Fondo Sanitario Nazionale e Spesa sanitaria

COMMISSIONE PER L’ANALISI DELLE COMPATIBILITà MACROECONOMICHE DELLA SPESA SOCIALE La spesa per l’assistenza a cura di F.Bimbi, P.Bosi, F.Ferrera, C.Saraceno Documento di base n. 3, Presidenza del Consiglio dei Ministri, 1998

COMMISSIONE PER L’ANALISI DELLE
COMPATIBILITà MACROECONOMICHE
DELLA SPESA SOCIALE

La spesa per l’assistenza

a cura di F.Bimbi, P.Bosi, F.Ferrera, C.Saraceno

Documento di base n. 3


Sommario

1. Introduzione: le linee ispiratrici della riforma; 2. Delimitazione del campo di indagine e discussione di alcuni principi generali; 3. La spesa per l’assistenza nel quadro della spesa per la protezione sociale; 4. Una valutazione degli istituti assistenziali del welfare italiano; 5. Le linee della riforma; 5.1. La separazione tra previdenza ed assistenza; 5.2. La riforma degli istituti di redistribuzione monetaria; 5.2.1. Il Minimo vitale; 5.2.2. Altri nuovi istituti: il Fondo per prestazioni di assistenza ai non autosufficienti; 5.2.3. La riforma degli istituti esistenti; 5.3. La estione della spesa per l’assistenza in una prospettiva di ampio decentramento; 6. Valutazioni previsive e programmatiche della spesa per l’assistenza.


1.    Introduzione: le linee ispiratrici della riforma

Nel contesto istituzionale italiano affrontare i temi della spesa per l’assistenza pone in una condizione di disagio. L’assistenza, anche nella sua espressione lessicale, costringe ad una visione angusta del ruolo che uno stato moderno deve realizzare in relazione  sia ai grandi rischi sociali sia ad obiettivi di una più equa redistribuzione delle risorse di lavoro e di tempo. La stessa tripartizione della spesa di protezione sociale (previdenza, sanità, assistenza), in cui, anche in questo rapporto, saremo vincolati dalle fonti statistiche e dalle forme istituzionali, non aiuta a porre questo campo dell’intervento pubblico nella giusta prospettiva. In Italia l’assistenza sembra avere un ruolo residuale nelle politiche sociali, schiacciata da un sistema pensionistico ingombrante ed iniquo e da un servizio sanitario universale, ma poco efficiente. Sono state realizzate nel nostro paese, nel bene o nel male, riforme delle pensioni e della sanità; all’assistenza manca ancora un quadro di riferimento generale.  Se guardiamo alle risorse impegnate, vediamo che quasi la metà della spesa è assorbita dalle integrazioni delle pensioni al minimo (30 mila miliardi): l’assistenza è cresciuta come un parassita del sistema pensionistico che  ha imposto  e imporrà operazioni chirurgiche dolorose.

Il problema non è soltanto la separazione tra previdenza e assistenza, che pure va riproposta e portata a termine, ma anche una ridefinizione delle forme di intervento e dell’assetto istituzionale necessario per dare ad essa un significato che, cancellandone  gli aspetti più negativi (assistenzialismo, clientelismo, frodi), sia in grado di andare oltre al pur fondamentale principio della solidarietà e svolgere un ruolo di integrazione civile e politica. Non  va dimenticato che il passaggio di talune spese e politiche da selettive ad universalistiche ha segnato, infatti, lo sviluppo di pratiche e culture di cittadinanza, di appartenenza sociale comune, in un’ottica di corresponsabilità e di pari opportunità tra le classi e i gruppi sociali, tra gli uomini e le donne, tra le generazioni. La razionalizzazione, o riequilibrio, della spesa sociale (e più in generale della spesa pubblica) non può prescindere da questo processo di trasformazione dei suoi obiettivi nella cultura civile e politica.

Le esperienze dei paesi con i quali siamo soliti confrontarci ci portano all’amara riflessione che in questo campo il ritardo del nostro paese è di proporzioni gigantesche. Non si tratta solo di quantità di risorse, ma di un diverso modo di individuare le caratteristiche degli interventi rivolti alla cittadinanza generale, in un’equilibrata composizione tra trasferimenti monetari e servizi.

Le esperienze più positive in Europa mostrano uno spostamento  di molti istituti, a prescindere da dove concretamente sono collocati in termini di spesa , a livello locale, ove per altro viene erogata la parte maggiore della spesa cosiddetta assistenziale: sia appunto nella forma di servizi rivolti alla cittadinanza in generale, sia anche nella forma di servizi e trasferimenti di reddito viceversa mirati a categorie di popolazione bisognose. In effetti, una riflessione sulla riforma dello stato e della spesa sociale non può ignorare  non solo il ruolo degli enti locali, ma le esperienze da molti di questi maturati, anche nel nostro paese, sia nel definire la spesa sociale, sia nell’organizzare l’erogazione di beni e servizi. In particolare, nelle esperienze più consolidate possiamo riscontrare alcuni orientamenti cardine – sia politici che di spesa – tendenzialmente omogenei, su cui si sono sviluppate nel tempo sia l’offerta dei servizi che i loro modelli organizzativi, che le tipologie di formazione del personale.

Sinteticamente i sistemi locali cui ci riferiamo hanno le seguenti caratteristiche: estensione delle garanzie relative all’accesso e fruizione di beni pubblici (istruzione, cura dei bambini, cura dei non auto-sufficienti, abitazione, ecc.) secondo principi combinati di accesso universalista e di partecipazione al costo dei servizi in base alle capacità economiche; sostegno a programmi di integrazione delle situazioni di disagio, anche attraverso interventi selettivi ; prevenzione delle situazioni di disagio e contrasto delle povertà attraverso l’integrazione di strumenti monetari (minimo vitale) e  partecipazione a programmi “riabilitativi”; sostegno alle responsabilità di cura familiari e di promozione di alternative al ricovero; promozione delle pari opportunità tra donne e uomini. Dal punto di vista organizzativo le caratteristiche più interessanti di questi sistemi locali sono : separazione tra responsabilità di indirizzo, supervisione, controllo di qualità e spesa e modalità di gestione ; promozione delle forme di auto-aiuto; promozione dell’integrazione tra intervento pubblico, privato non profit, volontariato, mercato.

Per affermare diritti di cittadinanza e pari opportunità, le risorse attualmente disponibili nel settore dell’assistenza, ed eventualmente quelle aggiuntive, vanno ricollocate e ridefinite a livello di obiettivi e di modalità di erogazione. In particolare, così come suggerito nella maggior parte dei progetti di riforma esistenti, esse devono sostenere interventi di protezione attiva, di ciclo di vita, che consentano agli individui e alle famiglie di affrontare bisogni e criticità quando avvengono, ma anche di mobilitare le proprie risorse, al fine di evitare sia la cronicizzazione e l’emarginazione, sia la cristallizzazione di condizioni di rendita. A questo fine l’insieme dei servizi socio-assistenziali dovrebbe avere le seguenti caratteristiche :

–  Essere mirato sui singoli e le famiglie (e non su categorie).

–  Sviluppare interventi di tipo integrato. L’integrazione tra beni e servizi, per altro, non riguarda solo gli interventi diretti alle persone o famiglie in difficoltà, ma l’insieme della popolazione. Fanno, infatti, parte del sistema socio-assistenziale sia i servizi pubblici, sia i servizi offerti in convenzione dal settore non profit e dal volontariato, sia i sostegni economici permanenti o temporanei (da coordinare con gli ammortizzatori sociali), sia le detrazioni fiscali per i figli, altri familiari a carico ed eventualmente per carichi assistenziali, di cura. Da questo punto di vista, la riforma del settore socio-assistenziale deve avvenire in stretto coordinamento con la riforma del sistema di imposizione fiscale.

–  Al fine di evitare disomogeneità troppo grandi nelle condizioni di vita dei cittadini va definito, a livello nazionale, un livello essenziale di prestazioni (in beni e servizi) accessibile a tutti i cittadini ed a coloro che hanno la residenza, con  particolare riguardo per le prestazioni rivolte  a coloro che si trovano in situazione di fragilità (per insufficiente autonomia fisica o psichica, per mancanza di formazione, per incapacità temporanea o permanente a produrre reddito, per difficoltà nell’integrazione sociale). La proposta di istituzione di un  minimo vitale  per coloro che si trovano in povertà va appunto in questa direzione, sia per i criteri  che individuano gli aventi diritto, sia per i requisiti che definisce nei confronti dei beneficiari così come degli enti che lo amministreranno. Oltre al minimo vitale e le sue misure di accompagnamento, dovrebbero entrare nel pacchetto essenziale di prestazioni anche servizi per l’infanzia e servizi per le persone non del tutto autosufficienti. A questo scopo si potrebbe anche pensare all’istituzione di una Agenzia nazionale che definisca le linee di orientamento degli interventi inclusi nel livello essenziali di prestazioni.

–  Prevedere la partecipazione economica ai costi dei servizi sulla base del reddito familiare commisurato all’ampiezza della famiglia. In particolare, ogni volta che si utilizza il riferimento al reddito familiare questo va eguagliato sulla base di una scala di equivalenza che va resa il più possibile omogenea per settore e ambito geografico, così come devono essere definiti in modo omogeneo i criteri in generale per la partecipazione economica degli utenti al costo dei servizi. Tale partecipazione, per altro, deve accompagnarsi a forme effettive di controllo e negoziazione sulla qualità e costo dei servizi stessi.

Le linee di riforma che qui si presentano hanno come meta finale la costruzione di più razionali programmi di spesa e di una rete decentrata di servizi. Essa per essere raggiunta deve però essere collocata in un contesto istituzionale corretto che ha come presupposto una legge nazionale generale sull’assistenza e  il potenziamento delle autonomie locali. Si impone in questo campo, così come in quello delle politiche attive del mercato del lavoro, uno sforzo che va nella direzione del federalismo. Un compito necessariamente lungo, il cui obiettivo è uno spostamento di risorse di proporzioni rilevanti dalla redistribuzione meramente monetaria all’offerta di servizi alle persone.

Nel breve periodo, e come primo indispensabile passo, è urgente un  lavoro di razionalizzazione  degli istituti esistenti, che comportano uno spreco distributivo intollerabile. Non è azzardato affermare che tre quarti della spesa per assistenza, quasi 50 mila miliardi, sia distribuita secondo criteri del tutto inefficaci o, addirittura, casuali. L’assetto attuale manca poi di un istituto di rete di sicurezza, presente invece in tutti gli ordinamenti più evoluti del nostro. Per questo si propone l’introduzione di un Minimo vitale, che dovrebbe diventare il principale istituto di redistribuzione monetaria del nostro sistema: un istituto universale nei beneficiari, ma selettivo nell’erogazione dei mezzi in funzione del reddito familiare equivalente.

