Assistenti sociali

IL SERVIZIO SOCIALE PROFESSIONALE NELLO STATO E NELLE REGIONI, rassegna legislativa a cura di Luigi Colombini e Domenico Pellitta, estate 2018

IL SERVIZIO SOCIALE PROFESSIONALE NELLO STATO E NELLE REGIONI

Di Luigi Colombini * e di Domenico Pellitta**

PARTE PRIMA: LA LEGISLAZIONE STATALE

GLI ALBORI

La connotazione del Servizio Sociale Professionale è strettamente legata, nelle sue origini, all’assistenza ed alla sua specifica evoluzione concettuale, così come si è venuta a determinare nella sua piena distinzione dalla beneficenza, assumendo comunque una sua identità assolutamente differente; infatti la beneficenza propone una attività volta ad erogare un beneficio, in senso paternalistico ed unilaterale, mentre l’assistenza postula l’esistenza di un rapporto fra chi presta – in base al proprio sapere – aiuto e chi lo riceve, in una dimensione interattiva, secondo la stessa etimologia del termine: ad-stare presso), significando con ciò l’attenzione, la cura e la premura di un operatore qualificato a prestare la propria azione rivolta a persone, a gruppi, a famiglie in condizioni di bisogno, e nella prospettiva di un suo deciso superamento e quindi il raggiungimento della piena autonomia.

A tale proposito, i ritiene opportuno ricordare che già nel 1q851, il 17 febbraio, alla Camera dell’ allora Regno di Sardegna, Camillo Benso di Cavour, anche in base agli studi che aveva svolto sul sistema assistenziale inglese, propugnò la istituzione della “carità legale”, gestita dallo Stato, “ben amministrata, governata da savie norme, possa produrre immensi benefici , senza avere quelle conseguenze che alcuni temono”. Veniva pertanto a riproporsi il dualismo fra la carità legale e la carità confessionale.

Inoltre non di può non ricordare che già nel 1890, in un contesto storico che si proponeva in effetti la presenza dello Stato nel campo sociale, con la legge n. 6972 del 17 luglio fu disposto un primo sistema assistenziale che portò alla costituzione delle IPAB: Istituzioni pubbliche di Assistenza e Beneficenza che si configuravano quali dirette discendenti delle Opere Pie e comunque controllate e vigilate dallo Stato.

Fu nell’anno 1921 che fu introdotto un primo approccio ad una più funzionale concezione e ruolo dell’assistenza, come riferisce la prof. A. Florea (1), quando sorse a Milano l’Istituto Italiano di Assistenza Sociale, per la preparazione di segretarie ed assistenti sociali di fabbrica; veniva in tal modo a configurarsi un modello di intervento qualificato e rispondente anche alle esigenze connesse alla trattazione di pratiche previdenziali e di assistenza agli operai ed alle loro famiglie.

Nel periodo fascista nel 1927 nacque la Rivista “Assistenza sociale” con la caratterizzazione di trattare le complesse problematiche relative ai lavoratori, sul piano sanitario, infortunistico, previdenziale.

Nella prospettiva propria di un regime totalitario che postulava una piena identità fra Stato, partito e popolo,

l’assistenza veniva intesa nella sua vocazione sociale e quindi quale impegno dello Stato a svolgere attraverso la propria rete dei Patronati (legge 18 luglio 1934) le attività assistenziali, così che l’assistenza stessa veniva a configurarsi e ad essere riconosciuta quale impegno fondante dello Stato, fino alla costituzione degli Enti Comunali di Assistenza, con la legge 3 giugno 1937, n, 847.

Sul piano privato, nella dimensione di un padronato comunque disposto a promuovere politiche sociali ed assistenziali specifiche rivolte ai lavoratori ed alle loro famiglie, si ricordano gli interventi nel settore abitativo, con la costruzione di case per lavoratori e dirigenti vicino alla “fabbrica”, e la predisposizione e l’avvio di ulteriori interventi mirati in campo assistenziale, che nel 1928 sfociarono nella istituzione presso

S. Gregorio al Celio, a Roma, della Scuola Superiore per Lavoratori Sociali opportunamente preparati per prestare la loro attività nei confronti dei lavoratori dell’industria. Tale impegno si consolidò con la costituzione del Servizio Sociale di Fabbrica promosso dalla Confindustria e la conseguente istituzione di uffici di assistenza sociale nei capoluoghi di provincia.

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* Consigliere ISTISSS – Già Docente Legislazione ed Organizzazione dei Servizi Sociali – Università Statale RomaTre < Corsi DISSAIFE e MASSIFE

** Consigliere ISTISSS – Vive Segretario Nazionale e Segretario Regione Lazio del SUNAS

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(1) A.Florea – Campi di applicazione e funzioni del servizio sociale e sue prospettive in LA RIVISTA DI SERVIZIO SOCIALE N. 1/1967 PAG 7 e seg,)

Sul fronte statale la costituita ONMI (legge n.2277/1925, e TU 24.12.1934, n. 2316) avviò nel 1933 e nel

1934 specifici corso di formazione per assistenti sociali e di segretarie sociali per lo svolgimento di prestazioni a favore delle madri e dei bambini assistiti dall’Opera stessa.

Ed è proprio negli anni ’30 (gli anni “gloriosi”), dopo la spaventosa crisi economica del “29 (ottobre nero) che sul piano internazionale vennero ad affermarsi le politiche sociali con il ruolo preminente dello Stato in quanto promotore e gestore di servizi ed interventi specifici per sviluppare un sistema di sicurezza sociale tale da garantire ai cittadini adeguate tutele e opportunità di crescita e di realizzazione.

In particolare si ricordano le politiche assistenziali portate avanti dal Presidente degli Stati Uniti d’America (2) e l’affermazione in Francia della SECU (Securitè sociale).

