IL RUOLO E LA FUNZIONE DEL SERVIZIO SOCIALE PROFESSIONALE E DELL’ASSISTENTE SOCIALE NEL REDDITO DI CITTADINANZA, di Luigi Colombini, 2019

IL RUOLO E LA FUNZIONE DEL SERVIZIO SOCIALE PROFESSIONALE E DELL’ASSISTENTE SOCIALE NEL REDDITO DI CITTADINANZA

di Luigi Colombini

ex docente di legislazione ed organizzazione del servizi sociali – Università Statale Roma TRE, corsi DISSAIFE E MASSIFE

Collaboratore del SUNAS – Redattore di ”OSSERVATORIO LEGISLATIVO SOCIO-SANITARIO SUNAS

Con il decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4 “Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni, attualmente in esame in Parlamento per la conversione in legge, si è avviato un processo molto complesso volto a pervenire ad una politica di sistema atta a incidere realmente, sul fenomeno della povertà che affligge il nostro paese.

I PRESUPPOSTI COSTITUZIONALI

I presupposti costituzionali che si ritiene di richiamare a fronte del provvedimento suddetto sono l’art.1 (“L’Italia è una repubblica fondata sul lavoro”), l’art. 3, comma 2 (“E `compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà` e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese”) nonché l’ Art. 4 (“La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto. Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità` e la propria scelta, una attività` o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società`).

La progressione stessa degli articoli della Costituzione, determina un quadro organico di riferimento che porta comunque a distinguere nello svolgimento delle politiche sociali due distinti filoni: la politica delle tutele e la politica delle opportunità.

La politica delle tutele postula obbligo dello Stato, in riferimento agli art. 1, 2 e 4 della Costituzione, a garantire i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo che nelle formazioni sociali dove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.

Si viene così a delineare, sia il primato della persona umana, così come affermato anche nella dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, sia l’obbligo di garantire pari ”chances” di partenza, nel corso dell’esistenza umana, per tutti i cittadini, per garantire non solo parità di diritti, ma anche uguaglianza sostanziale, prevedendo il principio della solidarietà fra i cittadini e il riconoscimento pieno dei diritto sociali, promuovendo una società più giusta e meno diseguale.

In tale contesto è del pari altrettanto fondamentale l’affermazione in ordine alla quale è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.

Viene ad essere superato il concetto di “stagnazione assistenziale”, e di “cultura della dipendenza”, intesa quale elargizione di prestazioni che non favoriscono l’autonomia della persona, ma viene ad affermarsi la più dinamica concezione dello Stato che dispiega adeguate politiche sociali perché la persona possa essere “capace” di utilizzare al massimo grado le proprie risorse, quelle offerte dalla società, e saper governarle, per il proprio benessere.

I PRECEDENTI LEGISLATIVI ED OPERATIVI, CON RIFERIMENTO AL SERVIZIO SOCIALE PROFESSIONALE

Avuto riguardo all’andamento dei provvedimenti statali di lotta alla povertà, occorre risalire alla legge istitutiva degli ECA (Enti Comunali di assistenza – legge n. 435/1937) che in effetti sancì il primo atto legislativo che introdusse il concetto di assistenza legale, e quindi il passaggio dall’assistenza facoltativa all’assistenza obbligatoria.

A distanza di ben oltre sessanta anni, dopo molti tentativi e proposte di legge, è con il decreto legislativo 18 giugno 1998, n. 237 che è stato introdotto, in via sperimentale, in talune aree, l’istituto del reddito minimo di inserimento, a norma dell’articolo 59, commi 47 e 48, della legge 27 dicembre 1997, n. 449″, e costituisce il primo provvedimento al riguardo.

In particolare il reddito minimo veniva inteso quale misura di contrasto della povertà e dell’esclusione sociale attraverso il sostegno delle condizioni economiche e sociali delle persone esposte al rischio della marginalità sociale ed impossibilitate a provvedere per cause psichiche, fisiche e sociali al mantenimento proprio e dei figli.