2. Delimitazione del campo di indagine e discussione di alcuni prin­cipi generali

La spesa per l’assistenza qui considerata è quella destinata al finanziamento di istituti o programmi di spesa,  generalmente di carattere universale, quanto alle categorie dei beneficiari, che hanno la finalità di garantire opportunità, risorse minime o forme di cura  a soggetti che si trovino in condizioni di inferiorità  nella fruizione di diritti fondamentali perché colpiti, senza propria responsabilità, da handicap e da forme di indigenza. Questa accezione di spesa – che lascia aperta la questione più generale della definizione della spesa pubblica cui si è accennato sopra – si contrappone a quella con finalità assicurativo-previdenziali, che riguarda invece istituti o programmi rivolti a soggetti che possiedono uno stato professionale e fondati sull’esistenza di un rapporto di lavoro. I rischi a cui tale rapporto è soggetto nell’arco della vita di un cittadino (incompatibilità della sua piena esplicazione in dipendenza di fattori di mercato, della presenza di handicap, di stati transitori o permanenti di deficit di salute; raggiungimento di limiti di età) richiedono tutela pubblica in quanto non assicurabili o difficilmente assicurabili nel mercato.

La definizione del campo del welfare oggetto di questo capitolo non è indipendente da giudizi di valore a seconda della visione più o meno ampia del ruolo dell’intervento pubblico e se ne potrebbero dare definizioni diverse. Questo punto di partenza, tuttavia, pare coerente con lo spirito della nostra carta costituzionale e con la storia degli istituti di sicurezza sociale del nostro sistema di welfare, soprattutto nel sottolineare la rilevanza del rapporto di lavoro come elemento fondante della solidarietà (comma 2 dell’art.38), che non esclude però un ruolo dello stato nei confronti di situazioni di debolezza non imputabili alla volontà dei singoli (comma 1 dello stesso articolo). Un aspetto, quest’ultimo, che secondo molti osservatori merita di essere sviluppato nella prospettiva di una riforma.

Principi della riforma della spesa per l’assistenza. Qualsiasi ipotesi di riforma che ambisca a ridefinire gli strumenti dell’assistenza pubblica deve preliminarmente affrontare alcuni interrogativi di fondo. Ci pare che tre quesiti assumano un rilievo particolare. Il primo e più importante riguarda l’alternativa tra un’impostazione selettiva e un’impostazione universalista delle politiche di sostegno dei redditi. Un secondo quesito riguarda il peso relativo da assegnare a interventi di natura monetaria o di carattere specifico. Un terzo quesito concerne, infine, le più appropriate modalità di finanziamento dei programmi di spesa in relazione alla natura delle prestazioni e dei beneficiari.

Selettività o universalismo. L’impostazione selettiva prevede che la spesa per la protezione sociale vada erogata subordinatamente alla verifica dei mezzi economici (means-testing) dei potenziali beneficiari per accertarne l’effettivo livello di bisogno. Quella universalista afferma, invece, il principio di un’erogazione generalizzata, non commisurata ad alcuna prova dei mezzi ed estesa a tutti i membri della collettività. La discussione sulla superiorità relativa di un sistema o dell’altro non può dirsi in realtà risolta. Il rallentamento della crescita economica verificatosi in tutte le principali economie a partire dalla metà degli anni Settanta non è indipendente dalle tendenze dei bilanci pubblici, che hanno progressivamente registrato elevati e persistenti disavanzi. A queste condizioni di stress finanziario, molti paesi (tra cui quelli europei) hanno risposto, a partire dai primi anni Ottanta, riducendo il grado di copertura precedente­mente fornita dai rispettivi programmi di spesa o accentuando il carattere di selettività preesistente.

Agli interventi di tipo selettivo possono essere rivolte diverse critiche: l’invasione della sfera privata; lo stigma e gli effetti di minore coesione sociale; la difficoltà di identificazione dei potenziali beneficiari e la conseguente imperfetta redistribuzione delle risorse. Il loro principale punto di forza è la maggiore sostenibilità finanziaria rispetto ai sistemi universali. Per loro natura, questi ultimi determinano aspettative di spesa generalizzata che, a meno di ipotizzare livelli irrisori di beneficio procapite, comportano esigenze di copertura fiscale molto più elevate di quelle di un sistema selettivo. Anche se appaiono chiari i vantaggi ideali e di razionalità economica degli schemi universalistici, l’applicazione al nostro ordinamento non può prescindere dall’impostazione costituzionale dell’art. 38, precedentemente ricordata, che traccia una differenziazione fra le modalità di intervento, impostazione di cui tuttavia parrebbe auspicabile assottigliare il ruolo. Vincoli di compatibilità finanziaria entro cui si muovono anche queste proposte di riforma impongono comunque la realistica attenzione ad istituti  di carattere selettivo.

Trasferimenti monetari o specifici. Il suggerimento della teoria economica sulla superiorità dei trasferimenti di reddito monetario rispetto al consumo obbligatorio di servizi sociali, in omaggio al rispetto delle preferenze individuali, è ben noto. Esso trova tuttavia molte eccezioni nel campo della spesa per l’assistenza, in cui spesso le manifestazioni di bisogno che l’intervento dello stato intende tutelare hanno il carattere di rischi estremamente specifici (handicap, rischi di malattia, assenza di autosufficienza fisica, ecc.) che una visione dell’equità ispirata all’egualitarismo specifico vuole coperti anche se non perfettamente percepiti o valutati dai beneficiari stessi. Inoltre i trasferimenti specifici sembrano meglio rispondere agli obiettivi sia del riequilibrio dell’impiego di tempo nella attività di cura tra donne ed uomini sia del miglioramento delle possibilità di accesso delle donne al mercato del lavoro. Il risultato è che necessariamente un sistema di assistenza deve fare un equilibrato ricorso a entrambe le tipologie di interventi. Anche se le indicazioni di principio difficilmente possono spingersi fino al punto di orientare in modo dettagliato le scelte concrete, alcune considerazioni sembrano tuttavia rilevanti sotto questo profilo.

Come mera osservazione di fatto, è importante sottolineare che in ogni moderno sistema di welfare è possibile rinvenire la presenza di un istituto di redistribuzione monetaria volto a fornire una rete di sicurezza a chi cada al di sotto di dotazioni di risorse compatibili con una vita dignitosa. Le caratteristiche e modalità organizzative di tali istituti aprono un problema molto complesso di coordinamento tra questi e lo strumento tributario, in particolare l’imposta personale sul reddito.

Una seconda considerazione concerne le connessioni tra l’alternativa discussa in questo paragrafo e quella tra universalismo/selettività. L’adozione di criteri selettivi nell’intervento pubblico non pone particolari problemi logici nel caso di prestazioni che si traducono in trasferimenti monetari: l’intervento pubblico si concentra semplicemente a favore delle categorie che dispongono di minori risorse economiche. Problemi complessi si pongono, invece,  allorché la natura del bisogno da tutelare suggerisca la fornitura di servizi specifici (ad esempio servizi di cura e sociali nei confronti degli anziani, dei minori, ecc.). Se esistono scarsi incentivi per il mercato ad offrire servizi sociali, la fornitura di carattere selettivo limitata ai soggetti più poveri  potrebbe causare discriminazioni nei confronti dei cittadini che, pur  non rientrando nell’area del disagio economico, desidererebbero usufruire dei servizi sociali. In questi casi, che si presentano in misura ancora più ampia nel settore dei servizi sanitari, si dovrebbe prestare attenzione a garantire un livello adeguato di offerta pubblica, salvaguardando il diritto alla fruizione dei servizi da parte di tutti i cittadini, che potranno eventualmente essere discriminati solo in relazione alla partecipazione alla copertura del loro costo.

Una terza considerazione riguarda il livello a cui è preferibile operare l’intervento pubblico. Il principio di sussidiarietà suggerisce che sia più efficiente ed efficace riservare al livello di governo centrale gli interventi di carattere monetario di sostegno dei redditi, e ai livelli inferiori di governo quelli di tipo specifico (offerta di servizi). I comuni e in genere le comunità intermedie di base appaiono maggiormente in grado di dare risposte più attente, oltre che di sollecitare interventi di soggetti diversi da quelli pubblici.

Forme di finanziamento. Le linee evolutive dei sistemi fiscali degli ultimi vent’anni accentuano l’importanza di associare  alla tradizionale funzione di redistribuzione del reddito la ricerca di connessioni tra beneficiari della spesa e sforzo fiscale. In questo contesto, il disegno ottimale delle forme di finanziamento dei programmi di spesa deve avere come obiettivo la massima corrispondenza possibile tra contribuenti e potenziali beneficiari, tranne nei casi in cui obiettivi di carattere universalistico siano chiaramente affermati e giustificati. Nel caso della spesa previdenziale e assistenziale, questo principio induce a dare la massima valenza a tutte le opportunità di definire una sempre più netta separazione tra istituti previdenziali e istituti assistenziali, in cui i primi risultano correttamente finanziati con contribuzioni a cui partecipano i beneficiari dell’assicurazione sociale, e i secondi con imposte generali a carico dell’intera collettività. Tale scelta è già stata operata dal legislatore del nostro paese e riaffermata in occasione della riforma del sistema pensionistico, ma ha ancora bisogno di completamenti. L’assunzione di questo punto di vista implica un riferimento contributivo e quindi l’assenza di un concorso del bilancio dello stato per tutte le forme di  prestazioni a carattere pensionistico in senso stretto e per interventi di assicurazione nel mercato del lavoro. Le imposte sarebbero invece lo strumento più opportuno per il finanziamento degli interventi di carattere assistenziale.

3. La spesa per l’assistenza nel quadro della spesa per la protezio­ne sociale

La tabella 1 fornisce il quadro più aggiornato della spesa corrente previdenziale e assistenziale del nostro paese, quale emerge dalle fonti ufficiali, operando però alcune riclassificazioni atte a renderne la lettura più perspicua e più coerente rispetto alla definizione di campo data sopra.

