoraggio e studio sulle politiche sociali.

Con il Decreto Legge 26 giugno 2014, n. 92 sono state emanate “Disposizioni urgenti in materia di rimedi risarcitori in favore dei detenuti e degli internati che hanno subito un trattamento in violazione dell’articolo 3 della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, nonché di modifiche al codice di procedura penale e alle disposizioni di attuazione, all’ordinamento del Corpo di polizia penitenziaria e all’ordinamento penitenziario, anche minorile”.

Il biennio 2015-2016 ha rappresentato l’avvio di una decisa azione in termini di politiche sociali, con particolare attenzione alle persone con disabilità ed alle loro famiglie.

Con DPCM 27 marzo 2015 è stata approvata l’ “Adozione delle note metodologiche e dei fabbisogni standard per ciascun comune delle regioni a Statuto ordinario, relativi alle funzioni di istruzione pubblica, nel campo della viabilità e dei trasporti, di gestione del territorio e dell’ambiente e nel settore sociale”, che potrebbe costituire un opportuno riferimento per i servizi sociali e relativi costi.

La complessa problematica dell’autismo è stata affrontata dalla Legge 18 agosto 2015, n. 134, “Disposizioni in materia di diagnosi, cura e abilitazione delle persone con disturbi dello spettro autistico e di assistenza alle famiglie”, con la quale si è disegnato un sistema basato sul ruolo delle Regioni, delle ASL, del terzo settore, con la predisposizione e l’attuazione di specifici programmi di intervento.

Con DPCM 2 ottobre 2015 si è disposto il “Riconoscimento e conferma delle Associazioni e degli enti legittimati ad agire in giudizio in difesa delle persone con disabilità, vittime di discriminazioni”.

Con la Legge 18 giugno 2015 , n. 101 è stata disposta la Ratifica ed esecuzione della Convenzione sulla competenza, la legge applicabile, il riconoscimento, l’esecuzione e la cooperazione in materia di responsabilità genitoriale e di misure di protezione dei minori, fatta all’Aja il 19 ottobre 1996.

Con DPCM 13 marzo 2015 sono stati dettati i Criteri per la designazione dei rappresentanti delle Associazioni familiari a carattere nazionale, nominati componenti della Commissione per le adozioni internazionali.

Con la Legge 19 ottobre 2015, n. 173 si sono disposte “Modifiche alla legge 4 maggio 1983, n. 184, sul diritto alla continuità affettiva dei bambini e delle bambine in affido familiare”.

Con decreto 23 giugno 2016 del Dipartimento per le Politiche della Famiglia è stata disposta la concessione del contributo una tantum per il sostegno di bambini nati nel corso dell’anno 2014 appartenenti a famiglie residenti a basso reddito.

A conclusione di un lungo processo di analisi, di approfondimenti, di confronti, e a distanza di venticinque anni dalle prime leggi di riferimento (peraltro anticipate fin dagli anni ’80 da leggi regionali), legge n. 266/91 sulle organizzazioni di volontariato, e legge n. 381/91 sulle cooperative sociali, con la Legge 6 giugno 2016, n. 106 è stata approvata la “Delega al Governo per la riforma del Terzo settore, dell’impresa sociale e per la disciplina del servizio civile universale”, che sfocerà nel d.lgs n. 117/17 Codice del terzo settore”.

Il contrasto e la lotta alla povertà: il SIA. ed il ReI.

Sulle tracce della legge 49/98 e su quanto già prospettato nella legge “328”, nel 2015 è stato affrontato in termini concreti il gravissimo problema della povertà.

E’ stato quindi introdotto il Sostegno per l’Inclusione Attiva (SIA), istituito con l’articolo 1, comma 386, della legge n. 208/2015, e definito dal decreto interministeriale di cui all’articolo 1, comma 387, delle medesima legge n. 208/2015, nonché dal Decreto Interministeriale 26.5.2016 concernente l’avvio del Sostegno all’Inclusione Attiva (SIA).

Tale provvedimento è la conclusione dell’Accordo 11/2/2016 tra Governo, Regioni, Province Autonome e Autonomie locali.

A monte di tale provvedimento va ricordato Il Programma Operativo Nazionale (PON) “Inclusione”, a titolarità del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali — Direzione Generale per l’inclusione e le politiche sociali, che è stato approvato con Decisione della Commissione C(2014) 10130 del 17 dicembre 2014, che ha come obiettivo principale quello di supportare l’implementazione del Sostegno all’Inclusione Attiva, quale politica di prevenzione e contrasto alle povertà così come disciplinata dal suddetto Decreto 26 maggio 2016 del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze a valere del “Fondo per la lotta alla povertà e all’esclusione sociale” istituito con la Legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016).

Pertanto i provvedimenti disposti a livello statale si intrecciano con le decisioni europee, da una parte, e dall’altra con il ruolo strategico delle Regioni e del sistema dei servizi sociali operanti negli Ambiti sociali, di competenza dei Comuni singoli o associati, e sul ruolo, quanto ad istruttoria, selezione e valutazione, degli Uffici di piano sociale.