LA NASCITA DEL SERVIZIO SOCIALE

Dopo l’immane tragedia ed il cataclisma della seconda guerra mondiale, che portò alla morte oltre quaranta milioni di vittime civili e militari, alla distruzione di interi Paesi, nella consapevolezza di rifondare e far rinascere dalle macerie materiali e morali un nuovo Stato ed un nuovo assetto sociale fondato sui valori fondamentali che saranno sacralizzati nel 1948 nella Costituzione delle Repubblica e nella Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo di New York (mentre già Emilio Sereni, già nel 1946, in quanto Ministro dell’Assistenza post-bellica, aveva gettato le basi per un’assistenza sociale basata su un concetto assolutamente diverso rispetto al passato, ed in contrapposizione con quella tradizionale, e quindi laica e moderna, con l’introduzione di figure professionali, quali i “nuovi” assistenti sociali (3) con il Convegno-Studio di Tremezzo (16 settembre- 6 ottobre 1946) furono gettate le basi per una trasformazione radicale dell’assistenza in Italia, con la partecipazione piena di quelli che possono essere considerati i maestri fondatori del Servizio sociale: Maria Calogero, Guido Calogero, Adriano Ossicini, Cesare Musatti, Mario Ponzo, Nicola Perrotti, Paola Tarugi, e tanti altri che con passione, competenza ed alta scientificità arricchirono con i loro interventi, le loro riflessioni, le loro proposte delinearono un quadro riferimento felicemente riportato da G. Centomà(4).

A) Il servizio sociale va visto in termini di dovere da parte dello Stato, di diritto da parte del cittadino e perciò in termini di servizio.

Tale principio, nella sua attualità e profondità, è stato anticipatore di quanto in termini normativi è presente sia nella conclusione finale – dopo ben 54 anni – della legge n. 328/2000, sia a quanto enunciò con forza il Prof. Ferrarotti – autorevole membro del Comitato scientifico della Rivista di Servizio Sociale – già

nel 2005 nel corso di un’intervista al Prof. Scortegagna – direttore della Rivista per il 45^ anniversario dell’ISTISSS: “ Il servizio sociale deve essere in funzione di una prospettiva non caritativa, non chiesastica, una funzione fondamentale di uno Stato moderno, il termine di mediazione fra Stato e cittadino”.

B) L’Assistente Sociale, rappresenta la trasposizione organica del Servizio Sociale Professionale, e va inteso quale professionista del “sociale” in grado di proporsi quale agente di cambiamento e di promotore di comunità in base ad una rigorosa preparazione scientifica desunta dalle scienze sociali, sociologiche e psicologiche .

A tale riguardo va sottolineata la ricordata la fondamentale azione didattica e scientifica portata avanti dalle Scuole di Servizio Sociale, fra le quali vanno annoverate la Scuola Nazionale per Dirigenti del Lavoro

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(2) A tale riguardo si segnala la poderosa opera di A. M Schlesinger: L’ età di Roosevelt, in cui, fra l’altro è ampiamente illustrata la politica del New Deal, che segnò l’impegno dello Stato ad intervenire direttamente nel campo del’assistenza pubblica con specifici programmi che in effetti segnarono l’avvio del servizio sociale professionale, con l’impiego di personale adeguatamente preparato. A tale proposito si richiama anche la copiosa letteratura sociologica che gettò le basi per la costruzione di un sistema sociale scientificamente accreditato, e che vide in T. Parsons uno del maggiori esponenti .

(3) In “Analisi critica degli obiettivi e degli strumenti operativi del Servizio Sociale (Fondazione Zancan, Padova 1972 ) viene sottolineato che la “spina dorsale della riforma sarebbe stato un operatore sociale di tipo nuovo, qualcuno cioè in grado di contribuire creare la nuova coscienza civile degli italiani agendo anche solo in parte sul piano assistenziale.

(4) In relazione al Convegno di Tremezzo desidero segnalare la preziosa testimonianza di G. Centomà, Assistente sociale, che in “Maestri e amici nella storia del servizio sociale” –ed. Sensibili alle foglie. Roma 2014 – traccia con assoluta passione e competenza le prospettive e i risultati del nascente servizio sociale, ed il saggio di M. Cocchi: Origini e sviluppo dei servizi sociali per i minorenni in LA RIVISTA DI SERVZIOSOCIALE , n. 3/67, pag. 31 e seg.

Sociale, il CEPAS, l’ENSIS, l’UNSA, l’ONARMO (che poi diventerà EISS), che si caratterizzarono sia sulla

connotazione laica che cattolica, e che comunque si prefiggevano il deciso superamento di vetuste concezioni assistenziali, e che si collegavano alle coeve affermazioni delle scienze sociali, psicologiche, antropologiche, sociologiche, pedagogiche.

Tutte queste Scuole si sono posto l’obiettivo di formare e qualificare gli studenti secondo metodi di insegnamento assolutamente innovativi e moderni, fra i quali: il tutoraggio, il monitoraggio e la supervisione

assicurati da docenti qualificati in base ad un programma didattico volto a favorire e promuovere la migliore preparazione professionale; il superamento delle lezioni individuali, programmando il metodo della “discussione di gruppo” per aree tematiche e per l’esame e lo studio dei “casi” ; il metodo della ricerca scientifica quale base fondamentale per lo svolgimento del servizio sociale professionale; lo svolgimento della pratica attraverso il “tirocinio”, attentamente seguito dai monitori.

Tale poderoso sforzo quand’anche avviato con il Convegno di Tremezzo sopra ricordato, ha determinato negli “anni gloriosi del riscatto e della rinascita“ in un lustro di tempo intenso e appassionato, il fiorire di numerose scuole di pensiero e di dibattito di cui la Biblioteca di Servizio Sociale dell’ ISTISSS ne è custode, conservandone i saggi, le pubblicazioni ed i documenti. (5)..

In tale contesto l’AAI – Amministrazione per le Attività Assistenziali Italiane ed Internazionali, di cui fu Presidente Sen Lodovico Montini che costituì un caposaldo unico ed irripetibile nel processo di una rinnovata politica sociale (6) – avviò fin dal 1946 un fondamentale programma di Assistenza Tecnica per le Scuole di Servizio Sociale, assicurando sia la fornitura di strumenti e mezzi didattici di estremo valore, così che fu determinante una funzione anche di verifica e di accreditamento delle stesse, in base a parametri adeguati di riferimento.