Tab. 1
La spesa previdenziale e assistenziale delle Amministrazioni Pubbliche (mld di lire)

1985

1990

1992

1995

Pensioni in senso stretto

63518

127813

167113

208219

in % del Pil

7,8

9,8

11,1

11,8

Pensioni di vecchiaia

71219

124171

157186

191339

Pensioni di invalidità

4008

4478

4795

3976

Pensioni e rendite indirette

17007

30339

38141

44981

– Integrazioni delle pensioni al minimo (stime)

-27362

-27927

-29512

-29163

– Prepensionamenti (stime)

-1354

-3248

-3497

-2914

Assicurazioni  del mercato del lavoro

14853

19649

23802

25943

in % del Pil

1,8

1,5

1,6

1,5

Indennità di disoccupazione e mobilità

1368

2817

3570

6722

Assegno integrazione salariale

4335

2090

3266

2649

Rendite infortuni e malattie professionali

3488

4985

5838

6469

Indennità malatt., matern. e temporanea infortuni

3863

5427

6293

5151

Altre prestazioni previdenziali

445

1082

1338

2038

+ Prepensionamenti (stime)

1354

3248

3497

2914

Interventi assistenziali

44016

56699

59136

62868

in % del Pil

5,4

4,3

3,9

3,5

+ Integrazioni delle pensioni al minimo (stime)

27362

27927

29512

29163

Pensioni sociali

2099

3190

3522

3482

Assegni familiari

5269

7724

5979

5483

Pensioni agli invalidi civili

3734

9724

10872

14481

Pensioni ai ciechi e ai sordomuti

694

1256

1436

1724

Pensioni di guerra

1835

2514

2773

2687

Assistenza sociale

2388

3754

4377

4997

Altri assegni e sussidi

635

610

665

851

Serv.amm.vi e altre uscite correnti

5130

9209

10299

12097

in % del Pil

0,6

0,7

0,7

0,7

Servizi amministrativi

3865

6593

7475

7805

Altre spese correnti

1265

2616

2824

4292

Spesa per previdenza e assistenza(1+2+3+4)

127517

213370

260350

309127

in % del Pil

15,7

16,3

17,3

17,5

per memoria:

Spesa sanitaria

42850

80206

94929

93969

in % del Pil

5,3

6,1

6,3

5,3

Spesa per la protezione sociale* (5+6)

170367

293576

355279

403096

in % del Pil

21,0

22,4

23,6

22,8

PIL

810081

1310659

1502493

1770949

* al netto delle Indennità di fine rapporto
Fonte: Istat, Conti della Protezione sociale e RGSE del Paese, 1995

Nel 1995, ultimo dato disponibile,  la spesa corrente complessiva per la Protezione sociale ammontava a 403 mila miliardi, il 22,8% del Pil[1]. Sino al 1992 la spesa per protezione mostra un andamento moderatamente crescente rispetto al Pil; successivamente essa si contrae di circa un punto.

In questo quadro, il complesso della Spesa previdenziale e assistenziale rappresenta 309 mila miliardi, il 17,5% del Pil. La sua dinamica rispetto al Pil è sempre positiva dal 1985, anche se con ritmo molto attenuato dopo il 1992. E’ nell’articolazione di questa ampia area che si palesano gli scostamenti più significativi nella classificazione della spesa operata dalla Tabella 1 rispetto alle fonti ufficiali. Essa considera  quattro settori: Pensioni in senso stretto, Assicurazioni del mercato del lavoro; Interventi assistenziali; Servizi amministrativi e altre uscite. Prescindendo da quest’ultimo, che comunque assorbe un volume non trascurabile di risorse (oltre 12 mila miliardi), l’area delle Pensioni in senso stretto include i tradizionali campi delle rendite per vecchiaia, invalidità e superstiti. Le spese pensionistiche sono qui considerate al netto delle integrazioni delle pensioni al minimo e dei prepensionamenti. (La definizione potrebbe essere ulteriormente ristretta se si decidesse di attribuire carattere assistenziale anche alle spese per prepensionamenti e alle pensioni di invalidità erogate dall’Inps[2]). Nel secondo gruppo – Assicurazioni del mercato del lavoro – sono considerati i programmi di spesa che hanno natura assicurativa per chi è ancora nel mercato del lavoro. Infine, nella terza area troviamo gli interventi che sembrano rispondere maggiormente alla definizione proposta di spesa assistenziale, inclusiva quindi anche delle integrazioni al minimo.

La spesa per pensioni in senso stretto è la componente più importante (208 mila miliardi, l’11,8% del Pil nel 1995) e mostra una tendenza a crescere, anche dopo il 1992. Essa è costituita per il 90% da pensioni di vecchiaia. Considerevole è anche la spesa in pensioni  indirette (reversibilità e superstiti), mentre la spesa per pensioni di invalidità era nel 1995 pari a 3976 miliardi[3].

La spesa per assicurazioni del mercato del lavoro rappresenta una componente non molto ampia: essa è pari a quasi 26 mila miliardi, l’1,5% del Pil, includendovi anche i prepensionamenti.

La spesa per interventi assistenziali è stimata in 62,9 mila miliardi, il 3,5% del Pil.  E’ l’unica componente che  si contrae dal 1989, anno non considerato nella tabella. In tale comparto sono inserite le spese per integrazioni al minimo delle pensioni e quelle per l’assegno al nucleo familiare e per gli assegni familiari, che l’Istat, orientato dal carattere contributivo del finanziamento, classifica tra le spese di carattere previdenziale.

Le ragioni di carattere logico che inducono a spostare le integrazioni al minimo dalla spesa per pensioni a quella per assistenza sono facilmente comprensibili in ragione della funzione di sostegno dei redditi minimi svolta dalle integrazioni; esse appaiono poi rafforzate dalla riforma del 1995 che, con l’introduzione del criterio contributivo nel calcolo delle prestazioni dell’assicurazione di invalidità vecchiaia e superstiti, spinge a considerare previdenziale solo l’ammontare delle prestazioni che abbiano una corrispondenza, sia pure non completa, con l’ammontare dei contributi versati a livello individuale. D’altro canto, la stessa legge di riforma prevede esplicitamente la scomparsa, a regime, dell’integrazione al trattamento minimo e la sua sostituzione con l’assegno sociale, una prestazione che per definizione rientra nell’assistenza.

Per quanto riguarda invece la riclassificazione della spesa per assegni familiari, giova rammentare che questi hanno perso da tempo la connotazione previdenziale che originariamente possedevano. Il collegamento tra contributi e prestazioni è infatti venuto meno fin dalla metà degli anni Settanta, quando la gestione finanziaria di questo programma ha cominciato a presentare avanzi strutturali. Dal 1984, inoltre, sono stati introdotti requisiti di reddito per la corresponsione degli assegni, rendendo così esplicito il ruolo di sostegno delle famiglie “povere”.

La composizione della spesa per interventi assistenziali. La tabella 2 articola la spesa per l’assistenza in tre comparti. Il primo e più importante è costituito dalle erogazioni monetarie volte al sostegno dei redditi bassi. Gli istituti che di fatto assolvono tale funzione sono le integrazioni al minimo, le pensioni sociali, gli assegni familiari e voci di minore rilievo. Nel complesso, queste spese sono pari al 62% della spesa assistenziale. L’istituto nettamente più significativo è costituito dalle integrazioni al minimo, uno strumento, come vedremo, improprio e poco selettivo, che impegna  circa 30 mila miliardi. E’ da notare che la quota di spesa per l’assistenza destinata a questo tipo di interventi è nettamente decrescente nel tempo. Era pari al 76% nel 1985, mentre nel 1995 risultava di poco superiore al 60%.

Il secondo insieme di istituti ha la finalità di fornire un risarcimento monetario a  situazioni di handicap civile. Appartengono a tale ambito le pensioni di invalidità civile, erogate dal Ministero degli Interni, le pensioni per ciechi e sordomuti, le pensioni di guerra: a questi programmi è destinato circa il 30% della spesa per interventi assistenziali. Un ruolo prevalente è svolto dalle prestazioni per invalidità civile, che impegnano 14,5 mila miliardi. La natura di quest’ultimo programma è ambigua e la differenza tra questo e le pensioni di invalidità dell’Inps non è netta. Molte di queste ultime sono infatti integrate al minimo e si può osservare una correlazione inversa tra la spesa delle pensioni di invalidità dell’Inps, negli anni recenti sottoposte a più attenti vagli quanto alla verifica dei beneficiari,  e quella del Ministero degli interni.

L’ultimo gruppo di programmi, indicati come Interventi specifici, riguarda in prevalenza prestazioni in natura (alloggi, mense, asili nidi, ricoveri, ecc.) in massima parte forniti dalle Amministrazioni locali e in particolare dai Comuni. Si tratta di un’area di spesa il cui censimento da parte dell’Istat è probabilmente sottostimato.

Merita infine di essere segnalato che, riguardo alla componente di invalidità, se si considerano anche le spese per invalidità dell’Inps incluse nella spesa pensionistica, si raggiungono nel 1995 i 57742 mila miliardi, il 18,7% della spesa complessiva per previdenza ed assistenza.

Tab. 2

Composizione della spesa per Interventi assistenziali

1985

%

1990

%

1992

%

1995

%

Interventi assistenziali

44016

100,0

56699

100,0

59136

100,0

62868

100,0

in % del Pil

5,4

4,3

3,9

3,5

Sostegno dei redditi bassi

35365

80,3

39451

69,6

39678

70,2

38979

62,0

Integr. delle pensioni al minimo

27362

62,2

27927

49,3

29512

49,9

29163

46,4

Pensioni sociali

2099

4,8

3190

5,6

3522

5,6

3482

5,5

Assegni familiari

5269

12,0

7724

13,6

5979

13,6

5483

8,7

Altri assegni e sussidi

635

1,4

610

1,1

665

1,1

851

1,4

Tutela di handicap

6263

14,2

13494

23,8

15081

23,8

18892

30,1

Pensioni agli invalidi civili

3734

8,5

9724

17,2

10872

17,2

14481

23,0

– di cui:
Indenn. di accompagnamento


1409




4877




5795




7737


Pensioni ai ciechi e ai sordomuti

694

1,6

1256

2,2

1436

2,2

1724

2,7

Pensioni di guerra

1835

4,2

2514

4,4

2773

4,4

2687

4,3

Interventi specifici

2388

5,4

3754

6,6

4377

6,6

4997

7,9

Assistenza sociale

2388

5,4

3754

6,6

4377

6,6

4997

7,9

L’andamento tendenziale della spesa per assistenza. Nell’accezione accolta in questa relazione, la dinamica della spesa per l’assistenza sarà influenzata fondamentalmente dall’andamento della spesa dei due istituti principali: le integrazioni al minimo e le prestazioni  per invalidità civile, che   nel 1995 rappresentava no insieme il 70% della spesa complessiva. Secondo stime svolte dagli istituti erogatori di tali prestazioni, negli anni più recenti le prime sembrano indicare una sostanziale stabilità, anche in valore assoluto, mentre la spesa per invalidità civile mostra segni abbastanza chiari di rallentamento e in taluni casi di flessione del numero delle prestazioni in relazione a fenomeni demografici (pensioni di guerra) e a miglioramenti delle procedure di accertamento dei beneficiari (invalidità civile, ciechi e sordomuti). Resta molto incerta la dinamica prospettica della spesa per l’indennità di accompagnamento, sottoposta a pressioni in relazione alla naturale crescita dei potenziali beneficiari. Anche in questo settore le prassi recenti di concessione dei benefici sembrano ispirate a criteri più rigorosi che nel passato. Per quanto riguarda gli altri istituti, la spesa per assegni familiari, per anni in declino,  ha ricevuto un impulso significativo nel 1996 e nel 1997 per l’introduzione di interventi di politica economica, ma la tendenza sembrerebbe porsi al di sotto della media delle altre voci della spesa sociale.