Le prospettive sono individuabili quindi nelle seguenti azioni:

a) costituire e insediare le equipe multi professionali integrate, con i Servizi Sociali Professionali dei singoli Comuni e con le altre agenzie territoriali impegnate nella presa in carico dei beneficiari del sostegno economico al reddito;

b) accrescere le competenze tecniche per la gestione integrata dei fondi strutturali e dei fondi nazionali e regionali con le attività di monitoraggio e controllo, nonché per operare sulla piattaforma web di attuazione delle procedure di selezione dei beneficiari, in cooperazione applicativa con INPS;

c) potenziare alcuni dei servizi alle persone e alle famiglie, al fine di accrescere l’efficacia dei percorsi di inclusione sociale attivati, ad integrazione di quanto gli Ambiti territoriali riescono già a stanziare nell’ambito dei rispettivi Piani Sociali di Zona;

d) promuovere la maggiore coerenza e complementarietà delle politiche straordinarie per l’inclusione sociale attiva rispetto alle politiche ordinarie in materia sociale, e definire il contesto in cui attivare l’eventuale commissariamento ad acta in caso di grave inadempienza di un Ambito territoriale.

Il contesto del provvedimento e l’articolazione minuziosa dello svolgimento del processo di aiuto e di sostegno alla persona ed alla famiglia ai fini dell’inclusione attiva, costituisce un modello di intervento che richiama i principi, i metodi e le tecniche del Servizio Sociale Professionale.

Infatti è specificato che la presa in carico costituisce la fase più delicata del processo, in cui è fondamentale ed esclusivo il percorso professionale che l’Assistente Sociale deve porre in essere.

1. la prima fase deve essere attuata sulla base di una scheda o cartella sociale predeterminata che deve condurre, attraverso l’anamnesi “familiare”, alla formulazione della “diagnosi sociale”, in cui sono quindi raccolti ed analizzati tutti gli elementi necessari.

2. E’ sulla base di tale presupposto che va quindi elaborata, con l’ausilio dei servizi di rete e con l’apporto delle risorse individuate in base ai bisogni espressi ed interpretati, il piano di lavoro che deve quindi avere un inizio ed una fine, articolato in più fasi.

Anche in questo caso deve essere predisposta apposita scheda sociale in cui sono individuabili tutti i percorsi, le risorse di rete attivate e lo sviluppo e i risultati dei colloqui individuali o di gruppo, secondo le tecniche del servizio sociale professionale.

3. La verifica non può essere presa solo con riferimento agli impegni presi dalla persona, ma con riferimento a tutto il complesso del percorso attivato, e deve essere legato ad una scadenza temporale.

Il requisito di accesso è fondamentale e ha come base la presentazione della domanda di prestazione da parte dell’interessato, che deve essere redatta sulla base di una scheda di accesso adeguatamente rispondente ai requisiti richiesti.

Inoltre è necessario prevedere anche la migliore intercettazione del bisogno con la possibilità di accogliere segnalazioni e reperimenti di casi da parte degli altri servizi sociali presenti sul territorio (segretariato sociale, assistenza domiciliare, servizio sociale professionale, servizi residenziali) o da altri organismi, (volontariato, associazioni, cooperative sociali, servizio sociale parrocchiale, ecc.).

Nel quadro complessivo degli obiettivi indicati, si configura, come già avvenuto per la realizzazione degli interventi previsti dal d.lgs. n. 237/98 la necessità di reclutare nuovo personale idoneo allo svolgimento delle funzioni previste, all’interno di equipe multiprofessionali e dei Servizi Sociali professionali alle dipendenze dell’Ufficio di Piano dell’Ambito territoriale, in particolare per il potenziamento dei servizi di segretariato sociale, dei servizi per la presa in carico e degli interventi sociali rivolti alle famiglie destinatarie del SIA.

Tale aspetto fondamentale per la messa a regime del sistema di offerta dei servizi sociali sarà successivamente indicato dal d.lg sul REI – Reddito di inclusione attiva – e dal Piano Nazionale Sociale del 2018, che prevede il rapporto di un assistente sociale ogni 5.000 abitanti.

dispersione, crisi sociali, ecc.

Le prospettive del SIA, orientate verso la promozione della persona nel contesto della comunità in cui vive, vanno individuate nel superamento di una “stagnazione assistenziale” verso la promozione di processi assistiti di emancipazione, di autonomia, di empowerment, nella direzione di quello che rappresenta una nuova frontiera dell’intervento sociale, ossia il welfare generativo che si propone di attivare al massimo livello le risorse e le potenzialità delle persone e delle famiglie interessate, anche al fine di condurre alla cultura dello scambio, pongono quindi in primo piano il ruolo degli Assistenti Sociali opportunamente preparati ad essere i registi del programma di lotta alla povertà, e di reali percorsi di inclusione sociale.

Il processo avviato con il SIA è stato completato dalla Legge 15 marzo 2017 , n. 33 “Delega recante norme relative al contrasto della povertà, al riordino delle prestazioni e al sistema degli interventi e dei servizi sociali” a cui ha fatto seguito il d.lgs 15 settembre 2017 , n. 147 . Disposizioni per l’introduzione di una misura nazionale di contrasto alla povertà.

Con tale provvedimento è stato istituito il Reddito di inclusione – ReI. a decorrere dal 1° gennaio 2018, quale misura unica a livello nazionale di contrasto alla povertà e all’esclusione sociale, a carattere universale, condizionata alla prova dei mezzi e all’adesione a un progetto personalizzato di attivazione e di inclusione sociale e lavorativa finalizzato all’affrancamento dalla condizione di povertà.

Di particolare rilievo ed importanza è l’affermazione che il ReI costituisce livello essenziale delle prestazioni, collegandosi al dettato costituzionale che dell’articolo 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione, impegna lo Stato a definire i livelli essenziali per l’esercizio dei diritti civili e sociali dei cittadini.

Nel contesto del decreto, una altrettanto particolare attenzione, in continuità e coerenza con il d.lgs. 238/98 e con il SIA, viene confermato quale livello essenziale il segretariato sociale ed il servizio sociale professionale per la presa in carico, inclusa la componente sociale della valutazione multidimensionale.