In relazione alla conseguente necessità di definire il sistema istituzionale preposto alla attuazione del programma sperimentale, con assoluta chiarezza è stato individuato il Comune, e quindi individuato il servizio sociale dallo stesso gestito quale strumento fondamentale per la realizzazione del programma,

Nel lungo silenzio dei Governi succedutisi dal 1998 al 2015, è solo con Il Sostegno per l’Inclusione Attiva (S.I.A.) – istituito con l’articolo 1, comma 386, della legge n. 208/2015, che viene avviato un organico piano di lotta alla povertà.

I provvedimenti disposti a livello statale si intrecciano con le decisioni europee (PON), da una parte, e dall’altra con il ruolo strategico delle Regioni e del sistema dei servizi sociali operanti negli Ambiti sociali, di competenza dei Comuni singoli o associati, e sul ruolo ,quanto ad istruttoria, selezione e valutazione, degli Uffici di piano sociale.

Le prospettive sono individuabili quindi nelle seguenti azioni:

a) costituire e insediare le equipe multi professionali integrate, con i Servizi Sociali professionali dei singoli Comuni e con le altre agenzie territoriali impegnate nella presa in carico dei beneficiari del sostegno economico al reddito;

La presa in carico costituisce la fase più delicata del processo, in cui è fondamentale ed esclusivo il percorso professionale che l’assistente sociale deve porre in essere secondo i principi, i metodi e le tecniche proprie del servizio sociale professionale.

A conclusione del percorso avviato nel 2015, e al fine di avviare un processo volto a costituire un sistema di lotta alla povertà, con Il decreto legislativo recante disposizioni per l’introduzione di una misura nazionale di contrasto al1a povertà, approvato in data 29 agosto 2017 dal Consiglio dei Ministri, importanza fondamentale, è stato introdotto il Rei (reddito di inclusione) individuato quale livello essenziale, e quindi obbligatorio e diffuso in tutto il territorio nazionale, superando le pregresse sperimentazioni.

A tale riguardo si sottolinea che il Rei è da intendere quale organico riferimento per lo svolgimento di concertate politiche di lotta e di contrasto alla povertà, e connesso alla strategia europea volta a promuovere significativi programmi volti non solo a monetizzare interventi di sostegno al reddito, ma soprattutto di favorire e sostenere processi di inclusione sociale.

Il Rei costituisce l’occasione per la definizione del ruolo degli Assistenti sociali nello svolgimento delle politiche di lotta e contrasto alla povertà, secondo i parametri di riferimento riconducibili al rapporto assistente sociale ogni 5.000 abitanti.

LO STATO DELLE POLITICHE SOCIALI CONDOTTE DAL GOVERNO NELLA PRESENTE LEGISLATURA, IL SERVIZIO SOCIALE PROFESSIONALE E GLI ASSISTENTI SOCIALI

IL PIANO SOCIALE NAZIONALE

Ancor prima del citato decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4 “Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni. (GU n. 24 del 28.1.19), è stato pubblicato il decreto 26 novembre 2018 – Riparto del Fondo nazionale politiche sociali. Annualità 2018. (GU n. 8 del 10.1.19), nel quale contesto, oltre a riconfermare alcune scelte di fondo già operate in proposito dal precedente Governo, è stato adottato il Piano sociale nazionale, relativo al triennio 2018-2020, che costituisce l’atto di programmazione nazionale delle risorse afferenti al Fondo nazionale per le politiche sociali e individua, nel limite di tali risorse, lo sviluppo degli interventi e dei servizi necessari per la progressiva definizione dei livelli essenziali delle prestazioni sociali da garantire su tutto il territorio nazionale.

Al riguardo si fa presente che il Piano sociale nazionale interviene a distanza di circa venti anni dalla legge 328/2000, che ha delineato il “sistema” integrato di interventi e servizi sociali (e non “servizio”, intendendosi al riguardo il concorso delle Istituzioni competenti (Regioni, Province, Comuni – sussidiarietà verticale – e della società civile con le sue espressioni organizzate – sussidiarietà orizzontale – alla costruzione del welfare basato sulla previdenza, la sanità e l’assistenza), e dal primo ed unico Piano Nazionale degli interventi e dei servizi sociali del maggio 2001 (mai più aggiornato, a causa delle disposizioni della legge costituzionale n. 3/2001, che ha fatto dell’assistenza una prerogativa esclusiva delle Regioni).