Il “Servizio Sociale” , inoltre , anche in base alle esperienze straniere ed alle indicazioni scaturite in sede di Convegni internazionali (7), veniva organizzato in modo da assicurare una adeguata forma di sostegno sia all’assistente sociale che all’utente, prevedendosi la supervisione ed il coordinamento dell’attività.

Veniva quindi ad affermarsi sul piano concettuale ed operativo la figura professionale dell’Assistente Sociale che rappresentava esso stesso il soggetto attivo verso lo sviluppo e la proposta di modifica e di cambiamento della società, in termini di progresso e di affermazione di democrazia sostanziale, alla luce del dettato Costituzionale e degli ideali scaturiti dalla Resistenza.

L’IMPATTO DEL SERVIZIO SOCIALE PROFESSIONALE NELLA LEGISLAZIONE STATALE

Se tali erano i presupposti su cui si poggiava il Servizio Sociale Professionale, sul piano normativo, a fronte di una vetusta e tradizionale impostazione della Pubblica Amministrazione rigidamente ancorata su modelli assolutamente sorpassati (esisteva ancora la distinzione fra Amministrazione Militare ed Amministrazione

(5) Tra le maggiori pubblicazioni scientifiche dell’epoca si segnalano: G. Hamilton:Teoria e pratica del Servizio Sociale – Universitaria Firenze, 1952; La conoscenza di sé nella preparazione professionale, AAI Serie ATS CW n. 30 n. 29 marzo 1956; F. Hollis Le tecniche del case-work AAI, Serie ATS CW n. 3, dicembre 1954; A. Garret: Il colloquio, AAI Serie ATS CW n.43, giugno 1956; H Grossbard, Il metodo per sviluppare la conoscenza di sé, AAI Serie ATS CW n. 30

(6) Nel quadro della geografia assistenziale italiana, l’AAI, istituita con la legge 1953, innestandosi sul programma UNRRA del marzo 1945 rivolto alle popolazioni ed alle vittime della seconda guerra mondiale, promosse ed attuò molteplici interventi di assistenza rivolti ad aree specifiche (assistenza alimentare e assistenza tecnica alle scuole materne, soggiorni di vacanza per minori, assistenza agli Istituti educativi per minori,assistenza scolastica con uno specifico programma alimentare, CRES . Centri Ricreativi ed Educativi Sociali, assistenza ai profughi stranieri, e inoltre propose ed attuò un programma impegnativo e innovativo volto a promuovere il Servizio Sociale Professionale nella prospettiva di un deciso superamento delle forme tradizionali di assistenza e nella affermazione e sperimentazione di servizi ed interventi innovativi ed in linea con le più attuali e moderne teorie proprie dello stesso Servizio Sociale Professionale, desunte da un’ ampia letteratura scientifica intervenuta nel corso di un decennio.

Memorabili e ancora densi di suggestioni e di insegnamenti gli articoli, i saggi ed i “casi” presentati e raccolti in una apposita Serie che trattavano del case-work, del group-work e del community work, nonché la “Collana di Servizio Sociale” con specifici approfondimenti ed analisi sulle tecniche e sui metodi professionali del Servizio Sociale

(7) In occasione della V Conferenza internazionale del Servizio sociale, svoltasi a Parigi dal 23 al 28 luglio 1950, scaturì la prima definizione del Servizio Sociale: “Esso mira all’adattamento dell’individuo alla società, e della società ai bisogni dell’individuo, riaffermando l’unitarietà del problema dell’uomo, che, per l’eccessiva specializzazione scientifica e pratica, è spesso considerato frammentariamente” (V. Torri:Risultati ed insegnamenti della V Conferenza internazionale di servizio sociale in Assistenza d’oggi ed. AAI – n. 5/1950)

Civile, ciascuna articolata su “Divisioni” e su una rigida individuazione di ruoli amministrativi e burocratici rigidamente inquadrati), il Servizio Sociale, così come rappresentato dagli Assistenti Sociali, era assolutamente in posizione critica e indefinita.

L’assenza di un riconoscimento giuridico della professione (a differenza di ciò che era disposto per i medici, gli avvocati, gli ingegneri, i geometri, gli architetti, ecc.) e la mancanza di titoli chiaramente definiti in chiave accademica, pur in presenza di una conclamata esigenza di impiegare gli assistenti sociali in settori strategici dei Ministeri e negli Enti Nazionali e Locali (Giustizia, Sanità, Assistenza, Pubblica Istruzione, Edilizia), portarono comunque ad una immissione in servizio degli stessi assistenti sociali in una non chiara definizione nei ruoli organici amministrativi, con una collocazione prevalentemente orientata nella categorie

degli impiegati di concetto.

Vi erano peraltro Enti che provvedevano a inquadrare .il Servizio Sociale Professionale quale elemento

fondante per lo svolgimento delle proprie attività istituzionali, prevedendo un’ organica organizzazione volta a definirne il “sistema” (EMPMF, ENAOLI, ISCALL, INAIL, ONPI, fra i maggiori), mentre a livello ministeriale era il Ministero di Grazia e Giustizia con la legge n. 688/56 avviò l’immissione degli assistenti sociali nell’Ufficio di sevizio sociale minorile.

In ogni caso si veniva a determinare una profonda endiadi fra il Servizio Sociale Professionale e la sua personificazione operativa, l’Assistente Sociale, così che veniva ad evidenziarsi una situazione di non chiara collocazione in un sistema amministrativo rigidamente inquadrato nella carriera amministrativa, di concetto ed esecutiva.

Nella prospettiva di avviare comunque una decisa riforma della Pubblica Amministrazione, con la legge n. 70/75 sul parastato, che si propose di definire un quadro organico di riferimento per il personale secondo

una concezione più adeguata alle esigenze di funzionalità e di efficienza, l’Assistente Sociale veniva inquadrato nell’area tecnica.

Con la legge n. 312/80 e con il susseguente DPR n. 1985/85 (intervenuto quindi ben cinque anni dopo) nell’ambito dei profili professionali di una rinnovata Pubblica Amministrazione, sono stati individuati, fra gli altri, quelli relativi all’Assistente Sociale: Assistente Sociale; Assistente Sociale coordinatore; Assistente Sociale direttore.