Con Il ReI, sul piano dell’ organizzazione del sistema funzionale ed adeguato allo svolgimento coordinato e concertato delle azioni specifiche, è stato istituito il Comitato per la lotta alla povertà e Osservatorio sulle povertà, come organismo di confronto permanente tra i diversi livelli di governo,

Inoltre, a completare il quadro del sistema, è stata istituita la Rete della protezione e dell’inclusione sociale, al fine di favorire una maggiore omogeneità territoriale nell’erogazione delle prestazioni e di definire linee guida per gli interventi, è istituita, presso il Ministero del lavoro e delle politiche

sociali.

A tale riguardo si sottolinea che la “Rete” nella sua impostazione generale si connette alla legge “328”, è presieduta dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali e ne fanno parte, oltre ad un rappresentante del Ministero dell’economia e delle finanze, del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, del Ministero della salute, del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Dipartimento per le politiche della famiglia della Presidenza del Consiglio dei ministri:

a) un componente per ciascuna delle giunte regionali e delle province autonome, designato dal Presidente;

b) venti componenti designati dall’Associazione nazionale dei comuni d’Italia – ANCI, in rappresentanza dei comuni e degli ambiti territoriali.

Alle riunioni della Rete partecipa, in qualità di invitato permanente, un rappresentante dell’INPS

e possono essere invitati altri membri del Governo, nonché rappresentanti di amministrazioni statali, locali o di enti pubblici. La Rete consulta le parti sociali e gli organismi rappresentativi del Terzo settore.

Infine, con il ReI è stata rimessa a regime la “filosofia” della programmazione sociale, e in tale contesto, secondo il metodo del confronto e della concertazione avviato con la legge “328”, è stati individuato fra i compiti della Rete: l’elaborazione di un Piano sociale nazionale, quale strumento programmatico per l’utilizzo delle risorse del Fondo nazionale per le politiche sociali, secondo quanto previsto dall’ art. 20 della legge 328; un Piano per gli interventi e i servizi sociali di contrasto alla povertà, quale strumento programmatico per l’utilizzo delle risorse della quota del Fondo Povertà; un Piano per la non autosufficienza, quale strumento programmatico per l’utilizzo delle risorse del Fondo per le non autosufficienze.

Riprendendo quanto già indicato dalla legge 328, all’art. 21, è stato istituito, presso il Ministero del

lavoro e delle politiche sociali, il Sistema informativo unitario dei servizi sociali «SIUSS», che si articola nelle seguenti componenti:

a) Sistema informativo delle prestazioni e dei bisogni sociali, a sua volta articolato in:

1) Banca dati delle prestazioni sociali;

2) Banca dati delle valutazioni e progettazioni personalizzate;

3) Sistema informativo dell’ISEE, di cui all’articolo 11 del decreto del Presidente del Consiglio dei

ministri n. 159 del 2013;

b) Sistema informativo dell’offerta dei servizi sociali, a sua volta articolato in:

1) Banca dati dei servizi attivati;

2) Banca dati delle professioni e degli operatori sociali.

Nel disegno di costruire un sistema organico di costruzione articolata dei servizi e degli interventi sociali, così come indicati nella legge “328”,è altresì specificato che l’unità di rilevazione è l’ambito territoriale e assicura una compiuta conoscenza della tipologia.

Il Piano Sociale Nazionale

Nel 2018, sull’onda di una rinnovata attenzione e rilancio delle politiche sociali, in relazione al decreto concernente il Fondo Nazionale per le Politiche Sociali, e in continuità con i precedenti decreti che già dal 2014 ne avevano ridefinito le linee di intervento per macro-aree, è stato adottato il Piano Sociale Nazionale, relativo al triennio 2018-2020.

Al riguardo si fa presente il Piano sociale nazionale interviene a distanza di circa venti anni dalla legge 328/2000, che ha delineato il “sistema” integrato di interventi e servizi sociali (e non “servizio”, intendendosi al riguardo il concorso delle Istituzioni competenti (Regioni, Province, Comuni – sussidiarietà verticale – e della società civile con le sue espressioni organizzate – sussidiarietà orizzontale – alla costruzione del welfare basato sulla previdenza, la sanità e l’assistenza), e dal primo ed unico Piano Nazionale degli interventi e dei servizi sociali del maggio 2001.

Uno degli aspetti più importanti del Piano è ravvisabile nella ripristinata azione più propria del Governo nella sua funzione di indirizzo e coordinamento e di vigilanza sulla effettiva realizzazione dei servizi e degli interventi, così come indicati nei macro-livelli, e viene confermata in effetti la capacità e la competenza dello Stato centrale a dettare linee di programmazione a fronte delle risorse erogate dal FNPS.

La “ratio” dell’attuale Fondo è comunque legata al finanziamento dei livelli essenziali (a fronte delle risorse disponibili), così come individuati nell’art. 22 della legge 328/2000, e confermati in effetti dalla descrizione dei “macrolivelli”.

Nel Piano è dedicata una specifica sezione al rafforzamento del servizio sociale professionale e del segretariato sociale”, e quindi è chiaramente specificata l’endiadi fra segretariato sociale e servizio sociale professionale, che costituiscono una unità operativa di esclusiva competenza del professionista “dedicato”: l’Assistente Sociale.

Nello specifico, viene confermato il target previsto nel Piano Povertà che vi sia in ogni Ambito territoriale almeno un assistente sociale ogni 5.000 abitanti

Nel contesto del Piano, infine, il ReI viene confermato quale livello essenziale, che si associa all’indicazione del ruolo fondamentale specifico del servizio sociale professionale, di cui è esclusivo competente l’assistente sociale secondo il seguente schema operativo:

INFORMAZIONE ACCESSO >VALUTAZIONE MULTIDIMENSIONALE>PROGETTO PERSONALIZZZATO.