Si sottolinea altresì che a fronte della disposizione indicata nel decreto stesso che rimanda alla “Programmazione regionale e monitoraggio” l’azione più propria del Governo nella sua funzione di indirizzo e coordinamento e di vigilanza sulla effettiva realizzazione dei servizi e degli interventi, così come indicati nei macro-livelli, viene confermata in effetti la capacità e la competenza dello Stato centrale a dettare linee di programmazione a fronte delle risorse erogate dal FNPS, che, per inciso, sono state aumentale, rispetto agli anni bui del passato (2011, 2012).

Si deve inoltre far presente che nel corso degli anni (dal 2006 in poi) si è assistito ad un progressivo “spacchettamento” del Fondo, con ulteriori Fondi “dedicati “: non autosufficienza, famiglia, giovani, disabilità, lotta e contrasto alla povertà, ecc.

La “ratio” dell’attuale Fondo è comunque legato al finanziamento dei livelli essenziali (a fronte delle risorse disponibili), così come individuati nell’art. 22 della legge 328/2000, e confermati in effetti dalla descrizione dei “macrolivelli”.

Nel Piano è dedicata una specifica sezione al rafforzamento del servizio sociale professionale e del segretariato sociale”, e quindi è chiaramente specificata l’endiadi fra segretariato sociale e servizio sociale professionale, che costituiscono una unità operativa di esclusiva competenza del professionista “dedicato”: l’assistente sociale.

Nello specifico, il target previsto nel Piano Povertà è che vi sia in ogni Ambito territoriale almeno un assistente sociale ogni 5.000 abitanti, con vincoli via via maggiori sulla spesa al crescere della distanza della situazione di partenza rispetto all’obiettivo (il vincolo massimo sulla quota del Fondo Povertà è comunque fissato nel 60% delle risorse trasferite in caso vi sia meno di un assistente sociale ogni 20 mila abitanti). Soddisfatto il requisito, le risorse possono essere indirizzate dove più necessitano coerentemente con gli indirizzi del Piano.

Pertanto il REI viene indicato quale livello essenziale, che si associa all’indicazione del ruolo fondamentale specifico del servizio sociale professionale, di cui è esclusivo competente l’assistente sociale secondo il seguente schema operativo:

INFORMAZIONE ACCESSO >VALUTAZIONE MULTIDIMENSIONALE>PROGETTO PERSONALIZZZATO.

Tale percorso di prestazione professionale pone l’assistente sociale nella sua connotazione funzionale che lo porta ad essere responsabile del procedimento e di essere centrale nel proprio ruolo di coordinamento dell’ equipe multiprofessionale

IL REDDITO DI CITTADINANZA

Il DECRETO-LEGGE 28 gennaio 2019, n. 4 “Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni” si connette ad una politica di welfare che indica, secondo un orientamento che è presente in vari studi ed analisi condotte sia a livello europeo (Francia, Olanda, Germania. Olanda) sia a livello nazionale (in particolare gli sudi del Prof. Domenico De Masi) l’opportunità di superare modelli vetusti di lotta alla povertà (fra cui sono particolarmente discutibili i provvedimenti che si riferiscono all’utilizzazione degli scarti alimentari da destinare ai poveri “conclamati”, con tanti saluti allo stigma sociale ed al rispetto della dignità delle persone e delle famiglie), per giungere alla costruzione di un intervento chiaro di “sistema”, a cui i cittadini possono fare riferimento per avviare, con l’aiuto e l’orientamento di professionisti competenti, a superare la condizione di “stagnazione assistenziale” (sopra accennata) onde costruire il proprio progetto di inclusione e di realizzazione.

In merito alla figura del “navigator”, si fa presente che fra i professionisti ivi indicati deve essere considerato anche l’assistente sociale di secondo livello, in grado di svolgere il compito di aiuto e di orientamento nel processo di inclusione.