4. Una valutazione degli istituti assistenziali del welfare italiano

La valutazione della spesa per assistenza del nostro paese non può essere positiva.

Spicca il fatto che la redistribuzione monetaria ha un peso troppo elevato rispetto a quella che si traduce in offerta di servizi, fenomeno che solo in parte può essere spiegato dalle carenze di rilevazione della spesa decentrata.

I trasferimenti monetari sono realizzati attraverso istituti maldisegnati che non raggiungono apprezzabili risultati redistributivi : un limite imperdonabile per la spesa per l’assistenza. Le ragioni sono  molte e complesse. Circa la metà della spesa è destinata alle integrazioni al minimo, erogate sulla base di limiti di reddito privi di razionalità, incoerenti con quelli applicati in altri istituti. Lo strumento più universale, la pensione sociale, accorda provvidenze di importo molto inferiore alla linea della povertà ed è erogato sulla base di limiti di reddito che penalizzano l’anziano che vive solo. Gli assegni per il nucleo familiare hanno come beneficiari solo i lavoratori dipendenti e, anche limitatamente al ristretto obiettivo di equità orizzontale tra famiglie con diverso numero di figli, sono determinati in misure che non riflettono le indicazioni di corrette  scale di equivalenza. Un ruolo quantitativamente importante è svolto dagli istituti di invalidità civile, che soffrono di problemi di coordinamento con altri istituti gestiti dall’Inps e che in ogni caso si rivolgono  solo ad aspetti particolari dell’oggetto di intervento di questo campo della spesa..

Gli istituti esistenti hanno un impianto quasi esclusivamente categoriale che, mentre frammenta (e riconosce diversamente) i cittadini in una miriade di categorie a partire da una singola dimensione, ignora le differenze di età, sesso, condizioni di vita. Allo stesso tempo incentiva chi aspira a trovare una qualche forma di sostegno a “mimare” condizioni categoriali riconosciute : invalidità, handicap, sotto-occupazione in agricoltura e così via.

Le nozioni di invalidità dei programmi di spesa sono obsolete e spesso mal delineate. Assumono un ruolo centrale generiche inabilità al lavoro, mentre ricevono scarsa attenzione specifiche e nuove forme di esclusione sociale (malati di Aids, alcolismo, senza casa, ecc.) e i nuovi bisogni e i nuovi rischi derivanti dalle trasformazioni nella vita individuale e familiare (aumento di occupazione femminile, aumento di famiglie mono-genitore, desiderio di autonomia dei giovani). E’ vero che gran parte della spesa è destinata alla popolazione anziana, ma questa  caratteristica, lungi dal proporsi come consapevole assunzione del problema dell’invecchiamento della popolazione, rappresenta pardossalmente un difetto, perchè essa si traduce in meri trasferimenti monetari, spesso inadeguati alla soluzione delle molteplici e differenziate esigenze di cura di cui abbisognano gli anziani  se e quando divengono fragili o non autosufficienti

La titolarità degli interventi assistenziali è frammentata tra soggetti istituzionali diversi a livello centrale e decentrato : tra ministeri diversi, tra stato ed enti locali, tra regioni, province e comuni. Questi soggetti non sempre cooperano tra loro ed utilizzano logiche e criteri condivisi. Sono frutto di stratificazioni successive, dettate vuoi dall’emergenza, vuoi dalla forza relativa di particolari categorie rispetto ad altre. In assenza di una legge quadro nazionale, ma con un forte ruolo degli enti statali nella definizione della spesa, specie per prestazioni monetarie, alle regioni è stato lasciato un ruolo di programmazione relativamente residuale, mentre i comuni sono lasciati con il compito di integrare le prestazioni mancanti, senza tuttavia poter incidere sul quadro complessivo.

Si notano irrazionalità nella scelta degli strumenti di finanziamento: quello contributivo è presente anche quando la finalità è chiaramente assistenziale (ad esempio l’assegno per il nucleo familiare).

L’aspetto più carente è tuttavia rappresentato dall’assenza di un istituto di minimo vitale a carattere universale. Tale funzione è solo parzialmente e non soddisfacentemente svolta dall’assegno per il nucleo familiare, dalla pensione e dall’assegno sociale.

5. Le linee della riforma

Le considerazioni svolte mettono in luce la necessità di un ripensamento radicale degli istituti esistenti e di profonde riforme fondate su tre  colonne portanti.

In primo luogo si avverte la necessità di rafforzare e portare a compimento la separazione tra assistenza e previdenza, attraverso una netta identificazione dei programmi a carattere previdenziale, finanziati con contributi sociali, e dei programmi assistenziali, finanziati con imposte generali, pur con l’attenzione e la gradualità rese necessarie dal complesso equilibrio che si è venuto creando negli anni in conseguenza della commistione e confusione tra i due settori.

Sembra poi urgente  modificare profondamente gli istituti esistenti di redistribuzione monetaria: un modello razionale dovrebbe prevedere un unico istituto di minimo vitale che assolva in modo articolato il ruolo di sostegno dei redditi più bassi, inglobando anche le funzioni attualmente svolte dagli  istituti  a carattere categoriale, rivolti cioè alla tutela di specifiche forme di handicap e di esclusione sociale (invalidità, non vedenti, sordomuti, ecc.), o a particolari tipologie di bisogno che possono insorgere nel ciclo vitale (in relazione alla generazione di figli, alla instabilità coniugale, a vecchiaia, a nuove forme di esclusione sociale, ecc.). Provvidenze a favore dei figli a carico potrebbero trovare accoglimento all’interno dell’imposizione personale.

La terza e più importante  linea di riforma della spesa assistenziale dovrebbe essere la realizzazione di un’ampia e diffusa  rete di servizi reali che, nell’ambito di principi generali di indirizzo dettati dalla legge statale, abbiano nella regione l’ente con funzioni di programmazione, e nei comuni, in primis, l’ente che opera l’orientamento dei fondi acquisiti, le scelte di priorità e quelle gestionali, in una rete integrata con l’organizzazione del servizio sanitario nazionale e con gli enti destinati alla gestione delle politiche attive del mercato del lavoro, in un ruolo di promozione di forme estese di cooperazione con enti ed istituzioni del settore non profit e con imprese private.

5.1. La separazione tra previdenza ed assistenza

La separazione tra previdenza ed assistenza è un problema da molto tempo all’ordine del giorno nel dibattito sulla spesa di protezione sociale, ma non si può dire che sia stato ancora correttamente risolto. La più significativa realizzazione è stata la distinzione tra le gestioni  all’interno dell’Inps realizzate nel 1989 (Gestione prestazioni temporanee  e Gestione interventi assistenziali). Molto lavoro deve ancora essere fatto in questa prospettiva, sia perché le attuali competenze della Gias non sembrano corrispondere alla distinzione concettuale che è adottata in questo rapporto e che a nostro avviso  dovrebbe ispirare le nostre istituzioni, sia perché esistono ancora molti punti poco chiari sulla natura del sostegno dello stato alle gestioni dell’Inps.

Nella ricostruzione della spesa effettuata in questo rapporto,  si è assegnata all’area dell’assistenza la spesa per   integrazioni al minimo delle pensioni. La ragionevolezza di questa riclassificazione non trova tuttavia riscontro nell’attuale assetto normativo, che meriterebbe quindi di essere adeguato, con un’esplicita definizione legislativa che sancisca la natura assistenziale delle integrazioni al minimo. Dal punto di vista contabile, un ulteriore passo potrebbe essere la cessazione del trasferimento dal bilancio dello stato a favore dell’Inps per il finanziamento della quota della mensilità di pensione (art.37 L.88/89) e la contemporanea assunzione da parte dello stato dell’onere di finanziamento delle integrazioni al minimo. Nel 1996 l’onere per quota delle mensilità ammontava a 22.917 miliardi, contro 31.326 miliardi relativi all’onere per integrazioni al minimo: la differenza, che si manifesterebbe come un maggiore onere a carico del bilancio dello Stato, troverebbe tuttavia compensazione nell’ambito del copnto del Settore statale e delle Amministraizoni pubbliche.

Ulteriori significativi avanzamenti nella distinzione tra previdenza ed assistenza potrebbero esser realizzati attuando, come suggerito più avanti, un più deciso decentramento delle funzioni assistenziali.

5.2. La riforma degli istituti di redistribuzione monetaria

5.2.1. Il Minimo vitale (MV)

Con riguardo agli istituti di redistribuzione monetaria, la principale innovazione istituzionale che si propone è l’introduzione nel nostro ordinamento di un assegno per il  minimo vitale e la contemporanea interruzione, per i nuovi flussi di beneficiari, della maggior parte dei programmi esistenti.

Il MV assolve in una società moderna l’indispensabile funzione di rispondere alla ineliminabile domanda di sicurezza del cittadino,  offrendo una rete di protezione. Qualsiasi individuo, indipendentemente dal genere, dalla classe sociale, dalla professione, che, per ragioni non dipendenti dalla propria volontà, si trovi in condizione di indigenza, viene aiutato con sostegni economici o con l’offerta di opportunità e servizi affinchè possa uscire dallo stato di bisogno. E’ uno strumento indirizzato alle fasce più deboli della società: aiuta tutti coloro che hanno risorse inferiori ad una  certa soglia di reddito (indicativamente il 50 o il 60% del reddito medio procapite).

L’estensione della platea dei beneficiari nasce dall’esigenza di accentuazione del carattere di sostegno alla povertà che si intende prospettare per l’istituto. Se si ritiene opportuno riservare le prestazioni a soggetti che si trovino in condizioni di disagio economico, appare arbitrario insistere sull’esclusione di intere categorie di soggetti, tra i quali i lavoratori autonomi, i disoccupati di lunga durata e i giovani in cerca di prima occupazione, se in situazione di povertà. Come pure sembra opportuna una considerazione delle persone non occupate e impegnate in lavori di cura (bambini, anziani non autosufficienti, inabili), forme di inoccupazione che producono ricchezza valutabile anche in termini economici, ma che tendono e a creare discriminazioni nell’accesso al mercato del lavoro. Sotto questo profilo il Minimo vitale si mostra idoneo a realizzare importanti, anche se parziali e non esclusivi obiettivi sociali nei confronti dell’istituto familiare.