Tale percorso di prestazione professionale pone l’Assistente Sociale nella sua connotazione funzionale che lo porta ad essere responsabile del procedimento e di essere centrale nel proprio ruolo di coordinamento dell’ equipe multiprofessionale.

Il Reddito di cittadinanza

Nel 2019, sulla linea di quanto già dal Decreto legislativo n.147 del 2017, che ha introdotto il ReI, con la legge 28 marzo 2019 , n. 26, “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4, recante disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni” è stato istituito il Reddito di Cittadinanza.

Pertanto è sul richiamato scenario di fondo sopra illustrato che si innesta la legge e che costituisce quindi la conclusione di un lungo percorso che è iniziato nell’immediato dopoguerra con il Ministro Emilio Sereni e con le prospettive indicate nel Convegno di Tremezzo nel 1946.

I termini di riferimento “ideali” della legge fanno ritenere che i principi di fondo possono essere i seguenti:

• Prosecuzione del ruolo dello “Stato sociale”, iniziato negli anni ’30 in tutta Europa, e che ha portato alla costruzione del welfare europeo, unico modello di politica sociale, e che è ispirato anche a politiche di giustizia sociale e di equità distributiva;

• Affermazione del diritto fondamentale al minimo vitale, e quindi il dovere, in una società opulenta (l’Italia è comunque fra le otto potenze economiche mondiali) a riconoscerlo e ad attuare misure adeguate;

• Affermazione del welfare delle opportunità, inteso quale strumento fondamentale per favorire e promuovere l’inclusione e l’integrazione sociale in base a percorsi di accompagnamento e di sostegno.

• Affermazione del welfare delle responsabilità, che postula la partecipazione attiva delle cittadine e dei cittadini destinatari della prestazione economica, ad assumere comportamenti e azioni volte a superare condizioni di passiva stagnazione assistenziale, e quindi ad essere protagonisti ed attori per il superamento del disagio;

• Affermazione del welfare strutturato, che costruisce il “sistema” di riferimento per lo svolgimento di adeguate politiche sociali, e che si basa su investimenti che portano a definire il complesso dei professionisti del “sociale” e del Servizio Sociale Professionale;

• Affermazione del welfare integrato, con l’interconnessione con le politiche del lavoro, della formazione, dell’’abitare, ecc.

Il Reddito di cittadinanza si pone quale misura fondamentale di politica attiva del lavoro a

garanzia del diritto al lavoro, di contrasto alla povertà, alla disuguaglianza e all’esclusione sociale, nonché diretta a favorire il diritto all’informazione, all’istruzione, alla formazione e alla cultura attraverso politiche volte al sostegno economico e all’inserimento sociale dei soggetti a rischio di emarginazione nella società e nel mondo del lavoro.

A fronte delle prospettive di espansione e di sviluppo dello Stato sociale, si ritiene che debba

accompagnarsi l’ ulteriore sviluppo dello Stato fiscale, come indicato dal Pikketty, che

costituisce la base di risorse necessarie allo sviluppo dello Stato sociale, e che richiede una

decisa azione di lotta all’evasione fiscale e ad una riforma adeguata ad una sua più opportuna

razionalizzazione.

Nel contesto della norma particolare attenzione è stata conferita al Servizio Sociale Professionale, riprendendo quanto già indicato nel Sia e nel Rei, si riferiscono al ruolo ed alla funzione del Servizio Sociale Professionale..

Ai fini di una analisi più puntuale riferita al Servizio sociale professionale, ci si sofferma, in

particolare sull’ art. 4 “Patto per il lavoro e Patto per l’inclusione sociale”, dove al comma 13 è

specificato che “Il Patto per l’inclusione sociale, ove non diversamente specificato, assume le

caratteristiche del progetto personalizzato di cui all’articolo 6 del decreto legislativo n. 147 del

2017 e, conseguentemente, ai fini del Rdc e ad ogni altro fine, il progetto personalizzato medesimo

ne assume la denominazione. Nel Patto per l’inclusione sociale sono inclusi, oltre agli interventi

per l’accompagnamento all’inserimento lavorativo, ove opportuni e fermo restando gli obblighi di

cui al comma 8, gli interventi e i servizi sociali di contrasto alla povertà di cui all’articolo 7 del

decreto legislativo n. 147 del 2017, che, conseguentemente, si intendono riferiti al Rdc. Gli

interventi e i servizi sociali di contrasto alla povertà sono comunque attivati, ove opportuni e

richiesti, anche in favore dei beneficiari che sottoscrivono il Patto per il lavoro”.

Viene quindi ad essere confermato, secondo quanto recita l’art. 7 del d.lgs n. 147/2017, che i

servizi per l’accesso e la valutazione e i sostegni da individuare nel progetto personalizzato

afferenti al sistema integrato di interventi e servizi sociali, di cui alla legge n. 328 del 2000,

includono:

a) segretariato sociale, inclusi i servizi per l’informazione e l’accesso al ReI

b) servizio sociale professionale per la presa in carico, inclusa la componente sociale della

valutazione multidimensionale.

Il 2019 è stato, quindi, un anno cruciale per una ulteriore riaffermazione dello Stato sociale, che fa oggi del nostro paese un interessante modello di riferimento.

Il nuovo governo e gli impegni per le politiche sociali

A tale riguardo, si ritiene doveroso, anche in termini di ricerca di un quadro di riferimento politico adeguato, di ricordare le prospettive di lavoro del nuovo Governo nel contesto della conferma e del rilancio del sistema dei servizi sociali.