Il Reddito di cittadinanza si pone quale misura fondamentale di politica attiva del lavoro a garanzia del diritto al lavoro, di contrasto alla povertà, alla disuguaglianza e all’esclusione sociale, nonché diretta a favorire il diritto all’informazione, all’istruzione, alla formazione e alla cultura attraverso politiche volte al sostegno economico e all’inserimento sociale dei soggetti a rischio di emarginazione nella società e nel mondo del lavoro.

Il Rdc costituisce livello essenziale delle prestazioni nei limiti delle risorse disponibili.

IL RUOLO DEL SERVIZIO SOCIALE PROFESSIONALE E DELL’ASSISTENTE SOCIALE

Ai fini di una analisi più puntuale riferita al Servizio sociale professionale, ci si sofferma, in particolare

sull’ art. 4 “Patto per il lavoro e Patto per l’inclusione sociale”, dove al comma 13 è specificato che “

Il Patto per l’inclusione sociale, ove non diversamente specificato, assume le caratteristiche del progetto personalizzato di cui all’articolo 6 del decreto legislativo n. 147 del 2017 e, conseguentemente, ai fini del Rdc e ad ogni altro fine, il progetto personalizzato medesimo ne assume la denominazione. Nel Patto per l’inclusione sociale sono inclusi, oltre agli interventi per l’accompagnamento all’inserimento lavorativo, ove opportuni e fermo restando gli obblighi di cui al comma 8, gli interventi e i servizi sociali di contrasto alla povertà di cui all’articolo 7 del decreto legislativo n. 147 del 2017, che, conseguentemente, si intendono riferiti al Rdc. Gli interventi e i servizi sociali di contrasto alla povertà sono comunque attivati, ove opportuni e richiesti, anche in favore dei beneficiari che sottoscrivono il Patto per il lavoro”.

Viene quindi ad essere confermato, secondo quanto recita l’art. 7 del d.lgs n. 147/2017, che i servizi per l’accesso e la valutazione e i sostegni da individuare nel progetto personalizzato afferenti al sistema integrato di interventi e servizi sociali, di cui alla legge n. 328 del 2000, includono:

a) segretariato sociale, inclusi i servizi per l’informazione e l’accesso al ReI

b) servizio sociale professionale per la presa in carico, inclusa la componente sociale della valutazione multidimensionale .

OSSERVAZIONI FINALI

A fronte di un quadro di riferimento che, dopo la legge n. 84/93 ha riconosciuto la professione dell’assistente sociale, legando intimamente il servizio sociale professionale ed il segretariato sociale quale competenza esclusiva dello stesso, si rappresentano di seguito le seguenti richieste:

  1. Va assolutamente rifiutato il ricorso alla esternalizzazione del servizio sociale professionale, e pertanto lo stesso va inteso quale funzione fondamentale del Comune, singolo o associato per ambiti sociali, a cui si accede per pubblico concorso.

  2. Il rapporto assistente sociale-popolazione va inteso nell’osservanza di ulteriori parametri quali l’estensione territoriale del servizio, calcolando la superficie da coprire per il servizio, il numero delle famiglie (un assistente sociale ogni 500 famiglie), la articolazione della popolazione per fasce di età, che porterebbe comunque (come già operato dalla P.A di Trento), ad un assistente sociale ogni 3.000 abitanti.

  3. L’intervento previsto di lotta alla povertà è limitante rispetto all’obiettivo di più ampio respiro di promuovere il welfare di comunità, e pertanto va portata avanti una politica di sistema volta a definire il quadro di riferimento dell’organizzazione del servizio sociale professionale secondo la funzione dirigenziale, di coordinamento e di supervisione adeguata alle necessità del servizio,

  4. La formazione degli assistenti sociali è di fondamentale importanza, e pertanto vanno individuate le sedi universitarie idonee a svolgere azioni di aggiornamento e preparazione del personale.

  5. La buona riuscita del progetto del reddito di cittadinanza va connessa al suo collocarsi quale vero e proprio investimento sociale che richiede una piena armonizzazione con quanto le Regioni portano avanti (in particolare Campania, Emilia Romagna, Friuli V.G., Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Piemonte, Puglia, Toscana, Umbria, Veneto).

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