Tale provvedimento costituì la risultante di un percorso di studio e di approfondimento svolto dalla Commissione appositamente costituita dal Ministero dell’Interno, ed ha rappresentato il primo documento organico intorno alla definizione ed al ruolo del Servizio Sociale Professionale nella Pubblica Amministrazione.

Nella complessa problematica volta a definire le piante organiche degli Enti locali, a seguito del DPR n. 616/77 ed alla trasmigrazione del personale dagli Enti disciolti, solo con il DPR n. 347/83 si definirono le varie qualifiche funzionali, collocate nei livelli: al VI livello sono stati collocati gli Assistenti Sociali, ed al VII gli Assistenti Sociali coordinatori.

LA SVOLTA EPOCALE: IL RICONOSCIMENTO GIURIDICO DELLA PROFESSIONE: LA LEGGE 23 MARZO 1993, n. 84

A conclusione di un lunghissimo iter che in effetti era già stato avviato negli anni ’70, avviato con tenacia e perseveranza dall’Assistente Sociale Paola Rossi Gatti, con il continuo impegno dell’ASNAS (Associazione Nazionale degli Assistenti Sociali, e con la nascita e l’affermarsi del Sindacato Unitario degli Assistenti Sociali (SUNAS), superando la rigida e vetusta logica sindacale tradizionale basata sul “peso” in termini di numeri, di collocazione e di ruoli prefissati dei lavoratori, si è finalmente pervenuti a riconoscere e a definire la professione di Assistente Sociale.

La definizione

Secondo l’art. 1 della legge l’Assistente Sociale::

opera con autonomia tecnico professionale e di giudizio in tutte le fasi dell’intervento per la prevenzione, il sostegno ed il recupero di persone famiglie, gruppi e comunità in situazioni di bisogno e di disagio e può svolgere attività didattico-formative;

svolge compiti di gestione;

concorre all’organizzazione e alla programmazione;

può esercitare attività di coordinamento e di direzione dei servizi sociali..

Si sottolineano a tale riguardo i fondamentali aspetti che si riferiscono, comunque a quelli che sono comuni a tutte le altre giuridicamente riconosciute; il principio della competenza ed il principio della responsabilità. assolutamente esclusivo quanto a competenza che lo colloca in una dimensione di autonomia e di capacità professionale che fa giustizia delle incomprensioni e delle commistioni di ruolo e di competenze che si sono verificate (e forse continuano a verificarsi) nel passato e che hanno portato a svolgere abusivamente ruoli propri degli assistenti sociali da altri operatori, quali i vigili urbani, gli assistenti domiciliari, gli impiegati amministrativi, gli operatori ausiliari, ecc.

IL SERVIZIO SOCIALE PROFESSIONALE E LA LEGGE n. 328/2000

Il Governo del periodo 1996-2001 ha rappresentato, per l’impegno profuso dalla Ministra della Solidarietà Sociale On.le Livia Turco, una svolta epocale in ordine alla conduzione delle politiche sociali in Italia, in una stagione di propositi e di concrete realizzazioni in linea con le politiche delle tutele (art. 2,32,38 della Costituzione) e con le politiche delle opportunità (art. 3), con la svolta da un andamento paternalistico e concessorio ad un .approccio basato sul pieno riconoscimento dei diritti civili sociali di cui titolari tutte le cittadine e tutti i cittadini.

Fra i più qualificati provvedimenti che hanno riconosciuto e sancito il Servizio Sociale Professionale del contesto del sistema assistenziale del paese, vanno sottolineati:

1) il decreto legislativo 18 giugno 1998, n. 237 che ha disciplinato l’introduzione in via sperimentale, in talune aree, dell’istituto del reddito minimo di inserimento, nel quale contesto viene infine individuato il servizio sociale quale strumento fondamentale per la realizzazione del programma, presumibilmente presente nei Comuni.

2) la Legge 28 agosto 1997, n. 285 recante “Disposizioni per la promozione di diritti e di opportunità per l’infanzia e l’adolescenza”, che costituisce ancora oggi, a distanza di venti anni, un modello di programmazione sociale assolutamente attuale e valido, che riconduce ad una funzione statale di indirizzo e coordinamento (purtroppo interrotta dalla legge costituzionale n 3/2001) e la prefigurazione di un sistema locale basato sul rilancio della “politica territoriale dei servizi sociali” basata sui distretti.

A tali provvedimenti legislativi, a coronamento di uno sforzo gigantesco che ha fatto giustizia di una antiquata politica sociale frammentata e discontinua (l’unica legge importante è stata la legge n. 104/1992 sull’handicap) è stata emanata la legge n. 328/2000.

Uno degli aspetti più qualificanti della legge n.. 328/2000 consiste nell’avere, a distanza di ben ventitré anni da quando era stato preconizzato (DPR n. 616/77) – quasi una generazione – e di 110 anni dalla legge 6972/1890 – oltre quattro generazioni – determinato le basi per la costruzione a “sistema integrato” degli interventi e dei servizi sociali in cui il Servizio Sociale Professionale – assieme al Segretariato Sociale (da intendere quale prestazione ad esso intimamente connessa ed esclusiva) – è stato individuato secondo l’art. 22 comma 4 lettera c) quale Livello Essenziale Assistenziale, e quindi in quanto tale rientrante nell’ambito dei diritti esigibili dai cittadini; in altri termini lo stesso cittadino ha diritto a ricevere la prestazione qualificata di Servizio Sociale Professionale e di Segretariato Sociale) adeguata al proprio bisogno: e pertanto esso stesso va inteso quale livello essenziale della prestazione conseguente, e quindi individuato quale funzione obbligatoria svolta dal Comune, singolo o associato secondo quanto disposto dall’art. 8 comma 3, lettera c)

Tale disposizione è stata confermata nel Piano Nazionale degli interventi e servizi sociali – PNISS – con il DPR maggio 2001, a norma dell’art. 18 comma 2 della legge 328/2000, dove è indicato che “le funzioni del Servizio Sociale Professionale sono finalizzate alla lettura e decodificazione della domanda, alla presa in carico della persona, della famiglia, e/o del gruppo sociale, all’integrazione dei servizi e delle risorse in rete, all’accompagnamento ed all’aiuto nel processo di promozione ed emancipazione, in riferimento al dettato dell’art. 22 della legge medesima”..