Il nuovo governo il 9 settembre nel corso della presentazione alla camera dei deputati, il

Presidente Prof. Giuseppe Conte ha tracciato le linee per il corso dell’ intera legislatura proiettate

su un programma di ampio respiro, in cui sono stati evidenziate le politiche sociali che si intendono

svolgere.

E’ stato affermato in via preliminare che l’intendimento del nuovo programma non è già una

sommatoria di interventi, ma un progetto di governo che preannuncia specifiche risposte alle

attese ed ai bisogni del cittadini.

Di notevole rilievo l’impegno a definire i livelli essenziali delle prestazioni concernenti l’esercizio dei

diritti civili e sociali (contemplato circa venti anni or sono dalla legge costituzionale n 3/01, recante

Modifica al Titolo V della Costituzione, art. 117, lettera m) ed anche i fabbisogni standard, connessi

anche art. 119 Co comma 5, che prevede l’istituzione di un fondo perequativo volto a garantire a

tutti i cittadini la medesima qualità dei servizi.

Particolare attenzione è stata conferita allo svolgimento di un impegnativo programma di politiche sociale, definendone le priorità.

La prima priorità è riferita alle politiche rivolte alla famiglia, riconoscendone il ruolo sociale insostituibile, con lo svolgimento di interventi integrati, che si fondano sull’istituzione dell’assegno unico, e l’erogazione di servizi, condizioni di crescita adeguate, a sostegno della natalità.

In tale contesto gli asili nido devono configurarsi non più come servizi a domanda individuale, ma come vero e proprio diritto delle famiglie a usufruirne.

A tale riguardo si fa presente che con l’ “antica” legge n. 53/83, riferita alla compartecipazione della spesa da parte delle famiglie per i servizi a domanda individuale (successivamente collegata all’ all’ISEE per la fruizione agevolata dei servizi sociali rivolti alla persona ed alla famiglia, che concernono anche i servizi scolastici, abitativi, ricreatici, ecc.) si sono venute a determinare profonde discriminazioni ed iniquità distributive e contributive, pur ricordando che la prima legge sugli asili nido risale al 1971, ossia circa due generazioni or sono.

Per le persone con disabilità, è stata affermata l’istituzione di un apposito Sottosegretariato alla disabilità, alle dirette dipendenze della Presidenza del Consiglio dei Ministri, per giungere alla formulazione di una riunificazione normativa di sostegno per la disabilità e la non autosufficienza, con l’istituzione di un “codice delle disabilità”, per l’inclusione sociale ed il pieno diritto ad una cittadinanza attiva.

Tale decisione è scaturita anche dal preliminare confronto con le Associazioni interessate, che l’hanno richiesto, così come lo svolgimento di specifiche politiche di integrazione lavorativa, scolastica, sportiva, e lotta agli abusi nei confronti delle persone con disabilità.

A tale riguardo si fa presente che si assiste ad un variegato quadro legislativo, sia nazionale che regionale, che si riferisce ad aree di intervento non coordinate, che riguardano l’assistenza (Legge 104/92, legge 146/16), il lavoro (legge 68/99), l’integrazione scolastica, le persone con spettro autistico (legge 134/15), fino alla legge 18/09, «Ratifica ed esecuzione della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, con Protocollo opzionale, fatta a New York il 13 dicembre 2006 e istituzione dell’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità, e del DPR 4 ottobre 2013 recante “Adozione del programma di azione biennale per la promozione dei diritti e l’integrazione delle persone con disabilità.

Per ciò che concerne il Reddito di Cittadinanza, definito quale misura di protezione sociale, è stato confermato l’intendimento di rafforzarlo ed implementarlo ulteriormente, con particolare attenzione alla svolgimento di attività di monitoraggio, nella sua finalità non già assistenziale, ma tesa a recuperare nel tessuto lavorativo e sociale di persone “esiliate” .

A tale riguardo l’attività di monitoraggio si ritiene che vada condotta con l’intesa con le Regioni, con una cabina di regia a livello di Conferenza Stato-Regioni con la definizione di apposite linee-guida volte ad integrare le specifiche e già in atto iniziative regionali (Lazio, Veneto, Umbria, fra le altre), con la formulazione di appositi questionari (come già praticato dalla Cote dei Conti per il monitoraggio della spesa degli Enti locali, e le ASL).

PARTE SETTIMA

LA LEGISLAZIONE REGIONALE E LA LEGGE 328/2000

A completamento della analisi legislativa delle Regioni, per come si è espressa nel periodo 1998-2001, sopra illustrata, si rappresenta di seguito una ulteriore illustrazione di quanto portato avanti dalle stesse Regioni con le leggi regionali che sono collegate a quanto indicato nella legge “328” e dal Piano nazionale integrato dei servizi sociali, e per le singole legislature regionali.

In particolare è stata approfondito in via preliminare il riferimento a quella che è stata una decisa politica territoriale dei servizi integrati socio-sanitari e le conseguenti leggi sull’assistenza, avviata dalle Regioni fin dagli anni ’70.