Per quanto riguarda l’individuazione del criterio di determinazione dell’assegno, che contemperi, oltre a obiettivi di equità verticale anche obiettivi di equità orizzontale, sarebbe soddisfacente stabilire un grado costante di copertura dello scostamento tra il reddito familiare equivalente dei beneficiari e il livello di reddito corrispondente alla soglia di povertà  (il c.d. poverty gap). A puro titolo di esempio, una famiglia di quattro membri con  due figli minori (per la quale la soglia di povertà potrebbe collocarsi intorno  a  2 milioni e mezzo di lire) che disponga solo di 1 milione e mezzo al mese di reddito familiare, avrebbe un’integrazione mensile di 750 mila lire, la metà della differenza tra il reddito e la soglia

Il MV è un sussidio indirizzato agli individui maggiorenni, la cui situazione di deficit economico (o povertà) è tuttavia valutato in base alle risorse del nucleo familiare in cui il soggetto è inserito. Esso tiene conto del fatto che le famiglie sono diverse, per  numero dei componenti  e composizione. La soglia di quasi povertà, alla quale si interrompe l’aiuto pubblico, è più alta per la famiglia con  figli o parenti a carico che per chi vive da solo . La graduazione delle soglie è determinata sulla base di appropriate scale di equivalenza. Il MV misura le risorse economiche della famiglia nel modo più corretto possibile: si fonda  non solo sul reddito dichiarato ai fini dell’Irpef, ma tiene conto anche di altri elementi (redditi esclusi dall’Irpef, patrimonio immobiliare, ecc.), cercando così di attenuare i problemi legati all’accertamento delle risorse economiche. Il sussidio può essere ripartito all’interno della famiglia: i criteri possono essere diversi: in modo uguale tra i membri maggiorenni della famiglia o della convivenza, oppure privilegiando i membri che sono privi di mezzi; le quote relative ai minori (o alle persone incapaci) potrebbero essere assegnate al soggetto che le cura e/o che dia maggiori garanzie di responsabilità nel gestire l’assegno in loro favore.

Il MV è costruito in modo da attenuare la trappola della povertà. Non incentiva  infatti il beneficiario a cullarsi in una situazione di bisogno protetta dalla “carità” pubblica, perché  reintegra solo parzialmente la distanza tra le risorse del soggetto e la soglia di quasi povertà: il reddito disponibile per il beneficiario inclusivo del MV risulta sempre crescente rispetto alle risorse disponibili al netto del sussidio. In estrema sintesi, l’istituto proposto, che si ispira al modello classico di imposta negativa sul reddito, si muove nelle due direzioni, solo apparentemente contrastanti, di un’accentuazione della selettività dell’intervento, per quanto riguarda i tetti di reddito di accesso ai  benefici, e  un allargamento della platea dei beneficiari, dal punto di vista delle categorie dei soggetti che possono ottenere il sussidio. Si ispira pertanto a obiettivi universalistici, di solidarietà tra lavoratori dipendenti, lavoratori autonomi e disoccupati, che operano nella direzione di attenuare le fratture sociali fra categorie.

Il MV mira al reinserimento nel mondo del lavoro dei beneficiari . L’offerta di un reddito minimo a chi è insieme povero e non ha un lavoro trova di solito due tipi di obiezioni: si sostiene, da un lato,  che non si dovrebbe fornire un reddito, ma un lavoro e si sottolineano  i rischi di emarginazione sociale; altri sottolineano  la possibilità di comportamenti dolosi e il rischio di incentivo al lavoro sommerso. Si tratta di preoccupazioni giuste: per questo si prevede che nel caso di uno o più inoccupati all’interno di una famiglia (siano essi giovani in cerca di lavoro, studenti o  maggiorenni, con età inferiore a quella per la pensione, privi di collegamento al mercato del lavoro) si considerino ulteriori condizioni, oltre alla verifica delle risorse, per la fruizione della prestazione. L’assegno dovrebbe essere erogato per periodi limitati e solo se i beneficiari soddisfano condizioni di disponibilità al lavoro. Per i giovani si suggeriscono forme di erogazione che responsabilizzino alla ricerca di posizioni di autosufficienza economica, attraverso, ad esempio,  lo strumento del prestito d’onore, ossia l’anticipo di una somma che potrà essere restituita gradualmente dopo il primo inserimento nel mondo del lavoro; per iniziative di investimento nel proprio capitale umano o imprenditoriali. Va poi valutata con attenzione la possibilità di spendere l’assegno nell’ambito di politiche attive del lavoro (ad esempio, i contratti di graduale emersione): l’assegno potrebbe, ad esempio, essere erogato solo se il  beneficiario dimostri di avere svolto lavoro regolare per alcuni mesi nel corso dell’anno. La disponibilità al lavoro deve in ogni caso essere definita in modo molto stringente e deve riguardare l’accettazione di offerte di qualsiasi natura, anche a tempo parziale e provenienti da località diverse da quelle di residenza (compatibilmente con la sostenibilità dei costi aggiuntivi che ciò comporterebbe per l’interessato). In caso di rifiuto, l’erogazione del minimo vitale  viene sospesa.

Nel caso degli studenti, il soddisfacimento delle condizioni di disponibilità al lavoro potrebbe essere posposto sino ad un’età che tenga conto della durata del piano di studi intrapreso, dell’effettiva frequenza alle attività formative e dell’effettivo superamento degli esami di profitto previsti dai piani di studi. Nel caso di studenti che vivano al di fuori del nucleo familiare di origine, l’assegno sarebbe erogato prendendo come riferimento la soglia di reddito corrispondente alle caratteristiche del nucleo familiare di origine. Per gli studenti universitari la disciplina del minimo vitale deve poi essere strettamente integrata con, o al limite surrogata dalle politiche del diritto allo studio, al fine di evitare sovrapposizione dei benefici e incoerenze nella definizione delle condizioni di accesso.

La disponibilità al lavoro dovrebbe essere richiesta anche per i soggetti, plausibilmente in maggioranza donne,  impegnati in lavori di cura familiare (minori con età inferiore ai tre anni, assistenza ad anziani non autosufficienti). Per questi ultimi la disponibilità al lavoro potrebbe essere considerata in maniera meno stringente, e si dovrebbero prevedere servizi di sostegno nelle attività quotidiane, di consulenza e formazione professionale per favorire un loro successivo rientro nel mercato del lavoro, per evitare che la “trappola della cura” si trasformi permanentemente in trappola della povertà. Si invita quindi a considerare favorevolmente politiche di incentivazione economica della cura degli anziani non autosufficienti (il c.d. assegno di cura, già sperimentato in talune regioni), anche per i positivi effetti di allentamento della domanda di ricoveri presso le strutture sanitarie e assistenziali pubbliche e private, purché realizzate con modalità che evitino confusioni tra scelte squisitamente individuali e necessità di cura che ostacolano la presenza nel mercato del lavoro. La possibilità di tali interessanti evoluzioni delle prestazioni deve però essere compatibile con i vincoli finanziari: in  una prima fase, la loro introduzione potrebbe essere lasciata all’autonomia e quindi al finanziamento decentrato.

La gestione del MV richiede la collaborazione delle  comunità locali, in primo luogo dei Comuni, perché questi sembrano più capaci di cogliere le diverse esigenze delle persone che si trovano nello stato di bisogno. Il MV è integrato con le politiche assistenziali locali che offrono servizi alle persone in stato di bisogno (vecchiaia, malattia, handicap, esclusione sociale): per affrontare i bisogni dell’età avanzata o le cure di chi è affetto da  handicap, attribuisce integrazioni al sussidio di base e soprattutto offre servizi mirati alla persona. Il MV è integrato anche con le politiche attive del mercato del lavoro, che a loro volta possono essere realizzate solo attraverso strutture decentrate e flessibili, con la collaborazione degli enti locali. Il ruolo di questi ultimi è infatti essenziale nella programmazione delle attività integrative (lavori socialmente utili, programmi formativi, ecc.), che devono essere offerti in misura e qualità adeguata. La soluzione di questo problema rinvia alle modalità decentrate in cui l’istituto dovrà essere gestito, su cui si ritornerà più avanti. E’ necessario prevedere lo stanziamento di adeguate risorse per organizzare tali programmi di attività e gli enti decentrati dovranno essere incentivati in questa attività, utilizzando opportunamente lo strumento dei trasferimenti finanziari a loro assegnati a questo scopo e al limite condizionando la distribuzione territoriale degli assegni di MV all’offerta di posti di lavoro socialmente utili predisposti dagli enti locali.

Finanziamento dell’assegno. La natura assistenziale del minimo vitale suggerisce l’opportunità di un finanziamento attraverso imposte generali, anche in considerazione dell’obiettivo di separazione tra aspetti previdenziali e assistenziali. In ogni caso, tuttavia, le risorse finanziarie dovranno essere compatibili con il vincolo di bilancio assegnato alla spesa di questo settore, illustrato nel capitolo iniziale e ripreso, per gli aspetti dell’assistenza, nell’ultimo paragrafo di questo capitolo.

Ragioni di gradualità della riforma e connesse alle difficoltà ancora presenti di realizzare efficaci accertamenti di talune componenti di redditi, potrebbero suggerire di conservare, in una fase iniziale, un  parziale finanziamento di tipo contributivo.

La definizione di un finanziamento con imposte o con contributi non ha alcun effetto sostanziale sulla pressione fiscale, ma influisce soltanto sulle modalità con cui saranno regolati i trasferimenti dal bilancio dello Stato a favore degli enti che saranno responsabili della gestione degli istituti assistenziali, in generale,  e del Minimo vitale, in particolare.

Gli adattamenti dei trasferimenti tra stato ed enti gestori sarebbero più ampi nel caso di integrale finanziamento con imposte. Nel caso di mantenimento, transitorio, dei contributi sociali, il finanziamento dell’istituto nella fase iniziale potrebbe essere realizzato utilizzando i contributi per l’assegno per il nucleo familiare, una nuova contribuzione a carico dei lavoratori autonomi della stessa misura di quella gravante sui lavoratori dipendenti per gli assegni familiari, e su imposte generali. Le due prime forme di contribuzione dovrebbero assumere una dimensione tale da coprire gli oneri per le prestazioni a  beneficiari lavoratori o ex-lavoratori, mentre sarebbero a carico del bilancio dello stato gli oneri delle prestazioni a favore di soggetti inoccupati.

Dal punto di vista del finanziamento la differenza tra il primo e il secondo caso sta nel fatto che nel secondo la copertura della spesa delle prestazioni relative ai lavoratori (dipendenti e autonomi) sarebbe garantita dinamicamente con una gestione in pareggio che opera manovrando opportunamente le aliquote contributive, mentre nel primo caso (e anche nel secondo, limitatamente alle prestazioni a favore di inoccupati) il bilancio dello stato risulterebbe il finanziatore di ultima istanza.

Le relazione del MV con l’Irpef. Il disegno di questo istituto deve essere coerente con l’imposizione personale progressiva anche per un’altra ragione, oltre a quella ricordata nel precedente paragrafo. L’Irpef, nella struttura attuale o anche nell’ipotesi di  una sua riforma, prevede,  nella determinazione della struttura delle aliquote e delle detrazioni, obiettivi di redistribuzione verticale ed orizzontale del reddito. La valutazione dell’impatto distributivo di una riforma del tipo qui proposto deve quindi essere effettuata congiuntamente a quella realizzata dall’Irpef: l’introduzione di un minimo vitale non può essere attuata prescindendo dalla più generale riforma dell’imposta personale, prevista dai  programmi del governo.