La predetta legge, peraltro, è intervenuta a cavallo fra la legge n. 59/97, che ha ridefinito il quadro generale delle competenze fra Stato, Regioni ed Enti locali – a Costituzione vigente – con il conseguente D. lgs n. 112/98 e la richiamata legge costituzionale n. 3/01, ed ha subito le conseguenze della modifica costituzionale dello Stato, che ha attribuito alle Regioni la competenza esclusiva in materia assistenziale, salvo l’impegno dello Stato e definire i Livelli Essenziali per l’esercizio dei diritti civili e sociali.

Tale grave decisione ha in effetti determinato, anche in assenza del potere sostitutivo dello Stato in caso di riscontrata inadempienza delle regioni ai sensi del’art. 8 della legge n. 59/97 e dell’ art. 3 d.lgs , 112/98, il superamento della funzione di indirizzo e coordinamento, che peraltro è stata ripresa in base a Intese in sede di Conferenza Stato-Regioni, e di specifici programmi quali gli interventi per i minori (PIPPI), per i minori non accompagnati, per le persone con disabilità (Progetto Vita Indipendente), per gli immigrati (progetto FAMI , le persone non autosufficienti (Criteri di ripartizione del Fondo per le non autosufficienze), il programma di contrasto alla povertà.

Rimane in ogni caso una situazione a pelle di leopardo, in cui è condizione basilare la buona accondiscendenza delle Regioni ad accedere ai programmi, secondo una prassi burocratica oltremodo complessa che mette in evidenza i differenti modelli di governance nelle Regioni, a fronte di apparati amministrativi differenti.

Il successivo documento del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali del 29 marzo 2004, avuto riguardo alla modifica del Titolo V della Costituzione (legge costituzionale n. 3/2001), pur sottolineando la competenza esclusiva delle Regioni in ambito assistenziale, ha comunque rilevato che secondo l’art, 117 lettera m) della Costituzione (che pone l’obbligo dello Stato a definire i livelli essenziali per l’esercizio dei diritti civili e sociali fra i quali l’assistenza), il Servizio Sociale Professionale ed il Segretariato Sociale – intesi quale “lettura del bisogno, definizione del problema, e accompagnamento nell’attivazione dei successivi percorsi di assistenza e definizione del progetto individuale di assistenza – vengono considerati e confermati quali livelli essenziali.

IL SUCCESSIVO SVILUPPO

Nel prosieguo di una azione volta a maggiormente definire la collocazione del Servizio Sociale Professionale nel contesto delle professioni riconosciute e garantite dallo Stato, secondo il principio della competenza e della responsabilità, il DPR 5 giugno 2001, n.328 recante “Modifiche ed integrazioni della disciplina dei requisiti per l’ammissione all’esame di Stato e delle relative prove per l’esercizio di talune professioni, nonché della disciplina dei relativi ordinamenti ha dedicato uno specifico Capo (IV) alla PROFESSIONE DI ASSISTENTE SOCIALE ed all’art 20 recita:

1. Nell’albo professionale dell’ordine degli assistenti sociali sono istituite la sezione A e la sezione B.

2. Agli iscritti nella sezione A spetta il titolo professionale di assistente sociale specialista.

3. Agli iscritti nella sezione B spetta il titolo professionale di assistente sociale.

4. L’iscrizione all’albo professionale degli assistenti sociali è accompagnata, rispettivamente, dalle dizioni: “Sezione degli assistenti sociali specialisti” e “Sezione degli assistenti sociali”.

Un ulteriore provvedimento che traccia in effetti il quadro del Servizio Sociale Professionale così come personificato nell’Assistente Sociale è il DECRETO 2 agosto 2013, n. 106 “Regolamento recante integrazioni e modificazioni al decreto del Ministro della giustizia 20 luglio 2012, n. 140, concernente la determinazione dei parametri per la liquidazione da parte di un organo giurisdizionale dei compensi per le professioni regolamentate vigilate dal Ministero della giustizia, ai sensi dell’articolo 9 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27. (13G00149) (GU Serie Generale n.223 del 23-9-2013)

Nel decreto all’ Articolo 39 -bis (Tipologia di attività) è specificato che ai fini della liquidazione di cui all’articolo 1, le attività degli Assistenti sociali e Assistenti sociali specialisti, elencate nell’articolo 21 del decreto del Presidente della Repubblica 5 giugno 2001, n. 328, sono accorpate in cinque aree di intervento secondo la specificazione riportata nella tabella A – Assistenti Sociali:

Area Relazionale,

Area Gruppi e Comunità,

Area Didattico-Formativa,

Area Studio e Ricerca,

Area Progettuale-Programmatoria e di amministrazione dei servizi.

Tale provvedimento, assolutamente prezioso ed innovativo, conferma la figura dell’Assistente Sociale nel contesto delle “Professioni” – e quindi il riconoscimento giuridico del suo essere “Professionista del sociale”, e quindi titolato a svolgere in maniera autonoma e comunque connessa ad incarichi pubblici la propria prestazione professionale

A distanza di oltre quindici anni dalla legge n. 328/2000, a fronte di un periodo oscuro per lo svolgimento di politiche sociali, che ha caratterizzato i governi successivi 2001-2006, e 2008-2011 in particolare, con i governi del periodo 2012-2018 si è ripresa una intensa attività volta a rilanciare un rinnovato sistema dei servizi e degli interventi sociali (ispirato dalla legge n. 328/2000, e sul quali ritorneremo), fino al Il decreto legislativo recante disposizioni per l’introduzione di una misura nazionale di contrasto .al1a povertà approvato in data 29 agosto 2017 dal Consiglio dei Ministri, che rappresenta la conclusione del lungo percorso iniziato in effetti con la legge n. 328/2000 e portato avanti ala legge n. 208/205 e dal Decreto 26 maggio 2016 del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze

Fra indicazioni più specifiche vi è da disposizione che prevede la costituzione e l’insediamento delle èquipes multi professionali integrate, con i Servizi Sociali professionali dei singoli Comuni, con la presa in carico, che costituisce la fase più delicata del processo di inclusione sociale e in cui è fondamentale ed esclusivo il percorso professionale che l’Assistente Sociale deve porre in essere secondo i principi, i metodi e le tecniche proprie del servizio sociale professionale.