Tale scelta è stata operata al fine di conferire un quadro di riferimento omogeneo e cronologico in connessione con le aree di intervento così come sono state preconizzate sia nella legge “328”, sia nel Piano Nazionale Integrato degli Interventi Sociali, che ha costituito per venti anni l’unico strumento operativo tale da consentire la costruzione di un “sistema” di welfare adeguato alla domanda ed al bisogno sociale espressi dalle persone e dalle comunità locali, e conseguentemente la risposta di una offerta di servizi e di interventi, nell’ambito delle politiche delle tutele e delle opportunità, idonea a perseguire politiche sociali basate sulla concertazione e sulla “civiltà e sulla cultura dei servizi sociali”, come da sempre affermato dall’ on.le Livia Turco,

Gli ambiti di osservazione sono pertanto referite alle legislature regionali, raggruppate per decenni: 1970-1980; 1980-1990; 1990-2000. e per ciascuna area sono state indicati gli aspetti più rilevanti, in ordine allo svolgimento delle politiche sociali nel trentennio, ancor prima della legge “328” e del processo di riforma dello stato, concluso con la legge costituzionale n. 3/2001.

Tale scelta di chiave di lettura della copiosa e complessa normativa regionale vuole quindi proporsi quale contributo alla conoscenza più approfondita delle politiche regionali di welfare.

A tale riguardo si deve sottolineare che l’esame della legislazione regionale porta a considerare che molto spesso la stessa legislazione è stata precorritrice della legislazione statale, sia per ciò che concerne i principi e le finalità dei provvedimenti, sia per ciò che concerne le modalità di individuazione della tipologia dell’offerta dei servizi, sia infine per ciò che concerne la metodologia della programmazione e della partecipazione.

Peraltro occorre anche considerare che se tali sono da considerare, nel complesso, i punti di forza della legislazione regionale, è proprio la mancanza di uniformità, la scelta localistica e regionalistica, nonché la scarsa dotazione dei finanziamenti, a determinare da una parte vistose disparità di trattamento fra i cittadini a seconda di dove risiedano, e dall’altra ad una sorta di legislazione “virtuale”, non sorretta da una reale traduzione in atti concreti delle potenzialità offerte dalla normativa stessa, determinandosi quindi una situazione schizofrenica fra il quadro legislativo e la realtà operativa.

Uno degli aspetti importanti della legge “328” è stato altresì quello di proporsi il superamento delle venti “assistenze regionali”, così come è desumibile dalla lettura e dall’analisi della legislazione regionale, secondo la definizione di standard essenziali dei servizi e degli interventi, come già a suo tempo previsto fin dalla legge finanziaria del 1998.

Legislature 1970-1980

Il decennio è stato caratterizzato dalla decisa promozione in talune Regioni (Basilicata, Emilia Romagna, Lazio, Lombardia, Marche, Piemonte, Toscana, Umbria, Veneto, Friuli V.G., Valle d’Aosta) della cosiddetta “politica territoriale dei servizi sociali”, basata sulla costituzione dei consorzi o comitati socio-sanitari per la gestione unitaria dei servizi sanitari e sociali.

Altre Regioni hanno limitato la loro azione a definire le competenze regionali in materia di assistenza, accentuando gli aspetti burocratici ed amministrativi delle competenze trasferite (Abruzzo, Molise, Puglia).

il crinale normativo che ha determinato, comunque, una configurazione differenziata con gravi ripercussioni per gli anni successivi è rappresentato dal DPR 616/77 e dalla legge n. 833/78: infatti se da una parte sono state confermate le linee politiche volte a promuovere in maniera uniforme la politica territoriale dei servizi sociali, con la costituzione obbligatoria delle associazioni dei comuni per la gestione dei servizi sociali, sanitari e scolastici (art. 25 DPR 616/77) e con il rinvio alla riforma dell’assistenza, dall’altra parte l’urgenza della riforma sanitaria ha interrotto il processo di integrazione: solo alcune Regioni hanno proseguito nella politica territoriale integrata dei servizi sanitari e sociali (Emilia Romagna, Friuli V.G. Lombardia, Piemonte, Toscana, Umbria, Veneto).

Altre Regioni hanno unicamente disposto le modalità di gestione dei fondi statali provenienti dal DPR 616/77 (Campania, Abruzzo, Lazio, Liguria, Puglia).

Legislature 1980-1990

Il decennio considerato ha segnato la ripresa propositiva delle Regioni, che hanno inteso sia presentare documenti comuni sull’assistenza allo Stato centrale, nel 1982, sollecitando la riforma dell’assistenza in un apposito convegno, sia emanare proprie leggi di “riordino” sull’assistenza.

A tale riguardo si è confermata la preziosa attività svolta dalle Regioni più “illuminate” che in effetti hanno prodotto, attraverso propri atti normativi e programmatori una rinnovata “cultura” dei servizi originale e valida, che, anche in questo periodo, ha costituito un modello anche per il legislatore statale.

Sul piano statale sono intervenuti due provvedimenti importanti: il DPCM 8.8.85, che ha separato la spesa sanitaria da quella assistenziale, penalizzando il Fondo assistenziale, e la legge n. 595/85, primo tentativo di programmazione sanitaria.

Nell’avvio a regime del Servizio sanitario nazionale e dei conseguenti servizi sanitari regionali, peraltro, solo nove Regioni hanno previsto chiaramente nell’ambito dei servizi dell’unità sanitaria locale il servizio di assistenza sociale (Basilicata, Emilia Romagna, Friuli V.G., Lombardia, Piemonte, Toscana, Umbria, Valle d’Aosta, Veneto). Tale scelta funzionale ha confermato l’orientamento delle suddette Regioni a definire nell’ambito dell’associazione intercomunale tutto il complesso dei servizi sanitari e sociali, sia a causa della complessità del raccordo e dell’integrazione dei due servizi, sia perché tali scelte erano chiaramente in linea con tutto un maturato politico-culturale portato avanti in anni ed anni di intenso lavoro ed impegno, volti a conferire una fisionomia unitaria e globale degli interventi, che si riferivano a tutta l’area dei servizi alla persona, e che faticosamente prendevano luce e prospettiva nel contesto delle politiche sociali (come successivamente sarà indicato dal d. lgs, n. 112/98, che vi ha dedicato un intero titolo) e nell’obiettivo di definirli nell’espressione funzionale ed organizzativa: “un territorio, un governo”.