Politiche per la famiglia, assegno per il minimo vitale e Irpef. Il disegno dell’Irpef e di questo nuovo istituto è inevitabilmente intrecciato  con la definizione di politiche di sostegno alle responsabilità familiari.  Esse naturalmente non si riducono a trasferimenti monetari. Al contrario, come segnalano molte ricerche ed anche documenti di indirizzo a livello internazionale, ne fanno parte in misura rilevante i servizi, la politica della casa, le politiche del lavoro e del tempo di lavoro. In molti paesi esistono sia  istituti autonomi a favore della famiglia (assegni familiari), sia forme di compensazione sul piano fiscale (splitting, quoziente familiare, detrazioni) – talvolta in combinazione, talvolta in alternativa. Più in particolare sostegni diretti a sostenere il costo dei figli sono presenti in molti sistemi di welfare europeo. Il problema è tuttavia la giustificazione di strumenti di sostegno in aggiunta a quelli già assunti per la tutela dei redditi bassi, giustificazione che esisterebbe per chi vede nella riproduzione sociale e nell’allevamento dei figli un bene non solo per chi responsabilmente ha deciso e voluto figli,  ma un bene collettivo, meritevole di sostegno e riconoscimento da parte della collettività. Il nodo non può essere sciolto esclusivamente sulla base di principi ispirati a criteri di efficienza e di equità, ma è necessario il rinvio ad opzioni ideologiche di altra natura. Questa Commissione ritiene che, almeno per quanto riguarda la questione dell’equità dal punto di vista della imposizione personale, essa potrebbe essere affrontata modulando opportunamente la struttura delle detrazioni dell’imposta personale, anche sotto la forma di imposta negativa nel caso di incapienza (anche per salvaguardare i redditi dei lavoratori delle fasce più basse che attualmente godono dell’assegno al nucleo familiare).

Gli oneri finanziari connessi all’istituzione del minimo vitale. Sulla base delle ricerche a nostra conoscenza dedicate all’analisi degli effetti di istituti di questo tipo, l’istituzione di un assegno di  minimo vitale con destinazione quasi universale, in grado di garantire un’integrazione del 50% della differenza tra le risorse a disposizione e una soglia di povertà pari al 50-60% del reddito procapite, potrebbe comportare, in primissima approssimazione,  un impiego di risorse valutabile in 12-15 mila miliardi. Tale indicazione rappresenta solo un ordine di grandezza delle risorse necessarie: la stima del costo dovrà essere approfondita, in particolare per valutare gli effetti sulla spesa derivanti da comportamenti sleali da parte dei potenziali beneficiari e gli oneri connessi a integrazioni delle prestazioni per categorie particolari di beneficiari. E’ presumibile che se a tale istituto si intende riservare il ruolo di principale programma di redistribuzione monetaria a favore dei redditi bassi, ad esso dovrebbero, a regime, essere destinate risorse in misura superiore a quella indicata. Non va infatti dimenticato che il livello delle prestazioni garantite nei paesi europei, in cui tale istituto esiste, è  molto più elevato di quello proposto in questo rapporto.

Abolizione di istituti obsoleti. L’introduzione del minimo vitale nella sua versione più allargata comporterebbe l’abolizione degli assegni familiari, dell’assegno per il nucleo familiare, della pensione sociale e dell’assegno sociale introdotto dalla riforma Dini. Al finanziamento di tale programma si potrebbero gradualmente destinare le risorse che si renderanno disponibili in seguito all’interruzione dei residui istituti di redistribuzione del reddito (integrazioni al minimo, pensioni di guerra, indennità di accompagnamento e in genere pensioni e indennità per invalidità).

5.2.2. Altri nuovi istituti: il Fondo per prestazioni di assistenza ai non autosufficienti

Al minimo vitale potrebbe col tempo aggiungersi un altro nuovo istituto volto ad assistere gli anziani non autosufficienti. Come è noto, la perdita di autosufficienza a seguito di patologie di rapida diffusione in seno alla popolazione anziana, e soprattutto molto anziana (ultrasettantacinquenni). L’occorrenza di questo rischio può generare seri problemi di natura sia economica che sociale. Infatti, in caso  di “dipendenza” (così come questo rischio viene denominato in alcuni paesi europei) l’anziano ha bisogno di un’assistenza continuativa (medica, para-medica, personale) che è difficile da organizzare, gestire e finanziare e che può dunque esercitare notevole stress sulle reti e sui bilanci familiari e parentela. L’ulteriore invecchiamento della popolazione previsto per i prossimi decenni rischia di trasformare il rischio di indipendenza degli anziani in una vera e propria emergenza: in alcuni paesi sono già stati introdotti nuovi schemi pubblici appositamente rivolti alla protezione di questo rischio. Nel 1995 la Germania ha ad esempio introdotto una “assicurazione contro la dipendenza” (Pflegeversicherung), finanziata tramite contributi sociali, che prevede  l’erogazione di un’ampia gamma di prestazioni in denaro e in natura in caso di perdita dell’autosufficienza. Un’analoga iniziativa è promossa ed è in avanzato stadio di elaborazione da parte della Provincia autonoma di Bolzano

La situazione italiana appare particolarmente inadeguata a rispondere a questo nuovo bisogno. Il SSN non può farsene carico se non in forme improprie e dispendiose (ad esempio, il ricovero prolungato). Le regioni e i comuni sussidiano l’eventuale ricovero in istituti di assistenza extra-sanitari solo per le categorie più bisognose – peraltro con regole fortemente differenziate sul territorio e non sempre eque. Se l’anziano dipendente non ha risorse proprie , gli “obbligati per legge” a provvedere si trovano spesso a dovere sopportare oneri molto elevati. L’indennità di accompagnamento è dal canto suo uno strumento per lo più insufficiente e comunque improprio. E’ vero che il progetto Obiettivo Anziani 1992-94 ha previsto una serie di ambiziose iniziative su questo fronte (residenza sanitarie assistenziali, forme di assistenza domiciliare integrata, unità valutative geriatriche, ecc.). Ma l’effettiva realizzazione di questi progetti si è scontrata con forti ostacoli organizzativi e finanziari.

La Commissione ritiene che su questo terreno – senza rinunciare alle trasformazioni già previste in seno agli attuali circuiti socio-sanitari – sia opportuno valutare seriamente la possibilità di introduzione di un nuovo istituto: un vero e proprio schema di sostegno del costo di cura continuativa in età anziana (in un’ipotesi più ambiziosa il sostegno potrebbe essere esteso a tutta la popolazione, inclusi cioè i non anziani). Come nel caso della nuova assicurazione introdotta in Germania e nelle proposte della Provincia autonoma di Bolzano, tale schema potrebbe prevedere tre tipi di prestazione:

– rimborso parziale di cure paramediche, protesi, apparecchiature sanitarie, ecc.;

– assegni di cura personale;

– assistenza domiciliare;

– rimborso parziale di rette per ricovero in residenza specializzate,

Il finanziamento di tale schema pubblico potrebbe essere assicurato tramite l’introduzione di un nuovo cespite di entrata. Stante la natura universalistica del nostro sistema sanitario, un’ “imposta di scopo” applicabile a tutti i redditi (e ad esempio denominata “contributo per il sostegno dei costi della vecchiaia”) sembrerebbe più appropriata che non un nuovo contribuito sociale sui soli redditi da lavoro. La misura di tale imposta dovrebbe essere tale da consentire dinamicamente la copertura della spesa delle prestazioni. Condizione necessaria per il funzionamento dello schema dovrebbe essere l’obbligatorietà del contributo, almeno fino ad un certo tetto di reddito, in modo da creare una platea di ripartizione del rischio più ampia possibile. I benefici di tale schema sarebbero disponibili solo per coloro che si collocano tra i beneficiari del Minimo vitale o che partecipano alla contribuzione. La sua introduzione presuppone anche il superamento dell’attuale istituto dell’indennità di accompagnamento – almeno per tutti gli anziani.

Va sottolineato che l’indicazione di un’imposta di scopo per il finanziamento di tale Fondo non significa un innalzamento della pressione fiscale complessiva, la cui dinamica resta quella indicata dal quadro macroeconomico tracciato nel capitolo introduttivo. Tale scelta ha infatti solo il significato di rendere esplicita la volontà politica di “prenotare” una frazione della pressione tributaria, attribuendo priorità al soddisfacimento di questo bisogno generale, che costituirà in futuro una delle più forti preoccupazioni sociali. Gli oneri connessi a tale bisogno, sicuramente elevati e in espansione, risulterebbero trasparenti e quindi politicamente controllabili.

Un approfondimento dei molteplici aspetti applicativi dell’istituto appare alla Commissione molto urgente: se da tali indagini emergesse la sostenibilità finanziaria del programma e la sua compatibilità con altri obiettivi della spesa sociali, esso costituirebbe il naturale completamento del Minimo vitale e potrebbe essere organicamente essere inserito nell’obiettivo di potenziamento dell’offerta di servizi reali a livello decentrato.

5.2.3. La riforma degli istituti esistenti

Minimo vitale e altri istituti assistenziali. Un nuovo istituto del minimo vitale familiare dovrebbe convivere per lungo tempo con istituti preesistenti,  in omaggio ai diritti acquisiti, e a istituti che erogano provvidenze in dipendenza a forme di invalidità comunque sottoposte alla verifica di limiti di reddito. Nell’ambito del nuovo istituto del minimo vitale, per i nuovi flussi di beneficiari non sarà difficile prevedere interventi in grado di uniformare i criteri di reddito a cui è condizionata l’erogazione delle prestazioni, adottando definizioni che considerino non solo il reddito imponibile ai fini Irpef, ma anche l’autocertificazione dei redditi esclusi dall’imponibile ed elementi a carattere patrimoniale (in primo luogo immobiliare, ma con estensione anche ad altre componenti patrimoniali, ove possibile). Parziali interventi di razionalizzazione sembrano tuttavia auspicabili e possibili anche con riguardo agli istituti che verranno aboliti, ma continueranno a restare in vigore per i vecchi beneficiari. L’ampiezza del numero di istituti che prevedono, in varie forme, l’accertamento dei mezzi suggerisce la necessità di creare un’Agenzia nazionale, con la partecipazione dei principali enti coinvolti  nella gestione dei diversi programmi di spesa (e quindi anche le regioni e i comuni).

Riforma delle integrazioni al minimo. Con particolare riferimento alle integrazioni al minimo delle pensioni, è auspicabile che il depotenziamento di questo istituto possa essere accelerato nella misura in cui verrà resa più rapida l’applicazione del sistema contributivo introdotto dalla riforma Dini.

La riforma delle prestazioni per invalidità. L’irrazionalità degli istituti esistenti suggerisce un’ampia azione di riforma dei programmi destinati alle invalidità. Un’attenzione particolare dovrebbe poi essere dedicata alla revisione e al superamento dell’indennità di accompagnamento, che appare singolarmente inidonea allo svolgimento delle proprie finalità.