IL SERVIZIO SOCIALE PROFESSIONALE NELLA SANITA’

Avuto riguardo alla conclamata necessità ed opportunità di promuovere ed attuare, nell’ambito sanitario, interventi di assistenza sociale, già peraltro portati avanti in forma autonoma sia in sede ospedaliera, che in alcuni Enti di assistenza sanitaria (INAM, ENPAS) la ricordata legge n. 132/68, che caratterizzò la “politica delle riforme” negli anni del “Centro-sinistra”, ed il susseguente D.Lsg. n 130/69 (che costituì la base per le professioni socio-sanitarie in ambito sanitario) indicò l’assistente sociale, inquadrato nel ruolo tecnico.

Sull’onda di una stagione di profonde riforme e rilancio delle politiche territoriali dei servizi socio-sanitari, l’ Assistente Sociale nella Sanità, con la legge n. 405/75 sui consultori, la legge n. 685/75 sulle tossicodipendenze, e successivamente la legge n. 194/78 sulla maternità ed interruzione di gravidanza, la legge n. 180/78 sull’assistenza ai malati psichiatrici, ha trovato, ancor prima del riconoscimento giuridico della professione, la propria collocazione.

A seguito della legge istitutiva del SSN n..833/78, con il susseguente DPR n. 761/79 furono istituiti i ruoli sanitari, professionali e tecnici delle Unità Sanitarie Locali, e gli Assistenti Sociali, furono, a loro volta, classificati in due posizioni funzionali nell’area tecnica.

Il DPR n. 821/84 recante “attribuzione del personale non medico addetto ai presidi, servizi ed uffici delle unità sanitari8e locali ha ulteriormente specificato la collocazione degli Assistenti Sociali :

Capo IV – Profilo professionale: Assistenti Sociali

49. Assistente Sociale coordinatore.

L’Assistente Sociale coordinatore svolge attività e prestazioni inerenti alla sua competenza professionale. Coordina l’attività del personale nella posizione funzionale di collaboratore.

A tal fine, predispone, sulla base delle indicazioni emergenti dagli atti di programmazione dei servizi, i piani di lavoro e di intervento nel rispetto dell’autonomia operativa e delle necessità del lavoro di gruppo.

Assicura i collegamenti funzionali con altri uffici e servizi anche appartenenti ad amministrazioni diverse.

Ha la responsabilità diretta dei propri compiti, limitatamente alle prestazioni e alle funzioni che per la normativa vigente è tenuto ad attuare e per le direttive impartite al personale collaboratore.

Svolge attività di didattica nonché attività finalizzate alla propria formazione.

50. Assistente Sociale collaboratore.

L’Assistente Sociale collaboratore, nell’unità operativa cui è assegnato, partecipa all’elaborazione dei piani di lavoro e di intervento. Svolge le attività e gli interventi di servizio sociale previsti dai piani stessi, con autonomia operativa vincolata alle direttive ricevute.

Svolge attività di didattica e attività finalizzata alla propria formazione.

Ha la responsabilità diretta dei propri compiti limitatamente alle prestazioni ed alle funzioni che per la normativa vigente è tenuto ad attuare.

Con le successive disposizioni legislative – D. lgs n. 502/1992 e se D.lgs 229/99, seguito dal DPCM 14 febbraio 2001 e dal DPCM 29 novembre 2001, istitutivo dei LEA , ridefiniti e aggiornati con DPCM 12 gennaio 2017) è stato introdotto il concetto di prestazioni socio-sanitarie (art.3-septies del D.lgs 229/99), definite come “tutte le attività atte a soddisfare, mediante percorsi assistenziali integrati, bisogni di salute della persona che richiedono unitariamente prestazioni sanitarie e azioni di protezione sociale in grado di garantire, anche nel lungo periodo, la continuità tra le azioni di cura e quelle di riabilitazione”.

Con la legge 10 agosto 2000, n. 251, “Disciplina delle professioni sanitarie, infermieristiche, tecniche, della riabilitazione della riabilitazione nonché della professione di ostetrica”, l’Assistente Sociale venne inquadrato fra le figure tecniche.

Con la legge 26 maggio 2004, n. 138, recante “interventi urgenti per fronteggiare situazioni di pericolo perla salute pubblica”, oltre a sancire la reversibilità del rapporto esclusivo dei medici nelle strutture pubbliche, à stata introdotta la possibilità che le ASL possano conferire incarichi di dirigente anche nelle professioni di Assistente sociale, nelle Regioni nelle quali sono state emanate della funzione di direzione relativa alle attività della specifica area professionale.

Il Ministro della Salute, nell’obiettivo di pervenire ad un ulteriore approfondimento relativo agli aspetti relativi alla integrazione socio-sanitaria, dispose l’istituzione di un apposito Tavolo tecnico, che redasse uno specifico Documento il 29 ottobre 2010 che ha approvato le “Funzioni del Servizio Sociale Professionale in Sanità” ed ha esaminato le problematiche connesse alla realizzazione nelle Aziende Sanitarie del Servizio Sociale Professionale. in relazione a quanto previsto dalla citata legge n. 251/00.

A tale riguardo si ritiene opportuno riportare nelle linee più importanti il Documento che più di ogni altro con incisività e chiarezza definisce il ruolo e la funzione del Servizio Sociale Professionale in Sanità.