In tale contesto sono state anche portate avanti alcune idee-forza che poi sono state riferimento essenziale anche a livello della successiva legislazione statale:

• primato della prevenzione, intesa come condizione necessaria ad evitare lo stato di bisogno;

• rimozione delle situazioni di bisogno delle relative cause;

• mantenimento dei soggetti nel proprio ambiente familiare e sociale;

• superamento della categorizzazione e della settorializzazione assistenziale;

• deistituzionalizzazione e ricorso al ricovero solo in caso di comprovata mancanza di soluzioni alternative;

• partecipazione dei cittadini alla gestione dei servizi, nonché alla programmazione e controllo.

Per ciò che concerne i destinatari, in tutte le leggi regionali è sancito il principio dell’universalità dei servizi e delle prestazioni, legato alla residenzialità e alla cittadinanza.

Analogamente, nelle leggi regionali è stata puntualmente definita una articolata tipologia di interventi e servizi socio-assistenziali, con una individuazione di appropriate definizioni e standard, che di per sé stessi costituiscono il primo documento in termini di definizione dei Livelli essenziali assistenziali (LIVEAS).

In tale contesto, merito delle Regioni è stato quello comunque di ri-definire gli interventi e i servizi per aree funzionali che hanno anticipato di quindici anni quanto successivamente indicato dalla legge n. 328/00 di riforma dell’assistenza.

Si riporta pertanto un quadro sinottico, ricavato dalle più significative leggi regionali, del sistema regionale degli interventi e dei servizi sociali:

1) 1nterventi di base: segretariato sociale e promozione sociale; pronto intervento; assistenza economica; assistenza domiciliare; assistenza abitativa;

2)Assistenza per aree tematiche: famiglia (interventi di sostegno: prestazioni economiche; assistenza domiciliare; interventi sostitutivi: affidamenti etero-familiari; affidamenti a comunità-

alloggio; ricoveri; integrativi (centri e soggiorni di vacanze; attività ricreative e culturali); maternità ed infanzia; interventi rivolti agli adulti; interventi rivolti a soggetti a rischio di emarginazione; interventi rivolti agli anziani);

3. Servizi aperti: attività di aggregazione sociale e di promozione alla socializzazione; soggiorni di vacanza; centri diurni;

4. Servizi residenziali: comunità alloggio; gruppo appartamento; comunità educativo-assistenziale; comunità terapeutica; casa di riposo; alloggi protetti; case albergo; centri residenziali per handicappati gravi.

Tali provvedimenti sono stati accompagnati da specifiche leggi regionali per aree di intervento.

Una ulteriore lettura della legislazione, per gli aspetti più significativi, porta a considerare che già in tali leggi regionali veniva introdotto il principio della partecipazione degli utenti al costo dei servizi (Calabria, Emilia Romagna, Friuli V.G., Lombardia, Sardegna, Sicilia, Liguria); tali orientamenti, confermati dalla legge n. 55/83 sulla finanza locale (che prevedeva la contribuzione degli utenti al costo dei servizi a domanda individuale, quali gli asili-nido, le case di riposo, i soggiorni di vacanza, l’assistenza domiciliare) lasciavano intendere che a fronte della universalità del servizio (rispondente a requisiti e a standard ben precisi e definiti), e fatte salve le fasce di cittadini esenti per limiti di reddito, si determinava la necessità di una partecipazione graduata e per fasce di contribuzione.

Altro aspetto importante che va messo in evidenza è quello che sui riferisce all’avvio della attività programmatoria delle Regioni in materia sanitaria, assistenziale e socio-sanitaria.

Già nelle leggi regionali di riordino la programmazione è stata ben considerata, con l’individuazione della competenza della Regione a formulare piani annuali e triennali, attraverso leggi regionali, o deliberazioni del Consiglio regionale o della giunta regionale, e con l’individuazione dei temi da affrontare: obiettivi e tipologie degli interventi secondo le priorità; i parametri e gli standards di funzionalità; l’ammontare delle risorse finanziarie ed il personale.

Nell’arco del suddetto periodo alcune Regioni hanno prodotto i propri piani socio-sanitari o socio-assistenziali (Emilia Romagna; Friuli V,.G.; Liguria; Lombardia; Marche; Piemonte; Sardegna; Toscana; Umbria; Valle D’Aosta; Veneto).

Legislature 1990-2000

Il decennio è stato caratterizzato dal completamento normativo delle leggi di riordino (Lazio),e dalla emanazione di specifiche di settore (anziani, famiglie a minori, persone con disabilità, dipendenze, immigrati, terzo settore, che, pur avviate nelle legislature precedenti, sono state integrate anche in relazione alla legislazione statale.

LA LEGISLAZIONE REGIONALE A FRONTE DELLA LEGGE 328/2000

A fronte di tale quadro di riferimento che è intervenuto dal 2001 in poi, le Regioni hanno impiegato oltre quindici anni ad armonizzare, nell’ambito delle proprie competenze istituzionali, la propria legislazione in materia di servizi sociali in relazione alla legge 328/2000.

L’ andamento cronologico delle leggi regionali è il seguente:

ANNO 2003

Emilia Romagna: L.R. 12 marzo 2003, n. 2. Norme per la promozione della cittadinanza sociale e per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali.