Per gli istituti di invalidità sembra anzitutto opportuno pervenire ad omogenee definizioni delle tipologie di invalidità e inabilità, della misura della loro intensità, dei requisiti di ammissibilità all’erogazione delle prestazioni. In questo campo vanno segnalate interessanti proposte, in avanzato stadio di elaborazione, di attuazione dell’art.3 della legge di riforma Dini.

La riforma dell’istituto dell’indennità di accompagnamento. Tale istituto appare a molti  inidoneo allo svolgimento della sua funzione di sostegno dei bisogni di soggetti non autosufficienti e di coloro che se ne prendono cura. Al momento attuale esso è destinato a circa 860 mila beneficiari, di cui oltre il 70% ultrasessantacinquenni. L’impegno finanziario per tale programma è cospicuo, pari a 7850 mld. L’aspetto di maggiore insoddisfazione di questo istituto è l’inadeguatezza di uno strumento di redistribuzione monetaria per affrontare bisogni che richiedono cure alla persona molto particolari e differenziate da soggetto a soggetto. E’ infatti largamente condivisa l’opinione, che corrisponde anche alle linee di azione attualmente seguite da altri sistemi di welfare, secondo cui l’erogazione di mirati servizi di cura è la soluzione più idonea. E’ vero d’altra parte che anche i servizi più efficienti ed efficaci, se non vogliono configurarsi come istituzionalizzazione, non possono prendere totalmente in carico, 24 ore su 24, le persone non autosufficienti, che perciò, per poter essere mantenute nel proprio ambito di vita consueto, devono poter contare sulla presenza e la cura non occasionali di qualche familiare o persona vicina e responsabile.  E’ comunque impensabile sostituire questo istituto senza aver prima garantito servizi adeguati. Si potrebbe tuttavia procedere ad una sua parziale riforma che innanzitutto rendesse più circostanziata la definizione dell’invalidità e del bisogno di cura dei potenziali soggetti interessati, vincolando, ove possibile, erogazioni monetarie all’effettiva prestazione dei servizi di cura ritenuti necessari. Dovrebbero  inoltre essere eliminate improprie possibilità di cumulo dell’indennità in oggetto con altre prestazioni assistenziali a carattere monetario e essere resi più rigorosi i criteri di erogazione a favore di soggetti che risultano ricoverati in istituti. Infine, anche se su questo punto non si ha unanimità di pareri, si dovrebbe subordinare l’erogazione dell’indennità a limiti di reddito, in analogia ai criteri che ispirano altri istituti del nostro ordinamento e ai principi di riforma affermati in questa relazione.

5.3. La gestione della spesa per l’assistenza in una prospettiva di ampio decen­tramento

La terza e più importante linea di riforma della spesa per l’assistenza ha come obiettivo lo spostamento di risorse dalla redistribuzione monetaria all’offerta di servizi reali. Attualmente le prestazioni di servizi rappresentano una componente molto piccola, valutabile, anche se con molta incertezza, tra l’8 e il 15% della spesa per l’assistenza; secondo questa Commissione essa dovrebbe invece raggiungere, a regime, una dimensione non inferiore ad un terzo.

Si è già sottolineato che una corretta gestione delle prestazioni assistenziali richiede una capacità di adattamento alle molteplici forme di bisogno dei disagiati che può essere efficacemente realizzata solo a livello decentrato. In questo senso questa terza e fondamentale direttrice di riforma si intreccia con l’articolazione territoriale dell’intervento pubblico. Il successo stesso di un istituto del minimo vitale dipende in misura decisiva dall’esistenza di condizioni di contorno che toccano aspetti, non solo della spesa per l’assistenza, che coinvolgono in misura molto significativa i rapporti istituzionali e finanziari tra diversi livelli di governo.

Per quanto riguarda le relazioni con altri comparti della spesa di protezione sociale sono già state sottolineate le interdipendenze con le politiche attive e passive del mercato del lavoro (minimo vitale come rete di sicurezza e occasione di partecipazione a forme di inserimento sociale a disoccupati di lunga durata, politiche attive di formazione e incentivazione alla ricerca di lavoro per gli inoccupati).

Altri importanti aspetti di interdipendenza si pongono per i servizi assistenziali che presentano una componente sanitaria, per il modo in cui si finanzia il servizio sanitario nel nostro paese: di competenza delle regione, con parziale finanziamento statale, gestito da enti decentrati a carattere funzionale, le Aziende Sanitarie Locali.

Il potenziamento di servizi innovativi di carattere socio-assistenziale organizzati territorialmente è oggi sollecitato con forza anche dagli organismi comunitari e diventerà uno degli assi portanti della politica di protezione sociale dell’Europa Unita. Si tratta di un settore di azione molto importante perché consente di dare risposte flessibili alla varietà dei bisogni, gestiti a livello locale con piena assunzione del principio di sussidiarietà, con importanti ed immediati riflessi sull’occupazione regolare, o volontaria, o proveniente da iniziative delle istituzioni pubbliche (servizio civile, lavori socialmente utili), in grado di sostituire, in caso di successo, grazie alla loro funzione di protezione preventiva,  costi attualmente sostenuti da altri comparti della spesa di protezione sociale (sanitaria in particolare), e di creare le premesse, nella misura in cui sia possibile limitare le forme di lavoro sommerso, per la produzione di valore aggiunto e quindi per futura base contributiva.

Questi propositi di riforma devono però trovare un corretto assetto istituzionale. Si possono immaginare, come primo punto di partenza due modelli di rapporti intergovernativi, entro cui collocare non solo il minimo vitale, ma, più in generale, la spesa socio-assistenziale, che si differenziano a seconda del ruolo che si vuole riservare al governo centrale nella funzioni finanziamento: un modello esplicitamente federale e un modello a decentramento regionale. In entrambi i casi risulterebbe prioritario il varo di una legge nazionale che disciplini i principi generali dell’assistenza.

Nel modello federale, ancora lontano dalle caratteristiche istituzionali attuali, la funzione dello stato è semplicemente quella di definire il quadro normativo generale entro cui si articolano le prestazioni assistenziali, definendo i punti di riferimento all’interno del Governo, le forme di controllo dell’attività degli enti decentrati, i livelli di servizi e gli standard minimi.  Non vi sarebbero, in questo caso, trasferimenti dal centro agli altri livelli di governo (Regioni+Enti locali), ma l’autonomia tributaria sarebbe definita in modo tale da garantire ai livelli decentrati risorse sufficienti a finanziare servizi secondo gli standard fissati, con possibilità di differenziazioni territoriali in funzione delle preferenze e delle disponibilità a pagare delle comunità locali. La perequazione delle risorse tra aree forti e deboli del paese sarebbe assolta da un sistema di trasferimenti a carattere generale, e quindi non specificamente indirizzato alla funzione assistenziale.

Nel modello di ampio decentramento, il disegno istituzionale non  si discosterebbe in modo significativo da quello realizzato per il servizio sanitario. Oltre alla definizione del quadro istituzionale e alla definizione degli standard, lo stato conserverebbe funzioni di gestione di istituti e di finanziamento delle prestazioni, integrando le risorse delle regioni e dei comuni. Il quantum di tale fondo dovrebbe tenere conto del decentramento che la proposta sopra indicata prevede con l’assorbimento nel minimo vitale di funzioni attualmente svolte da organismi centrali (Ministero degli interni, Ministero del Lavoro  e Inps), e del costo della produzione dei servizi integrativi per inoccupati e disoccupati di lunga durata.

La prima prospettiva è senza dubbio quella più responsabilizzante per gli enti decen­tra­ti e quella più rispettosa, pur nell’ambito di una normativa di indirizzo nazionale, del­le preferenze delle comunità locali. Ragioni di gradualismo ci inducono tuttavia a pro­se­gui­re la riflessione prendendo come punto di riferimento la seconda ipotesi, anche se in questo contesto, l’esperienza della spesa sanitaria insegna che l’esigenza di fornire livelli relativamente uniformi di prestazioni in tutto il territorio nazionale può entrare in conflitto con una visione ampia dell’autonomia regionale. Questa schema istituzionale richiede, come noto,  l’assolvimento di non facili compiti di determinazione dei fabbisogni finanziari regionali, dà adito a conflitti tra centro e periferia sull’adeguatezza e sulla ripartizione delle risorse destinate al finanziamento del minimo vitale, attenua la solidità del vincolo di bilancio, a cui si dovrebbero attenere i governi locali, necessario per dare efficienza e legittimazione democratica all’amministrazione.

Una rapida attuazione di una legge generale sull’assistenza è in ogni caso una premessa necessaria dell’azione di riforma. L’attuale assetto non è sufficientemente definito nel disegnare in modo chiaro le rispettive aree di azione e  i vincoli finanziari delle regioni e dei comuni. E’ opinione diffusa che il corpo di legislazione regionale, disegnato essenzialmente dall’esperienza di poche regioni,  presenti difformità eccessive, sia nei principi, che nella definizione delle prestazioni e degli obblighi relativi dei diversi attori (regione, comuni, ASL, enti di assistenza pubblica e privata).

Dall’esame dei numerosi progetti avanzati dalle forze politiche, dagli attori del settore e dagli studiosi, questa Commissione assegna maggiore probabilità di successo ad un tipo di legislazione nazionale che definisca le istituzioni di coordinamento nazionale, l’ammontare delle risorse da destinare al settore assistenziale e i criteri di allocazione alle regioni, imponga l’obbligo di soddisfare requisiti di trasparenza nella formulazione dei bilanci, imponga alle regioni in modo fermo l’obbligo di provvedere a normative in materia, ma lasci uno spazio ampio all’autonomia regionale nella definizione dei contenuti programmatori e organizzativi. Due punti sembrano non derogabili: l’esistenza di un ruolo di responsabilità finale e di programmazione esercitato dall’ente regionale, un ruolo di gestione che abbia come soggetto principale i comuni, che vanno ovviamente anche lasciati liberi di arricchire, e migliorare, gli interventi al di sopra del livello minimo omogeneo definito a livello nazionale.

L’aspetto più problematico è costituito dall’esistenza di forti aspetti di produzione congiunta per servizi a carattere assistenziale/sanitario a favore degli anziani e dei portatori di handicap, la cui gestione è attualmente realizzata sia dalle ASL, per la parte sanitaria, sia da Comuni e altri enti, per la componente assistenziale. E’ opinione molto diffusa che l’attuale assetto presenti vistose differenziazioni nel territorio a seconda della maggiore o minore iniziativa politica a livello regionale e locale e  che, anche nelle realtà più progredite, la duplicità di riferimento istituzionale (ASL o Comune) sia poco soddisfacente. Secondo molti l’applicazione delle linee di riforma progressiva della sanità iniziata nel 1992 ha portato, per molteplici ragioni, a sacrificare la quantità e la qualità dei servizi a carattere socio-assistenziale.