La legislazione più recente introduce il concetto di prestazioni sociosanitarie, ovvero “tutte le attività atte a soddisfare, mediante percorsi assistenziali integrati, bisogni di salute della persona che richiedono unitariamente prestazioni sanitarie e azioni di protezione sociale in grado di garantire, anche nel lungo periodo, la continuità tra le azioni di cura e quelle di riabilitazione” ( Dlgs n. 229/1999, DPCM 14.02.2001 e 29.11.2001)”

Tale normativa coinvolge a pieno titolo la professione dell’assistente sociale, che individua e attua di azioni di protezione sociale tese a prevenire o a limitare i rischi connessi al disagio sociale che possano pregiudicare il pieno successo dei trattamenti sanitari o favorire l’instaurarsi della malattia.”

La figura dell’Assistente Sociale è presente nei Servizi pubblici e in quelli privati accreditati del Servizio Sanitario Nazionale, nei servizi per la Salute Mentale, per le Dipendenze e le patologie correlate, per la Salute della donna e del bambino, per la Senescenza, la Disabilità e la Riabilitazione negli adulti, nelle Commissioni della medicina legale, negli Ospedali e nelle altre strutture sanitarie pubbliche e private accreditate rivolte alle famiglie, ai minori ed agli adolescenti, alle persone adulte che per ragioni socio-economiche, culturali, sanitarie si trovano in situazione di difficoltà o a rischio di esclusione sociale ed emarginazione, alle persone disabili ed anziane”.

Il Servizio Sociale Professionale permette di realizzare un modello di intervento basato su un concetto multidimensionale ed integrato di salute, grazie alla specificità professionale insita nella formazione dell’Assistente Sociale ed alla capacità propria della professione di mettere in connessione tutti i settori del welfare”.

Mette in rete tutte le risorse presenti sul territorio, al fine di garantire interventi integrati e sinergici, svolgendo un ruolo di regia dei processi in ambito sanitario e socio sanitario, facendosi promotore di strategie di razionalizzazione ed integrazione fra il sistema sanitario e sociale, in un’ottica di raccordo, in forma continuativa, anche con gli organismi del terzo settore e del volontariato, in conformità agli obiettivi di integrazione tra ospedale e territorio. “

Il mandato del Servizio Sociale Professionale in Sanità è di attivare e prendersi cura delle reti di sostegno per favorire sia i processi di integrazione interna all’Azienda (Ospedale -Territorio) che esterna (EE.LL., privato convenzionato/accreditato, III e IV settore)”.

La presa in carico della persona/famiglia deve essere effettuata nel suo territorio (Distretto Socio-Sanitario) per evitare che problemi sociali, culturali ed economici esistenti ostacolino il raggiungimento dell’obiettivo salute-benessere: la persona, con il sostegno dei servizi e della rete familiare e sociale in cui è inserita, potrà così attivare ogni risorsa utile, in riferimento al concetto di empowerment.”

Il Servizio Sociale Professionale in Sanità lavora nei diversi livelli di integrazione: dalla predisposizione di protocolli d’intesa tra enti istituzionali, ai protocolli operativi di diversi percorsi di presa in carico per determinati bisogni di salute, alla predisposizione dei progetti individualizzati di presa in carico (ad esempio il P.A.I nelle aree minori e famiglia, disabilità, dipendenze, salute mentale, non autosufficienza, dove l’assistente sociale è casemanager), al lavoro diretto con i cittadini, ad esempio le dimissioni protette dai reparti ospedalieri dei cittadini fragili in assenza di familiari di riferimento, sino alla stretta promozione/collaborazione con l’associazionismo per favorire la presentazione delle istanze ai livelli precedenti”.

Il Servizio Sociale Professionale assume funzioni di accoglienza e orientamento e la presa in carico della persona, della famiglia, del gruppo sociale, l’attivazione ed integrazione dei servizi e delle risorse in rete, l’accompagnamento e l’aiuto nel processo di promozione ed emancipazione. “

=L’assistente sociale contribuisce alla gestione tecnica qualificata dei flussi economici verso i progetti di cura integrati, occupandosi di inserimenti in comunità, sussidi terapeutici, soggiorni di salute, centri diurni riabilitativi, ed altri interventi di prevenzione del ricovero ospedaliero spesso improprio, occupandosi di finanziamenti per centinaia di migliaia di euro”

Fra i provvedimenti più significativi in ordine al ruolo del Servizio Sociale in ambito sanitario, xi richiama il Patto per la salute 2014-2016 – Intesa nella Conferenza Stato-Regioni del 10 luglio2014, che in relazione all’Assistenza socio sanitaria (art. 6) specifica, fra altro, che la valutazione multidimensionale accerta la presenza delle condizioni cliniche e delle risorse ambientali, familiari e sociali, incluse quelle rese disponibili dal Sistema dei servizi sociali, che possano consentire la permanenza al domicilio della persona non autosufficiente.

La legge 251/00 e le successive modifiche (art. 2-sexties Legge 138\04 ed art.1-octies L. 27\2006) prevedono la costituzione di 5 servizi, uno per ciascuna area professionale (infermieristica- ostetrica,tecnico- sanitaria, riabilitazione, prevenzione, assistenti sociali ) quali strutture dirigenziali, semplici o complesse a seconda delle dimensioni

IL SERVIZIO SOCIALE NELL’AMMINSTRAZIONE DELLA GIUSTIZIA

La complessità del tema dell’amministrazione della giustizia, sia sul piano civile che penale, è tale da dover richiedere una approfondita analisi e valutazione che richiederebbe uno studio specifico che non rientra nell’economia del presente saggio.

A tale riguardo, peraltro, non si può non ricordare che il Servizio Sociale Professionale è stato primariamente considerato quale supporto fondamentale per la realizzazione di adeguati interventi sia a livello istruttorio, per la definizione integrata e completa delle trattazioni in sede civile e penale, sia a livello di attività assistenziali e di reinserimento sociale ben indicati nell’art. della Costituzione, che ne ha tracciato le linee.