Regione Calabria: L.R. 5 dicembre 2003, n. 23 “Realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali nella Regione Calabria (in attuazione della Legge n. 328/2000

ANNO 2004

Regione Piemonte: Legge regionale 8 gennaio 2004, n. 1, Norme per la realizzazione del sistema regionale integrato di interventi e servizi sociali e riordino della legislazione di riferimento.

ANNO 2005

Regione Abruzzo: L.R. 4 gennaio 2005, n.2 Disciplina delle autorizzazioni al funzionamento e dell’accreditamento di soggetti eroganti servizi alla persona. (Preceduta dalla L.R. 22/98)

Regione Toscana: L.R. 24 febbraio 2005, n. 41, Sistema integrato di interventi e servizi per la tutela dei diritti di cittadinanza sociale.

Regione Sardegna: L.R. 23 dicembre 2005, n. 23, Sistema integrato dei servizi alla persona. Abrogazione della legge regionale n. 4 del 1988 (Riordino delle funzioni socio-assistenziali).
2006

Regione Friuli V.G.: L.R. 31 marzo 2006, n. 6, Sistema integrato di interventi e servizi per la promozione e la tutela dei diritti di cittadinanza sociale.

Regione Liguria: Legge regionale 31 marzo 2006, n. 6, Sistema integrato di interventi e servizi per la promozione e la tutela dei diritti di cittadinanza sociale.

Regione Puglia: L.R. 10.7.2006, n. 19, Disciplina del sistema integrato dei servizi sociali per la dignità e il benessere delle donne e degli uomini in Puglia

2007

Regione Basilicata: L.R. 14 febbraio 2007, n. 4, Rete regionale integrata dei servizi di cittadinanza sociale

Regione Campania: L.R. 23 ottobre 2007, n. 11, legge per la dignità’ e la cittadinanza sociale. attuazione della legge 8 novembre 2000, n. 328.

2008

Regione Lombardia:  L.R. 12 marzo 2008 , n. 3, “Governo della rete degli interventi e dei servizi alla persona in ambito sociale e sociosanitario

2014

Regione Molise: L.R. 6 maggio 2014, n. 13, Riordino del sistema regionale integrato degli interventi e servizi sociali

Regione Marche: L.R. 1 dicembre 2014.n.32: Sistema integrato dei servizi sociali a tutela della persona e della famiglia.

2016

Regione Lazio: L.R. 1 agosto 2016, n. 11,

Da tale quadro cronologico si rileva come la legge 328 ha avuto una lunga fase di attuazione nelle Regioni.

Fra la prima legge regionale approvata (Emilia Romagna, 2003) e l’ultima (Lazio, 2016) sono trascorsi quasi quattordici anni.

CONCLUSIONI

Ripromettendoci una specifica analisi comparata fra le varie leggi regionali susseguenti alla legge “328”, per la quale può essere prevedibile un arco di lavoro di sei mesi, a chiusura del presente saggio si riportano sintetiche osservazioni intorno al cammino svolto dallo Stato e delle Regioni in ordine alle politiche sociali.

In questi lunghi anni, a livello centrale, in rapporto alla diversa configurazione dei governi (2007-2008; 2008-2011; 2011-2013: 2013-2016; 2016-2018; 2018<), si è determinata una normativa fluttuante, che comunque dal 2011 in poi ha avuto un progressivo andamento rivolto alla costruzione di un welfare in linea con il dettato costituzionale, basato sulla prospettiva di una sinergia fra la presenza pubblica e la presenza privata per il perseguimento e il raggiungimento di politiche di benessere individuale, sociale e comunitario.

sul fronte delle regioni, avuto riguardo alle conseguenze scaturite dalla riforma del titolo v della costituzione, si è determinata una situazione assolutamente differenziata fra le regioni stesse, e, superata la funzione di indirizzo e di coordinamento statale in ordine allo svolgimento delle politiche assistenziali, si assiste ad un welfare sconnesso, con alcune regioni in prima linea per promuovere un adeguato sviluppo delle loro comunità regionali (Emilia Romagna, Friuli V.G., Lombardia, Piemonte, Puglia, Toscana, Veneto), assistite da quadri amministrativi di eccezionale levatura e da adeguata legislazione e programmazione socio-sanitaria, ed altre che, a seguito di diversificati governi regionali alternatisi nel tempo, sono caratterizzate da un andamento discontinuo, condizionato dai vari governi regionali, e che comunque negli ultimi anni hanno ripreso con vigore il percorso, sostenute anche da adeguati finanziamenti statali che hanno imposto un adeguamento

di goverance, con particolare riferimento al Piano Nazionale Sociale e ai vari Fondi che richiedono risposte amministrative tempestive e rispondenti alla perentorietà dei termini per il finanziamento dei programmi specifici (famiglia, giovani, non autosufficienti, povertà, ecc.)

Tale situazione trova il corrispettivo nell’andamento della spesa sociale regionale, per la quale si segnala spesa sociale, e da cui si ricava che, a fronte di un serbatoio di risorse comunque importante, si assiste a Regioni virtuose che spendono correttamente i fondi (Emilia Romagna, Friuli V.G., Liguria, Lombardia, Piemonte, Toscana, Veneto) ed altre che mandano i fondi nel serbatoio dei residui passivi o delle economie.

Il finanziamento della spesa sociale è comunque strettamente legato alla necessaria ed ineludibile osservanza del precetto costituzionale per la effettiva individuazione e definizione dei livelli essenziali per l’esercizio dei diritti civili e sociali, che non sono legati a politiche di bilancio, ma che devono trovare il loro corrispettivo finanziario nello stanziamento di adeguate risorse, come sottolineato anche in sede di Corte Costituzionale.