Secondo alcuni punti di vista, la risposta a queste difficoltà è l’unificazione della gestione: unico sarebbe il fondo per sanità e assistenza dallo stato alle regioni. Anche a livello regionale il bilancio e le funzioni di Sanità e assistenza dovrebbero essere unificate. In questo caso, tuttavia, la differenza strutturale tra servizi assistenziali e servizi sanitari che non appartengono all’area di sovrapposizione, la relativa specializzazione dei Comuni per l’area assistenziale e delle ASL per quella sanitaria, rendono poco plausibile questa drastica soluzione.

La separazione delle funzioni, a cui corrisponderebbe per l’assistenza un regime parallelo a quello della sanità, sembra essere nel medio periodo l’opzione più realistica. Le valutazioni degli studiosi e degli operatori su questo aspetto non sono univoche. Sembrerebbe ragionevole che la valorizzazione della qualità dei servizi in un’ottica di assistenza integrata debba lasciare uno maggiore spazio decisionale e di responsabilità finanziaria ai Comuni per l’area di sovrapposizione con le istituzione sanitarie. Il ruolo di maggiore protagonismo dei Comuni può tuttavia avere successo in presenza di una legislazione regionale che, attraverso l’imposizione di forme di consorzio, contrasti gli effetti della dimensione inefficiente dei territori comunali.

Ulteriori problemi nascono dall’esistenza di un tessuto molto ampio di enti pubblici e privati che attualmente hanno un ruolo molto importante nell’offerta dei servizi di natura sanitaria/assistenziale. Nel caso degli enti pubblici (si pensi in particolare alle Ipab) è essenziale pervenire ad un chiarimento delle loro funzioni e delle modalità di utilizzo del patrimonio finalizzato alla riproduzione dei servizi sociali. Per tutti gli enti, inclusi quindi anche quelli di natura privata, siano essi a carattere non profit o imprese, è necessaria una  ridefinizione delle forme di regolamentazione (modalità di appalto dei servizi, controllo della qualità, ecc.), che nell’attuale situazione non sembra essere sotto controllo e che presenta aspetti insoddisfacenti.

Le caratteristiche dei servizi assistenziali pongono poi il problema dei soggetti destinati a gestire gli istituti di redistribuzione monetaria, in cui si sostanzia in gran parte la funzione del minimo vitale. Al momento attuale concorrono a svolgere tali funzioni il Ministero degli Interni, l’Inps e i livelli decentrati di governo (sostanzialmente i comuni). Un progetto di razionalizzazione deve prevedere un unico ente gestore ed erogatore. Questo può essere concepito a livello centrale (plausibilmente l’Inps) o a livello decentrato, inquadrato nel ridisegno delle competenze e delle modalità di finanziamento ed erogazione delle prestazioni assistenziali.  Da un lato sembra ragionevole utilizzare i canali esistenti, ma si è sottolineato che la gestione degli aspetti più delicati dell’istituto del minimo vitale (come suggeriscono peraltro anche le esperienze locali in atto) richiede una capacità di adattamento alle realtà particolari che, fatti salvi principi generali comuni a tutta la realtà nazionale, può essere più facilmente soddisfatta a livello decentrato. In considerazione di queste economie di scopo, sembra ragionevole prevedere, in  prospettiva, che l’intero comparto della spesa per l’assistenza venga gestito a livello decentrato. La rapida realizzazione di questo decentramento risulta molto importante per l’efficienza gestionale dell’istituto.

6. Valutazioni previsive e programmatiche della spesa per l’assi­sten­za

Al fine di fornire elementi di valutazione delle compatibilità della spesa per l’assistenza, all’interno delle linee programmatiche definite da questo rapporto può essere utile osservare la Tabella 3, che recepisce le indicazioni di analisi e programmatiche proposte  in questo capitolo. In particolare, la spesa per assistenza sembra costituire, comparativamente, una componente della spesa sociale relativamente sottodimensionata, che in prospettiva dovrebbe aumentare il proprio peso rispetto al Pil. Perdurando nel breve termine condizioni di stress finanziario, tale ampliamento va raggiunto con gradualità; la composizione della spesa deve essere  profondamente ristrutturata, semplificando ed unificando gli istituti e trasferendo risorse in misura significativa da programmi di redistribuzione monetaria a programmi  che si traducono in  offerta di servizi reali.

La tabella riproduce la ricostruzione della spesa effettuata per il 1995 nella Tabella 2 e immagina che il peso della spesa rispetto al Pil resti inalterato al livello del 1995 in un ipotetico anno zero, indicativamente individuato nell’anno 1998. In tale anno, per la spesa per l’assistenza sarebbero disponibili risorse pari a poco più di 71 mila miliardi.

Tab. 3

Spesa per assistenza  nel 1995 e previsioni 1998-2020

1995

comp. %

1998

comp. %

2000

comp. %

2020

Risorse tendenziali

62868

72570

79520

210990

Integrazione da altri settori

0

0

6000

38600

Totale risorse disponibili

62868

100,0

72570

100,0

85520

100,0

249590

– in % del Pil

3,5

3,5

3,8

4,2

1 Servizi e altri istituti

4997

7,9

6000

8,3

15000

17,5

87357

2 Minimo vitale e detr. Irpef

0

16460

22,7

21262

24,9

149754

3 Vecchi istituti

57871

92,1

50110

69,1

49258

57,6

12480

Pensione sociale*

3482

0

0

0

Assegni familiari

5483

0

0

0

Integrazioni al minimo

29163

30750

31460

8480

Pensioni invalidità Min. Interni

6744

6000

4280

1000

Indennità di accompagnamento

7737

8140

8338

0

Pensioni ciechi e sordomuti

1724

1770

1800

1000

Pensioni di guerra

2687

2650

2500

0

Altre spese

851

800

880

2000

** Crescita annua del Pil monetario del 5% dal 2000 al 2020.
* Pensione sociale: integrata nel Minimo vitale, presumibilmente più favorevole.

La tabella indica altri due momenti temporali a cui sono riferite le spese: il 2000, anno convenzionale per indicare una situazione di medio periodo (al  terzo anno dalla riforma), e il 2020, anno convenzionale per indicare una situazione a regime. A partire dal 2000 la spesa per assistenza potrebbe ottenere maggiori risorse per 6000 miliardi, che potrebbero accrescersi ulteriormente in seguito, con un incremento della quota della spesa rispetto al Pil di 0,8 punti.

La spesa è articolata in tre componenti principali: i) la spesa per la creazione di nuovi servizi reali e istituti assistenziali, erogata principalmente a livello decentrato. ii) la spesa per trasferimenti monetari (il minimo vitale e le spese per detrazioni per i figli nell’Irpef ); iii) le spese connesse all’inerziale presenza dei vecchi istituti, nell’ipotesi che solo i nuovi flussi di beneficiari siano inseriti nei nuovi programmi di spesa.

Nella spesa per nuovi servizi e istituti, dovrebbero trovare spazio finanziario  i servizi integrativi necessari per rendere efficaci a livello decentrato, sia la realizzazione dell’istituto del minimo vitale nel caso di beneficiari inoccupati, sia l’assicurazione per l’inabilità di vecchiaia, sia infine il potenziamento dell’offerta  dei servizi agli anziani. Nella spesa per il Minimo Vitale e detrazioni sono inclusi trasferimenti monetari  a tale titolo destinati ai beneficiari. Nella spesa per i vecchi istituti sono registrate le proiezioni delle relative spese, tenendo conto dei risparmi che possano derivare dal congelamento di gran parte degli stessi.

A regime le risorse destinate ai programmi assistenziali assorbirebbero il 4,3 % del Pil, un aumento ragionevole e compatibile con il quadro macroeconomico delineato nel capitolo introduttivo di questo Rapporto. Radicale è invece la trasformazione della composizione della spesa. I vecchi istituti, quasi integralmente di redistribuzione monetaria, sono destinati a scomparire e la spesa verrebbe concentrata nei servizi per circa un terzo del totale; la redistribuzione monetaria è affidata al Minimo vitale e alle detrazioni Irpef.

Nell’anno di avvio le risorse a disposizione dei nuovi programmi di spesa non sono ampie (circa 16500 miliardi), in gran parte derivanti dall’integrazione nei nuovi istituti delle risorse destinate agli assegni familiari e alle pensioni sociali (quasi 14 mila miliardi). Con il passare del tempo, tuttavia, il processo di riforma prende consistenza, anche per l’apporto derivante da altri comparti della spesa di protezione sociale, pensionistica in particolare. A tre anni dall’inizio della riforma le risorse per servizi potrebbero risultare triplicate rispetto al 1995 e il minimo vitale e le detrazioni potrebbero incrementare in misura molto considerevole.

I dati contenuti nella tabella, che rappresentano insieme un esercizio previsivo e programmatico, debbono naturalmente essere assunti con molta cautela. Si tratta di una prima indicazione, un esercizio di simulazione, che lascia tuttavia intravvedere la compatibilità di un processo di riforma incisivo con vincoli di risorse piuttosto stretti. La tabella fa anche emergere la lentezza del processo di riforma nella fase iniziale, che costituisce un costo spesso troppo elevato, associato non solo a comprensibili  ragioni di gradualità, ma anche a malintese accezioni di diritti acquisti o a lentezze nei processi di trasformazione delle strutture burocratiche.


[1] Rispetto alle fonti ufficiali, tale cifra è stata depurata di una voce che, in questo contesto, non ci pare opportuno inserire in questo settore: le somme erogate per indennità di fine rapporto ai dipendenti pubblici, che, in analogia a quelle del settore privato, non rappresentano una forma di erogazione pubblica.

[2] Tra il 1989 e il 1994 la spesa per prepensionamenti è variata tra i 3497 miliardi (nel 1992) e i 2914  nel 1995. Essa può essere concettualmente distinta in oneri per rate pensionistiche e oneri per contribuzione figurativa, in sostituzione del venire meno del rapporto di lavoro.  Quanto alle erogazioni per invalidità dell’Inps, il loro scorporo dalla spesa pensionistica è possibile solo dissagregando ulteriormento la spesa per integrazioni al minimo. Per il 1995 una stima della spesa per pensioni nell’accezione più ristretta (al netto cioè delle integrazioni al minimo, della componente di invalidità e dei prepensionamenti) sarebbe pari a  circa 183,4 mila miliardi, il 10,4% del Pil.

[3] Tale cifra si riferisce esclusivamente alle prestazioni erogate a soggetti invalidi che non hanno ancora raggiunto l’età pensionabile e non identifica pertanto il complesso della spesa pensionistica per invalidità. Parti di questa sono infatti incluse tra le pensioni di vecchiaia (33179 miliardi nel 1995) e fra le pensioni e rendite indirette (1695 miliardi nel 1995), allorchè il titolare abbia raggiunto l’età pensionabile o in caso di decesso. Nel 1995 la parte della spesa pensionistica attribuibile a cause di invalidità è stata complessivamente pari a 38850 miliardi, il 18% delle spese per pensioni in senso stretto.

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