Si richiama in proposito la legge n. 688/56, che in effetti istituì ed avviò il servizio sociale rivolto ai minori, e, in successione, e in estrema sintesi, il regolamento penitenziario con la legge 26 luglio 1975, n. 354; già Nel 1976 fu bandito un concorso13 per duecento assistenti sociali da inserire di ruolo nei Centri di Servizio Sociale per Adulti, così che si pose il Servizio Sociale quale soggetto centrale nella gestione delle misure alternative /in particolare dell’ affidamento al servizio sociale).

Sul versante civile vanno richiamate le leggi n, 184/83 e s.m.i. sull’Adozione, la legge n. 151/75 sul diritto di famiglia, implicano la presenza del Servizio Sociale Professionale quale componente fondamentale per lo svolgimento di tutta la componente istruttoria di carattere sociale, familiare ed individuale per la definizione dell’iter giudiziario.

CONSIDERAZIONI FINALI

Il lungo cammino del Servizio Sociale Professionale, così come delineato nel corso di più di settanta anni, consente di avanzare le seguenti osservazioni:

* esiste una strettissima connessione fra il Servizio Sociale Professionale e l’Assistente sociale, così che i riferimenti normativi possono essere definiti congrui ai fini della definizione e del riconoscimento giuridico dei due termini,: ove di tratta del Servizio Sociale Professionale si tratta dell’ Assistente Sociale e viceversa;

* il Servizio sociale professionale si configura quale funzione giuridicamente riconosciuta in vari ambiti operativi (Assistenza, Sanità, Giustizia, ecc.) e richiede peraltro una adeguata collocazione funzionale, avuto riguardo, come per altre amministrazioni pubbliche, il ruolo della dirigenza, della direzione e del coordinamento, e della più specifica funzione operativa.

* Il Servizio Sociale Professionale deve qualificarsi quale servizio “diffuso”, alla porta del cittadino, della famiglia, dei gruppi, della comunità, e quindi occorre riprendere le ormai antiche indicazioni, che risalgono addirittura al 1982, che disponevano, per gli interventi di base propri dell’Assistente Sociale, il rapporto di uno ogni cinquemila abitanti.

* Avuto riguardo alla realtà dei comuni italiani, con il 75% al di sotto dei cinquemila abitanti, in linea con il d. lgs. 267/2000 e s.m.i. occorre prevedere e promuovere l’associazionismo intercomunale, come già disposto dalla legge n. 328/2000, e definire il Servizio Sociale Professionale quale Livello Essenziale Assistenziale obbligatoriamente gestito dai Comuni.

* Occorre prevedere, non solo per le Unioni dei Comuni, ma anche per i Comuni associati nell’Ambito sociale, piante organiche intercomunali per l’immissione in ruolo degli Assistenti Sociali.

* In quanto elemento fondamentale nel “Sistema dei servizi ed interventi sociali”, così come individuato nella legge n. 328/2000, il Servizio Sociale Professionale è il solo ed esclusivo competente per la direzione dell’Ufficio di Piano e per la redazione del Piano Sociale i Zona, secondo le tecniche del Servizio Sociale di Comunità, e con l’approntamento e il funzionamento dei Comitati, secondo una prassi propria del Servizio;

* Nel contesto della complessa problematica dell’integrazione socio-sanitaria, il Servizio Sociale Professionale, va individuato quale funzione autonoma e paritaria con le altre Direzioni della ASL (sanitaria, amministrativa) e quindi riferita allo svolgimento del LEA come previsti dal DPCM del 2017.

* Il Servizio Sociale Professionale va considerato nel quadro della legge n. 150/2009 quale oggetto di valutazione, e quindi inserito nel sistema di supervisione e di valutazione, come già era stato avviato peraltro dall’allora Ministero della Solidarietà nel 1998.

IL CONTRIBUTO DEL DR FRANCESCO SANTANERA PER IL REDDITO MINIMO

In relazione all’articolo “Il lungo cammino verso il reddito di inclusione ed il ruolo del servizio sociale professionale”, pubblicato sul n. 2 dicembre 2016 di “La Rivista di servizio sociale”, il Dr. Francesco Santanera, di cui sono note le battaglie e le lotte per l’affermazione dei diritti dei cittadini e per promuovere un welfare a misura delle persone e dei loro bisogni, e di cui è ancora vivo il ricordo della Sua pubblicazione “Il paese dei Celestini”, mi ha onorato delle Sue osservazioni e mi ha sottolineato che già quaranta anni or sono, a dimostrazione di un impegno civile volto a promuovere concretamente il rapporto fra le Istituzioni, i cittadini, e le loro formazioni organizzate, si adoperò attraverso anche l’associazione di volontariato “Unione per la lotta contro l’emarginazione sociale” a portare avanti il progetto “Proposte di deliberazione sull’assistenza economica e domiciliare” pubblicato sul n.  41/1978 di “Prospettive assistenziali”. Queste proposte furono fatte proprie dal Consiglio comunale di Torino con la delibera del 21 giugno 1978 e pubblicate sul n. 44/1978 della stessa rivista.

Le linee di intervento indicate nella proposta sono quanto mai attuali e sono state anticipatorie di quanto poi è stato portato avanti successivamente.

In estrema sintesi il concetto del reddito minimo è stato rapportato alla definizione degli elementi fondanti

distinti in:

A) Contributi erogati in base al criterio del minimo vitale:

1) contributi integrativi del minimo vitale;

2) contributi in base al criterio del minimo vitale fino al tetto del minimo salariale (L. 190.000 più assegni familiari);

3) contributi per bisogni particolari (assistenza, cure e protesi);

4) contributi in carenza di servizi pubblici;

5) contributi a titolo di prestito in attesa di prestazioni previdenziali;

6) contributi a persone soggette ad assistenza psichiatrica che vivono in pensione o in comunità con rette a carico dell’utente.

B) Contributi erogati in base al criterio del minimo alimentare:

1) contributi integrativi del minimo alimentare;

2) contributi straordinari.

C) Contributi eccezionali, ossia assegno terapeutico.

D) Contributi urgenti ed una tantum.

Sulla base di quello che potrebbe essere definito un processo di concertazione, con una forma di democrazia concreta e partecipata, e in base ad una rigorosa preparazione e sensibilità sociale, è stata possibile tale positiva conclusione.

Luigi Colombini

 

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